Взаимодействие исполнительных органов государственной власти. Взаимоотношение федеральных и региональных органов государственной власти. Взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Законодательное р

Организация государственной власти в субъектах РФ

Институциональная организация государственной власти на региональном уровне

Одним из элементов конституционно-правового статуса субъектов РФ является наличие собственной системы органов государственной власти.

Самостоятельность субъектов РФ предполагает, что они самостоятельно устанавливают виды (систему) органов, их компетенцию, отношения между ними и т. п. Однако самостоятельность субъектов РФ в этом вопросе существенно ограничена. Они связаны, во-первых, нормами-принципами основ конституционного строя РФ и, во-вторых, достаточно жесткими нормами Федерального закона от 06.10.99 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с изм. и доп., а также нормами других федеральных законов.

Обязанность субъектов РФ устанавливать свои системы органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя РФ, в частности, означает, что при установлении такой системы и ее нормативном закреплении регионы должны исходить из представлений о демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ); приоритета прав и свобод человека и гражданина, социального характера государства (ст. 2, 7); определения народа в качестве единственного источника власти в регионе (ст. 3); признания суверенитета Российской Федерации на всей ее территории (включая территории субъектов РФ), верховенства Конституции РФ и федеральных законов на своей территории, государственной целостности России, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и своими органами государственной власти, равноправия всех субъектов РФ (ст. 4, ч. 3, 4 ст. 5, ч. 3 ст. 11, ст. 15); единства гражданства в Российской Федерации (ст. 6); необходимости осуществления государственной власти на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную с обеспечением самостоятельности органов каждой из ветвей (ст. 10); самостоятельности в пределах своих полномочий органов местного самоуправления и гарантии их прав (ст. 12); признания идеологического многообразия и светского характера государства (ст. 13, 14).

Государственная власть во всех субъектах РФ организована на основе принципа разделения власти, который предполагает не только распределение властных полномочий между органами различных ветвей государственной власти, но и взаимное уравновешивание ветвей власти, невозможность ни для одной из них подчинить себе другие, исключение сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти или должностного лица.

Система органов государственной власти субъекта РФ в общем плане включает:

1. законодательный (представительный) орган государственной власти;

2. высшее должностное лицо субъекта РФ (глава региона);

3. высший исполнительный орган государственной власти;

4. иные органы государственной власти.

Функционирующие на территории субъекта РФ территориальные органы федеральных органов государственной власти (исполнительных, судебных) в систему органов государственной власти субъекта РФ не входят.

Законодательный орган государственной власти в субъекте РФ один (высший и единственный). Он является постоянно действующим, хотя часть депутатов может работать и на непостоянной основе. Название законодательного органа определяется субъектом РФ самостоятельно – это может быть совет (государственный, верховный, областной и пр.), собрание (государственное, законодательное, народное и пр.), дума (краевая, областная, окружная, городская, губернская, государственная), хурал, суглан, парламент и т. п. Количественный состав законодательных органов субъектов РФ может значительно различаться от, например, 15 до несколько сотен депутатов (в последнее время наметилась тенденция к сокращению численного состава парламентов субъектов РФ например, в Татарстане, Башкортостане, Чувашии, Кабардино-Балкарии и др., Чувашии, Кабардино-Балкарии и др.). Структура региональных парламентов в основном однопалатная, но есть и двухпалатные (бикамеральные) законодательные органы (на региональном уровне – в Башкортостане, Кабардино-Балкарии и др. – также наметилась тенденция отказа от бикамеральности).

В двухпалатных парламентах одна из палат (обычно называемая верхней) формируется, как правило, из представителей территориальных единиц субъекта РФ, причем в отличие от другой (нижней) палаты здесь возможно отступление от принципа равного представительства. Однако в этом случае полномочия палат должны быть сбалансированы таким образом, чтобы решения нижней палаты, представляющей непосредственно население региона (формируемой путем выборов по избирательным округам с примерно равным числом избирателей), не блокировались верхней палатой, формируемой без обеспечения равного представительства (от территорий).

Формируются законодательные органы субъектов РФ исключительно путем выборов депутатов населением региона, при этом не менее 50 % депутатов парламента (или одной из его палат) должны избираться по пропорциональной избирательной системе (по партийным спискам), но при условии, что в данном субъекте РФ зарегистрированы региональные отделения не менее чем трех политических партий. Срок полномочий региональных парламентов не может превышать пяти лет. В некоторых субъектах РФ предусмотрена ротация (обновление) части состава через определенный срок после избрания. Полномочия законодательного органа субъекта РФ достаточно широки и направлены на реализацию основных его функций: представительства, законодательной и контрольной.

В отличие от законодательной власти исполнительную власть в субъекте РФ осуществляет система органов, включающая высший исполнительный орган государственной власти (правительство, администрацию) и иные органы исполнительной власти (министерства, департаменты, комитеты, управления и т. п.). Система исполнительных органов государственной власти устанавливается законом субъекта РФ, а их структура в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ и указанным законом определяется главой региона. В отличие от федеральной схемы институциональной организации государственной власти высшее должностное лицо субъекта РФ (глава региона) однозначно определен в качестве главы (руководителя) высшего исполнительного органа государственной власти соответствующего субъекта.

После внесения изменений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» в декабре 2004 года (Федеральный закон от 11.12.2004 № 159-ФЗ) существенно изменился статус высшего должностного лица субъекта РФ. Теперь он не избирается населением региона, а наделяется полномочиями законодательным органом субъекта РФ по представлению Президента РФ на срок до 5 лет (при этом исключен запрет занимать должность главы региона одному и тому же лицу более двух сроков подряд). Порядок рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ установлен Указом Президента РФ от 27.12.2004 № 1603. В новой схеме наделения властными полномочиями глав субъектов РФ определяющая роль отведена Президенту РФ, так как в случае трехкратного (а в отдельных ситуациях – двукратного) отклонения региональным парламентом представленных главой государства кандидатур (представленной кандидатуры) Президент РФ вправе распустить законодательный орган субъекта РФ и назначить временно исполняющего обязанности высшего должностного лица региона своим указом.

Высший исполнительный орган субъекта РФ формируется главой региона, но законодательством субъекта РФ может быть установлена необходимость получения согласия на назначение некоторых должностных лиц парламента субъекта РФ. Однако ситуация, при которой весь состав регионального правительства формируется с участием законодательного органа, недопустима. Полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ являются традиционными исходя из того, что он является органом общей компетенции и осуществляет управление всеми основными сферами жизнедеятельности на региональном уровне.

Говоря об организации судебной власти в субъектах РФ, необходимо иметь в виду следующее. Собственно судами субъектов РФ являются только конституционные (уставные) суды и мировые судьи. Исходя из того, что мировые судьи (являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ) лишены возможности участвовать в разрешении публично-правовых споров (они рассматривают только определенные категории уголовных и гражданских дел), в реализации принципа разделения власти на региональном уровне участвуют только конституционные (уставные) суды, которые созданы пока далеко не во всех субъектах РФ. В тех субъектах РФ, где отсутствуют собственные конституционные (уставные) суды, баланс властей обеспечивают федеральные суды, функционирующие на территории этих субъектов, к юрисдикции которых отнесено в том числе разрешение споров публично-правового характера с участием региональных органов государственной власти.

Система органов государственной власти субъекта РФ может включать и иные органы. В частности, в отдельных субъектах РФ учреждены надпарламентские органы, например, Великий Хурал в Тыве, Конституционное собрание в Дагестане. В некоторых субъектах РФ предусмотрены органы государственной власти на уровне ниже регионального: в районах, городах и т. п. Конституционный Суд РФ признал допустимым создание таких органов государственной власти, но при обязательном соблюдении ряда условий, а именно: эти органы не могут быть подчинены региональным органам государственной власти, они должны формироваться путем выборов населением соответствующей территории и обладать собственными полномочиями, они не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления, равно как и делегировать свои полномочия данным органам: делегировать государственные полномочия может только законодатель, а законодательный орган в субъекте РФ один, поскольку представительные органы государственной власти территориальных единиц субъекта РФ законодательными органами не являются. В Дагестане предусмотрен коллегиальный орган исполнительной власти – Государственный Совет, функционирующий наряду с правительством республики. В некоторых субъектах РФ создаются государственные органы, которые трудно отнести к какой-либо традиционной ветви власти (Государственный контрольный комитет в Башкортостане, Комитет по национальным отношениям в Кабардино-Балкарии, Совет губернаторов в Тюменской области, согласительные палаты и т. п.).

Основные направления и формы взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ

Главным в характеристике принципа разделения власти является не нормативное закрепление этого принципа и статуса органов государственной власти, а взаимоотношение этих органов между собой, соотношение их полномочий, наличие системы «сдержек и противовесов», механизмов разрешения споров и конфликтов между ними.

Основными направлениями взаимодействия региональных органов государственной власти являются:

· взаимное участие в формировании и досрочном прекращении полномочий;

· взаимодействие в нормотворческом процессе.

После внесения изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» в декабре 2004 г. законодательный орган субъекта РФ наделяет полномочиями высшее должностное лицо региона (напомним, что принимает соответствующее юридически значимое решение региональный парламент исключительно по представленным Президентом РФ кандидатурам; кроме того, руководитель субъекта РФ (в качестве временно исполняющего обязанности высшего должностного лица) может быть назначен главой государства и вопреки мнению законодательного органа субъекта РФ). Присяга вновь наделенным полномочиями главой региона приносится всегда в присутствии депутатов парламента. Законодательный орган субъекта РФ не только устанавливает систему исполнительных органов государственной власти региона, но и принимает участие в формировании персонального состава высшего исполнительного органа субъекта РФ, давая согласие главе региона на назначение определенного круга должностных лиц (перечень таких должностных лиц должен быть установлен непосредственно в конституции (уставе) субъекта РФ). Судьи конституционного (уставного) суда субъекта РФ (если он создан в регионе) назначаются на должность также региональным парламентом.

Наиболее действенный элемент в системе «сдержек и противовесов» на региональном уровне – возможность законодательного органа и высшего должностного лица субъекта РФ взаимно повлиять на досрочное прекращение полномочий друг друга. После отмеченных изменений в Законе «Об общих принципах...» баланс в этом элементе системы «сдержек и противовесов» несколько нарушен. Если за главой региона сохранено право роспуска парламента, то последний аналогичной возможностью по отношению к высшему должностному лицу не обладает – окончательное решение о досрочном прекращении полномочий главой субъекта РФ принимает Президент РФ (исключение составляет возможность принятия законодательным органом решения о досрочном прекращении полномочий главой региона в случаях его добровольной отставки, признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным, безвестно отсутствующим или объявления умершим, вступления в силу обвинительного приговора суда, выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства или утраты российского гражданства; однако, и в таких ситуациях в значительной степени формальное решение региональным парламентом может быть принято только по представлению Президента РФ).

Основанием для издания указа (постановления) главы субъекта РФ о роспуске регионального парламента может быть принятие парламентом конституции (устава), закона или иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам или конституции (уставу) субъекта РФ (обязательными дополнительными условиями здесь являются – установление соответствующего противоречия исключительно в судебном порядке; противоречие не любому федеральному закону, а только принятому по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и ее субъектов; не устранение противоречия в течение 6 месяцев со дня вступления в силу решения суда). В случае досрочного прекращения полномочий законодательного органа назначаются внеочередные выборы с таким расчетом, чтобы они состоялись не позднее 120 дней со дня вступления в силу указа (постановления) главы субъекта РФ. (Таким образом, высшее должностное лицо субъекта РФ может определить дату выборов в региональный парламент в изъятие из общего правила, в соответствии с которым эта дата определяется постановлением самого парламента).

Не имея возможности принять самостоятельное окончательное решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта РФ, законодательный орган региона все-таки наделен полномочием выразить ему недоверие, что является одним из оснований возможного отрешения от должности главы региона Президентом РФ. Основаниями для выражения такого недоверия могут быть: во-первых, издание главой региона актов, противоречащих Конституции РФ, конституции (уставу) и законам субъекта РФ; во-вторых, иное грубое нарушение федерального или регионального законодательства; в-третьих, ненадлежащее исполнение высшим должностным лицом субъекта РФ своих обязанностей. Первые два обстоятельства должны быть установлены исключительно в судебном порядке, кроме того, в первом случае глава региона должен не отреагировать на решение суда в течение месяца, а во втором – должно иметь место массовое нарушение прав и свобод граждан. При наличии одного из указанных обстоятельств инициировать выражение вотума недоверия вправе группа численностью не менее 1/3 от установленного числа депутатов парламента; решение же о недоверии принимается квалифицированным большинством в 2/3 голосов от установленного числа депутатов (если парламент двухпалатный – 2/3 каждой из палат). Положительное решение парламента направляется на рассмотрение Президента РФ для решения вопроса об отрешении высшего должностного лица от должности. Отрешение от должности главы региона влечет за собой отставку и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.Законодательный орган субъекта РФ может выражать недоверие не только главе региона, но и тем должностным лицам высшего органа исполнительной власти, в назначении которых он принимал участие (утверждая или согласовывая назначение), что влечет их немедленную отставку.

Взаимодействие законодательной и исполнительной власти на региональном уровне в нормотворческом процессе проявляется в следующем:

· глава субъекта РФ обладает правом законодательной инициативы, причем его законопроекты (по его предложению) подлежат рассмотрению в первоочередном порядке;

· глава региона осуществляет подписание и обнародование принятых парламентом региональных законов, обладая правом отлагательного вето, которое может быть преодолено парламентом путем принятия закона в прежней редакции квалифицированным большинством в 2/3 голосов;

· законодательный орган, с одной стороны, и глава региона и органы исполнительной власти – с другой, обмениваются изданными правовыми актами с возможностью внесения предложений по внесению в них изменений или отмене, а также обжалования в судебном порядке;

· руководители региональных органов исполнительной власти (или их уполномоченные лица) вправе присутствовать на заседаниях законодательного органа с правом совещательного голоса, а депутаты (или работники аппарата по поручению законодательного органа или его председателя) вправе присутствовать на заседаниях органов исполнительной власти.

Взаимодействие региональных органов государственной власти возможно и по иным направлениям, например, назначение уполномоченного по правам человека субъекта РФ, согласование законодательных инициатив в Государственную Думу и др.

Взаимоотношение федеральных и региональных органов государственной власти

Участие субъектов РФ в решении общефедеральных вопросов проявляется в следующем:

· верхняя палата федерального парламента – Совет Федерации – является палатой регионов, в которой на паритетных началах представлены все субъекты РФ;

· субъекты РФ имеют представительство в других федеральных органах (при Правительстве РФ, при отдельных федеральных органах исполнительной власти, в Государственном Совете РФ, в Совете судей в Совете законодателей и т. д.);

· субъекты РФ принимают участие в подготовке международных договоров РФ (если договором затрагиваются интересы субъектов РФ);

· субъекты РФ участвуют в федеральном нормотворческом процессе во-первых, через Совет Федерации при одобрении любых федеральных законов; во-вторых, через реализацию права законодательной инициативы в федеральном парламенте; в третьих, через участие в процедурах согласования федеральных нормативных актов (федеральных законов, правительственных постановлений), по предметам совместного ведения (например, проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу и после принятия их Государственной Думой в первом чтении в обязательном порядке направляются в региональные органы государственной власти для представления ими в 30-дневный срок отзывов на законопроекты (в первом случае) и поправок к указанным законопроектам (во втором случае), при этом если отзывы высших органов государственной власти более чем 1/3 субъектов РФ окажутся отрицательными, то в обязательном порядке создается согласительная комиссия, и до истечения 30-дневного срока, отведенного региональным парламентам для представления в Государственную Думу поправок к законопроектам, принятым в первом чтении, не допускается рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении). Основными направлениями федерального воздействия являются:

· контроль за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ (его осуществляют Президент РФ, Конституционный Суд РФ и другие федеральные суды, Уполномоченный по правам человека в РФ, органы прокуратуры, Министерство юстиции РФ и др.);

· введение чрезвычайного положения на территории отдельных субъектов РФ с соответствующими последствиями;

· введение прямого федерального правления в отдельных регионах (как это было в Чеченской Республике);

· досрочное прекращение полномочий органов государственной власти субъектов РФ в качестве элементов системы «сдержек и противовесов» в функционировании государственной власти в «вертикальном» аспекте (в частности, роспуск Президентом РФ законодательного органа субъекта РФ в случае двукратного или трехкратного отклонения предложенных кандидатур (предложенной кандидатуры) на должность главы региона);

· применение мер ответственности к органам государственной власти субъектов РФ за нарушение федерального законодательства.

Органы государственной власти субъектов РФ могут нести ответственность не только перед населением своего региона (в частности, в виде отзыва депутата законодательного (представительного) органа перед другим органом государственной власти этого субъекта в рамках системы «сдержек и противовесов» (выражение недоверия главе региона и некоторым другим должностным лицам высшего исполнительного органа государственной власти законодательным органом и досрочное прекращение полномочий последнего актом главы субъекта РФ), но и перед федеральными органами государственной власти по их инициативе за нарушение федерального законодательства. В последнем случае речь идет о роспуске законодательного органа субъекта РФ и отрешении от должности главы региона. Процедура применения этих мер ответственности достаточно сложна (схема 11), и пока в практике федеративных отношений в России они не применялись.

Схема 11. Роспуск законодательного органа государственной власти субъекта РФ Президентом РФ.

Основанием роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ является сложный юридический состав, включающий следующие элементы:

1. принятие региональным парламентом конституции (устава), закона или иного нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам или федеральным законам (но не федеральным актам подзаконного характера и не конституции (уставу) субъекта РФ);

2. установление такого противоречия исключительно в судебном порядке (несмотря на юрисдикционную и процессуальную возможность судов общей юрисдикции не только устанавливать, но и устранять подобные противоречия, в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ, изложенной в Постановлении № 8-П от 04.04.02 по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», в качестве обязательной предпосылки роспуска законодательного органа субъекта РФ должно быть проведение соответствующих процедур в порядке конституционного судопроизводства, следовательно, обязательным элементом рассматриваемого юридического состава является решение Конституционного Суда РФ о наличии юридической коллизии между региональным и федеральным законодательством);

3. истечение шестимесячного срока после вступления в силу решения суда, если законодательный орган в этот срок не выполнил решение суда, в частности, не отменил неконституционный (незаконный) акт или не внес в него изменения;

4. обязательное установление (также в судебном порядке) того, что в результате уклонения от исполнения решения суда созданы препятствия для реализации закрепленных федеральным законодательством полномочий федеральных органов государственной власти или органов местного самоуправления либо нарушены права и свободы человека и гражданина или права и законные интересы юридических лиц.

Отсутствие одного из элементов данного состава делает невозможным применение процедуры роспуска регионального парламента.

После этого региональному парламенту предоставляется трехмесячный срок для устранения противоречия своего акта федеральному законодательству. По истечении этого срока Президент РФ вправе распустить законодательный орган субъекта РФ (ранее роспуск регионального парламента мог быть следствием только принятия и вступления в силу специального федерального закона о роспуске конкретного законодательного органа). И только вступление в силу федерального закона влечет досрочное прекращение полномочий законодательного органа региона. В случае досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта РФ назначаются внеочередные выборы, которые должны состояться не позднее чем через 120 дней после вступления в силу федерального закона.

Основанием для отрешения главы субъекта РФ от должности Президентом РФ является состав, включающий следующие элементы (схема 12):

· издание главой региона нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам или федеральным законам;

· установление факта противоречия в судебном порядке или приостановление акта органа исполнительной власти субъекта РФ указом Президента РФ в соответствии с ч. 2 ст. 85 Конституции РФ;

· истечение двухмесячного срока со дня вступления в силу решения суда или издания указа Президента РФ, в течение которого глава региона не устранил противоречие. В случае приостановления действия региональных актов органов исполнительной власти Президентом РФ глава региона вправе обратиться в соответствующий суд для разрешения спора; при этом двухмесячный срок не является пресекательным и процедура отрешения не может быть применена.

Схема 12. Отрешение от должности главы субъекта РФ.

При наличии указанного основания Президент РФ выносит главе субъекта РФ предупреждение в срок, не превышающий шести месяцев со дня вступления в силу решения суда или опубликования указа Президента РФ о приостановлении действия регионального акта органа исполнительной власти. Если в течение месяца после вынесения предупреждения глава региона не устранит противоречие региональных актов исполнительной власти федеральному законодательству, Президент РФ отрешает его от должности. Указ Президента РФ об отрешении (равно как и о временном отстранении от исполнения обязанностей по представлению Генерального прокурора РФ в случае уголовного преследования главы региона) доводится до сведения законодательного органа субъекта РФ, а глава региона, полномочия которого прекращены или приостановлены, вправе обжаловать изданный указ в Верховный Суд РФ. Кроме того, Президент РФ вправе отрешить высшее должностное лицо субъекта РФ от должности в связи с утратой доверия главы государства, а также за ненадлежащее исполнение своих обязанностей (четкой процедуры для этих ситуаций нормативно не закреплено, и решение об отрешении принимается Президентом РФ по своему усмотрению). Несмотря на то что процедура отрешения от должности главы субъекта РФ значительно проще процедуры роспуска законодательного органа региона (по основанию, срокам, собственно процедурным моментам), она также пока ни в одном из субъектов РФ не применялась.

В условиях угрозы повторения мирового экономического кризиса 2008 года, в стране наиболее остро встает вопрос о скоординированной, четкой и отлаженной работе всех структур власти.

Федеративное государственное устройство Российской Федерации закреплено в Конституции РФ. Исходя из положений, изложенных в ст. ст. 4, 5, 15, 71-73 Конституции РФ, принципы российского федерализма можно сформулировать следующим образом: http://archive.kremlin.ru/text/stcdocs/2004/06/76518.shtml.

· государственный суверенитет РФ;
· единство системы государственной власти;
· равноправие субъектов РФ;
· единство конституционно-правовой системы РФ;
· разграничение предметов ведения между РФ и субъектами РФ;
· разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;
· полнота государственной власти субъектов РФ вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного с её субъектами ведения;
· равноправие и самоопределение народов в РФ.

Последовательное осуществление принципов федерализма требует решения двух взаимосвязанных проблем:

· разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти;
· обеспечения конструктивного взаимодействия между уровнями власти.

Взаимодействие - это различного рода контакты, направленные на совместное проведение сторонами какого-либо дела, в осуществлении которого у них есть взаимный интерес. Это ситуация, когда стороны координируют усилия для решения общих задач. Яськов Е.Ф. Теория и практика социального управления: словарь-справочник. М.: Гардарика. 2007. С. 31.

При решении указанных выше проблем необходимы: Офонин М. А. Государственное управление и регулирование. М.: ИНФРА-М. 2009. С. 97.

во-первых, соблюдение конституционных положений об организации государственной власти (это укрепляет единое общероссийское правовое пространство);

во-вторых, адекватный и своевременный учет реалий страны (фактического состояния экономики, практики разрешения проблем, уровня развития гражданского общества и т.п.) при совершенствовании законодательства;

в-третьих, обеспечение того, чтобы полномочия относились к компетенции того уровня власти, на котором они реально могут осуществляться максимально эффективно (реализация “принципа субсидиарности”). Показатель эффективности в данном контексте должен рассматриваться как интегральный, объединяющий в себе как экономический аспект (соблюдение нормативно установленных требований при минимизации затрат), так и иные аспекты, способствующие осуществлению соответствующих полномочий в наиболее комфортных политических условиях.

Возможны четыре типа взаимоотношений между федеральными и региональными органами власти: Охотского Е.В. Государственная служба и региональное управление. М.: ЮНИТИ-ДАНА. 2008. С. 185.

· взаимоотношения, связанные с возложением на органы государственной власти субъектов РФ определенных обязанностей по вопросам, находящимся в исключительном ведении РФ, при котором осуществляется административное руководство со стороны федеральных органов государственной власти региональными исполнительными органами;
· взаимоотношения, связанные с вопросами совместного ведения и с вопросами, в основном, находящимися в компетенции РФ, предусматривающие, что федеральные органы государственной власти должны в обязательном порядке выяснить мнение региональных органов государственной власти, однако право на принятие окончательного решения остается за федеральными органами (отношения «решающий голос Федерации - совещательный голос региона»);
· равноправные взаимоотношения по вопросам совместного ведения, в равной мере распределенные между Федерацией и субъектами РФ. Наряду с договорными, равноправные отношения осуществляются при принятии решений в так называемом режиме «двойного ключа». В частности такое взаимодействие предусмотрено ч. 5 ст. 66 Конституции РФ, установившей, что «статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации»;
· взаимоотношения по вопросам, закрепленным в ведении субъектов РФ, в рамках которых органы государственной власти субъектов Федерации обладают «решающим голосом», однако совещательный голос может быть у Федерации.

Вопрос о механизмах обеспечения согласованного взаимодействия между органами публичной власти всех уровней в настоящее время недостаточно урегулирован в РФ.

Исходя из действующего законодательства, следует выделить следующие формы указанного взаимодействия: Охотского Е.В. Государственная служба и региональное управление. М.: ЮНИТИ-ДАНА. 2008. С. 192.

а) договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации;
б) соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации о взаимной передаче осуществления части своих полномочий;
в) взаимодействие при работе над проектами федеральных законов и законов субъектов Федерации;
г) согласование решений, принимаемых органами государственной власти одного уровня с органами власти иных уровней на стадии подготовки проектов иных документов, затрагивающих интересы и РФ и региона;
д) принятие решений консенсусом уполномоченных органов различных уровней власти (решение по принципу “нескольких ключей”);
е) формирование совещательных, координационных, экспертных и иных органов, а также применение согласительных процедур.

Российское законодательство (федеральное и региональное) насчитывает несколько тысяч актов, положения которых призваны учитывать необходимость взаимодействия федеральных и региональных органов власти.

При анализе данных нормативных актов становится ясно, что при их принятии, в ряде случаев, допускались отступления от принципов федерализма, в том числе неадекватное перераспределение предметов ведения Российской Федерации и разбалансированность предметов совместного ведения РФ и субъектов Федерации, как в форме сужения федеральными актами компетенции субъектов РФ, так и в форме регулирования субъектами РФ предметов федерального ведения.

Среди таких нормативных актов отмечены следующие:

· ФЗ от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 21.04.2011) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;
· ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 25.07.2011) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
· Указ Президента Российской Федерации от 02.07.2005 г. № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»;
· Постановление Правительства РФ от 08.12.2008 № 924 «О порядке заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий»;
· Трудовой, Земельный, Лесной, Водный и Градостроительный кодексы.

По каждому из этих актов можно привести конкретные примеры сужения компетенции субъектов РФ. Например, для регионов, активно развивающих придорожный сервис, актуальной является проблема перевода земельных участков из одной категории в другую. Для этого в каждом конкретном случае необходимо решение Правительства РФ. Совершенно очевидно, что такую задачу более оперативно, грамотно и, поэтому, эффективно могут решать региональные органы власти. Схожие проблемы возникают при решении вопросов финансового оздоровления, лицензирования некоторых видов деятельности и административно-территориального устройства.

Взаимодействие органов власти на всех уровнях встречается с проблемой фиктивности законодательных актов. Т. е. те процедуры, принципы, формы по которым должно происходить взаимодействие между уровнями власти, на практике отсутствует.

Вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ последние обладают всей полнотой государственной власти, в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в данной сфере, должен действовать нормативный правовой акт субъекта РФ. Ст. 73, 76 (ч. 6) Конституции РФ. Эти конституционные нормы, составляющие один из важнейших принципов российского федерализма, на практике оказываются лишенными реального содержания. Остаточный принцип определения исключительной компетенции субъектов РФ приводит к тому, что эта компетенция становится юридически неопределенной.

Федеральный законодатель, вводя новые законы, фактически имеет возможность неограниченно расширять федеральную компетенцию, оставляя субъектам РФ возможность регулировать лишь то, что дозволяет федеральный закон.

Так, Конституция РФ не относит градостроительство ни к предметам исключительного ведения РФ, ни к предметам совместного с её субъектами ведения. Вместе с тем Градостроительный кодекс РФ не только исчерпывающе регулирует значительную часть вопросов данной сферы, но и позволяет федеральным органам исполнительной власти присваивать себе весь объем полномочий по градостроительному управлению в том или ином регионе. Мельников В.П., Нечипоренко В.С. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность. М.: РАГС. 2005. С. 145.

За все годы существования Конституции РФ на практике не было ни одного случая признания судом недействующим положения ФЗ, противоречащего закону субъекта РФ в сфере ведения субъекта РФ. Это свидетельствует о том, что декларируемые Конституцией РФ права субъектов РФ не реализуются на практике. Представляется, что принцип федеративного устройства государства, относящийся к основам конституционного строя РФ, требует наполнения этих прав реальным содержанием.

Так же говоря о злоупотреблениях органами федеральной власти по предмету ведения исполнительной власти субъекта РФ необходимо заметить, что многие территориальные органы федеральных министерств и ведомств дублируют функции региональных органов власти и зачастую эти ведомства имеют больше полномочий, чем компетенция органов исполнительной власти субъектов Федерации. Такое положение влияет и на местное самоуправление. Хомченко Е. О. Взаимодействие органов исполнительной власти с органами местного самоуправления Российской Федерации//Сайт редакции «Журнал научных публикаций аспирантов и докторантов».

В представленных субъектами РФ материалах приводятся проблемные ситуации, постоянно возникающие во взаимодействии «центра» и регионов. В частности, отсутствие ФЗ о федеральных целевых программах развития регионов, позволяет Правительству РФ без согласования с субъектами РФ принимать решения по региональным программам. Например, Брянская область в рамках ФЦП «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 годы и до 2015 года)» включена в перечень субъектов РФ, нуждающихся в государственной поддержке развития объектов социальной инфраструктуры как регион с низким уровнем развития. На 2008 г. из федерального бюджета данной области предусмотрены ассигнования в сумме 44 млн. руб., что ниже уровня 2007г. на 2,2%. http://www.regnum.ru/news/832187.html.

Механизм распределения финансовых средств на данную ФЦП, по мнению ряда регионов, остается не вполне ясным. Такого рода проблемы не позволяют уменьшить разрыв по основным показателям социально-экономического развития между наиболее и наименее развитыми регионами России. В условиях отсутствия правового регулирования федеральных средств их объем нередко определяет субъективный фактор. Т. е. можно сказать, что несогласованное с регионом принятие решений по поводу распределения финансовых и иных ресурсов является плодотворной средой для появления коррупции и его укоренения во властных структурах.

Диаметрально противоположной стороной одностороннего принятия решений по предмету ведения субъекта РФ является несоответствие нормативно-правовых актов субъекта РФ, нормативно-правовым актам федерального уровня. В то время как данное явление не должно иметь место в соответствии с Конституцией РФ. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Ст.76 (ч.1) Конституции РФ. Т.е. субъекты должны ограничить свое законотворчество в рамках федерального законодательства.

Следующим примером неудовлетворительного состояния в сфере взаимодействия федеральных и региональных органов власти можно привести ФЦП «Электронная Россия». Перед данной программой стояла цель построения инфраструктуры позволяющей минимизировать взаимоотношения между государством и гражданами за счет электронных технологий. Постановление Правительства РФ от 28.01.2002 № 65 (ред. от 9.06.2010) "О федеральной целевой программе "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)". В рамках программы «электронное правительство» являющейся одним из направлений упомянутой ФЦП были разработаны 126 процедур на 2008-2010 года и бюджетом 180 млрд. рублей. Но программа не была реализована, и как сказал Президент РФ Д.А. Медведев: «…никакого электронного правительства у нас нет, все это химера…». Одной из причин несоразмерности затраченных средств и полученных результатов является нескоординированность действий регионального и федерального уровней. Т. е. в рамках решения одних и тех же проблем на федеральном и региональном уровнях принимались разные решения. Решения, принятые в регионе были эффективно во взаимодействии внутри региона, но не имело такого же успеха при централизации и решения этой проблемы в масштабах страны. Решение региона приходилось корректировать дорабатывать, а иногда и полностью менять. Это требовало дополнительных затрат. Можно сказать, что здесь прослеживается еще одна крайность во взаимоотношениях центра и регионов, которая приводит к низкому качеству деятельности государства.

Так же наиболее общей проблемой остается принятие федеральных нормативных правовых актов, возлагающих на субъекты РФ дополнительные расходы без предоставления источников финансирования. Это тем более недопустимо в свете принятых законов об организации власти на региональном и местном уровнях.

Особую озабоченность субъектов РФ вызывает проводимая в стране налоговая политика, когда центр, как правило, передает в регионы и муниципальные образования новые, а соответственно трудно собираемые налоги (например, введение акцизов на бензин).

Анализ современного состояния законодательной базы согласования интересов и организации взаимодействия федеральных, региональных и местных органов власти показывает, что при формировании соответствующего решения задач построения взаимодействий между субъектами правоотношений, наиболее существенными проблемами являются бессистемность и противоречивость действующих нормативных актов, что требует проведения «инвентаризации» соответствующих положений федерального и регионального законодательств.

Механизмом организации взаимодействия между уровнями власти, заслуживающего самого пристального внимания, является деятельность совещательных, координационных, экспертных и иных как универсальных, так и профильных органов. При необходимости, по мнению исследователей данной проблемы, нельзя исключать возможность создания новых органов. Вместе с тем при создании новых или реорганизации действующих органов важно не допускать дублирования функций, четко определять компетенцию каждого из них, статус принимаемых решений, устанавливать полномочия и ответственность членов совещательных органов.

Особое положение в системе федеральных органов, призванных организовывать согласованную работу федеральных и региональных органов власти, занимает институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, который, с одной стороны, деконцентрирует полномочия президентской власти, а, с другой, приближает федеральный аппарат управления к субъектам РФ.

Проблемы формирования эффективного государства невозможно решать без учета процессов идущих в местном самоуправлении. Как нам известно, органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти Ст. 12 Конституции РФ.. Догматическое понимание этой формулировки мешает налаживанию четко организованного и полноценного взаимодействия всех уровней власти. В ряде высокоразвитых стран, в частности, во Франции, Германии, Италии, Японии, местная администрация является составной частью вертикали исполнительной власти, имея определенную ответственность перед вышестоящими звеньями данной вертикали. http://www.newsprom.ru. Исполнительный орган, с одной стороны, рассматривается как составная часть местного самоуправления, а с другой - как низовое звено исполнительной вертикали, ответственное за реализацию задач, имеющих общегосударственное значение.

Местное самоуправление в РФ также представляет собой сложное общественно-политическое явление, в котором необходимо выделить три основополагающих аспекта: во-первых, это элемент системы управления государством; во-вторых, - самостоятельный уровень публичной власти; в-третьих, - способ самоорганизации граждан. Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управления. М.: ЮНИТИ-ДАНА. 2008. С. 253.

Как элемент системы управления государством местное самоуправление должно быть встроено в единую систему реализации государственной политики, должно обеспечивать исполнение решений федеральных и региональных органов власти, а органы и должностные лица местного самоуправления должны нести определенную ответственность за это исполнение.

Как самостоятельный уровень публичной власти местное самоуправление должно обладать собственными полномочиями как по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности населения, так и по организации своей непосредственной работы.

Местное самоуправление как способ самоорганизации граждан и как одна из форм проявления гражданского общества предполагает предоставление гражданам возможностей инициативного участия в решении вопросов, относящихся к компетенции местного самоуправления.

К сожалению, как действовавший в предыдущие годы ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так и его новая редакция направлены в своей основе на урегулирование лишь одного аспекта местного самоуправления - как уровня публичной власти.

Последний ФЗ об организации местного самоуправления предусматривает серьезные изменения в организационных и территориальных основах местного самоуправления и круге полномочий местного самоуправления, разграничении вопросов между уровнями муниципальных образований, а также передачу решения отдельных вопросов на уровень субъектов РФ. Однако в этом ФЗ не урегулирован вопрос преемственности, в частности, проблема долгов действующих муниципальных образований по вопросам, передаваемым на государственный уровень или муниципальным образованиям иного уровня.

В новом ФЗ, как и в ранее действовавшем федеральном законе о местном самоуправлении плохо проработаны вопросы связи эффективности работы местного самоуправления с наличием источников получения финансовых средств, т. е. налогооблагаемой базы, а так же собственности и кадрового потенциала. Возникает парадокс органы государственной власти определяют направления деятельности местных органов власти, ставят перед ними определенные задачи, но в то же время не учитывают финансовую составляющую данного вопроса. И как следствие МСУ не в состоянии эффективно выполнить возложенные на него обязанности.

Данная ситуация является следствием того, что четко не определено взаимодействие государственной и муниципальной власти. С одной стороны они разделены, а с другой является составной частью. И эта проблема «тормозит» реализацию управленческих решений.

Из выше изложенного становится ясно, что в системе взаимодействия органов власти существует большое количество проблем между федеральным и региональным уровнями власти, а также на муниципальном уровне с органами МСУ. На сегодняшний день решение всего спектра возникших проблем в данной сфере является необходимым «толчком» к социально-экономическому прогрессу, приведению всех регионов в сравнительно «узкие границы» по такому показателю как уровень жизни населения. Можно сказать, что эффективное взаимодействие органов власти разного уровня в будущем должно привести к улучшению экономического состояния регионов и сравнительно одинаковому экономическому развитию этих регионов. А решение экономической составляющей способствует решению и социальных, демографических, политических и иных проблем жизни общества.

государственный власть федеральный муниципальный

Глава I. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ

АСПЕКТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ.

1.1. Особенности современной федеративной системы Российской Федерации.

1.2. Формирование механизмов взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти: сущность, критерии, основные понятия.

1.3. Мировой опыт взаимодействия органов государственной власти в федеративных государствах.

Глава II. ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ

ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

2.1. Согласование интересов федеральных и региональных органов государственной исполнительной власти Российской Федерации.

2.2. Основные направления совершенствования механизмов взаимодействия федерального центра и регионов в Российской Федерации.

2.3. Приоритетные направления деятельности государства по формированию механизма взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти Российской Федерации.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Механизмы взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в Российской Федерации: проблемы совершенствования»

Актуальность исследования. Проблема обеспечения согласованных действий органов публичной власти является важнейшей политической задачей практически для всех государств в мире. Согласованность в действиях органов власти особенно важна при многоуровневой системе организации государственного устройства, которое существует в Российской Федерации, являющейся, согласно Конституции РФ (1993 г.), демократическим федеративным правовым государством1. После достаточно продолжительного периода поиска эффективных управленческих решений Россия вступила в период относительно стабильного общественного развития. К настоящему времени в стране сформированы и функционируют государственные институты, образующие социально-экономическую, политическую и правовую систему Российского государства. Однако дальнейшее развитие государства невозможно без постоянного совершенствования форм и методов государственного управления, улучшения взаимодействия между органами публичной власти на всех уровнях2.

Накопленный в России опыт устройства и функционирования, по существу, унитарного государства, вскрывающий противоречия практики государственной деятельности с закрепленными в Конституции РФ государственным устройством и формами взаимодействия органов власти различных уровней, настоятельно требует искать новые, оптимальные, с точки зрения эффективности управления, механизмы распределения полномочий госорганов на уровне федерального Центра и субъекта Федерации. При этом необходимое и обоснованное стремление к воссозданию вертикали

1 См.: Лозовский Л.Ш., Райзберг Б.А. Конституция Российской Федерации с комментариями для изучения и понимания. - М.: Издательский дом «ИНФРА-М», 2000. - С. 5.

См.: Доклад рабочей группы Президиума Государственного совета Российской Федерации «О совершенствовании механизма взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в Российской Федерации». - М., 2004. - С. 3. власти сдерживается, казалось бы, нормативно закрепленной дискретностью ее организации между федеральной, региональной и местной составляющими. Жизнь заставляет искать разрешение возникающих противоречий в стратегии построения федеративного государства, исследовании широкой вариантности полномочий при четком разграничении определенных Конституцией РФ предметов ведения. При территориально-национальном, экономическом и природно-климатическом многообразии России именно исследование имеющихся современных проблем федерализма позволит выработать универсальные подходы к согласованию имеющихся разногласий в интересах федерального Центра, субъектов Федерации и муниципальных образований.

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена назревшей в практической политике необходимостью выработки предложений и рекомендаций по совершенствованию механизма взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти, суть которых на нынешнем этапе развития федерализма состоит, в основном, в адаптации функций существующих управленческих структур к изменившимся политическим, экономическим, правовым и социальным условиям. Решение задач совершенствования механизма взаимодействия органов государственной власти является важной составной частью решения общей научной и практической проблемы - воссоздания сильного и эффективного Российского государства.

Эффективность власти в государстве во многом зависит от того, насколько обоснованно разграничены функции, предметы ведения и полномочия и, одновременно, насколько конструктивно организовано согласование интересов и взаимодействие между ветвями и уровнями власти. Особенно важен баланс разграничений и взаимодействий в федеративном государстве, которое отличается от унитарного, прежде всего, неизмеримо большим политическим значением и объемом предметов совместной деятельности органов власти разных уровней.

При множестве установленных Конституцией и законодательством РФ1 сфер деятельности, где предусмотрено взаимодействие органов власти различных уровней (использованы термины «совместно», «по согласованию», «с учетом мнения» и т.п.), практически отсутствуют установленные законом типовые процедуры осуществления и юридического офрмления результатов таких взаимодействий, определяющих предмет договоренности, ответственность сторон и юридическую силу совместно принятых решений. Отсутствие таких механизмов приводит к установлению малоэффективных и юридически небезупречных отношений, не позволяет своевременно решать острейшие социально-экономические проблемы, создает питательную почву для бюрократизма и коррупции, и, в конечном счете, крайне негативно сказывается на политическом климате в стране.

На первом этапе становления новых федеративных отношений в отсутствии должной правовой базы не были достаточно четко разграничены полномочия между федеральным, региональным и местным уровнями власти. В этих условиях взаимодействие строилось во многом на личных от

1 См., например: Федеральные законы «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» от 24 октября 1997 года № 134-ФЭ (в ред. от 27.05.2000, № 75-ФЗ); «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» от 24 июля 1998 года № 124-ФЗ (в ред. от 20.07.2000, № 13-Ф3); «О представлении социальных гарантий героям Социалистического труда и полным кавалерам Ордена трудовой славы»; «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ (в ред. от 10.01.2003 № 8-ФЗ); законы «О занятости населения в Российской Федерации» от 19 апреля 1991 года № 1032-1 (в ред. от 10.01.2003 № 15-ФЗ); «О реабилитации жертв политических репрессий» от 18 октября 1991 года № 1761-1 (в ред. от 23.12.2003 № 186-ФЗ); «Об образовании» от 10 июня 1992 года № 3266-1 (в ред. от 05.03.2004 № 9-ФЗ); «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ. ношениях, нередко требования Конституции РФ и федеральных законов игнорировались или рассматривались как второстепенные по отношению к субъективно понимаемой политической целесообразности. Договоры между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, а равно заключенные в их развитие соглашения, во многом противоречили законам, либо дублировали их. Не были сформированы необходимые институты и процедуры для организации взаимодействия".

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена^ также существенными изменениями в направлении упорядочения процесса разграничения полномочий, которые произошли с принятием и практической реализацией Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации» (от 24.06.1999 г. № 119-ФЗ), а также Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (от 04.07.2003 г. № 95-ФЗ) и новой редакции Федерального закона о местном самоуправлении в РФ, направленных на урегулирование проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти. Главными задачами, которые решаются на современном этапе, являются: ликвидация сложившейся деформации механизма взаимодействия, укрепление основ федерализма и модернизация всей системы государственного механизма. Эти задачи невозможно решить без научной проработки политико-правовых аспектов совершенствования меха^

1 См.: Лысенко В.Н. Эволюция парламентаризма в условиях централизации власти в России: федеральный и региональный уровни //Казанский федералист. - 2005. - № 2-3 (14-15); Столяров М.В. Институт парламентаризма и эволюция государственного устройства в России //Казанский федералист. - 2005. - № 2-3 (14-15). низма взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в Российской Федерации.

На необходимость совершенствования механизмов взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации обращает внимание Президент Российской Федерации В.В.Путин. В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 10 мая 2006 г. В.В.Путин подчеркивает: «Необходимо продолжать и процесс передачи полномочий (субъектам РФ - авт.). В частности, надо передать регионам часть инвестиционных средств федерального бюджета, которые по своей сути сейчас финансируют муниципальные полномочия. И давно пора прекратить из Москвы руководить строительством школ, бань и канализаций»!

Научная разработанность темы. Изучением проблемы совершенствования федеративных отношений в целом занимаются исследователи мно-, гих стран - России, США, стран Западной и Восточной Европы, Австралии, Латинской Америки и др. Причем эту проблему изучают не только юристы-теоретики, имеющие дело в повседневной академической жизни с формами государственного устройства, но и историки, политологи, философы, социологи, а также представители других общественных наук. И это не случайно. В основе такого внимания лежит, с одной стороны, огромная теоретическая и практическая значимость рассматриваемых проблем, а с другой - их сложность и многогранность.

Комплексный, разносторонний подход к проблеме федерализма продемонстрировали такие отечественные и зарубежные исследователи, как Абдулатипов Р.Г., Автономов A.C., Арендт Х.В., Ахтамзян A.A., Богомолов Б.А., Болтенкова Л.Ф., Боулс Н., Бо О., Бадд Л., Возжеников A.B., Голд

1 Путин В.В. Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации //Российская газета. - 2006. - 11 мая.

С.Д., Данилов С.Ю., Калинина К.В., Колбурн П., Кузич А.Е., Лысенко В.Н., Мацнев A.A., Марченко М.Н., Маныкин A.C., Медведев Н.П., Менле У., Маршалл Дж., Мюнх У., Окунева JI.C., Плешова М.А., Ричардсон Р., Румянцев А.Г., Столяров М.В., Терехов В.И., Уотсон К., Уотс Р., Хакимов Р., Шахрай С.М., Цимбаев Н.И., Энеди Д., Яров Ю.Ф. и др.1.

Заметный вклад в развитие теории федерализма внесло создание на л

Западе в 1971 году ежеквартального издания «Паблиус» . С его участием еще в 1976 году в Швейцарии создан Объединенный центр по изучению федеральных и региональных проблем, налажена публикация многочисленных книг, брошюр, справочников3.

Весьма важными представляются исследования, посвященные рассмотрению федерализма в исторической ретроспективе. Федерацию как форму государственного устройства в историческом развитии рассматривали Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Валентей С., Чистяков О.И., Зла

1 См., например: Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. - М., 1992; Автономов А. Принцип субсидиарности и российский федерализм //В сб.: Федерализм в России. - Казань, 2001; Arendit H.W. Finanzverfassungsrechtlicher Reformbedarf: vim unitarischen Föderalismus zum Wettbewerbsfoderalismus «Wirtschaftdienst», 1998, № 2, S. 76-80; Budd I. Regional Government and Perfomance in France «Regional Studies», № 2, pp. 178-192; Бланкенагель А. Россия - многоуровневая федерация //В сб.: Федерализм в России. - Казань, 2001; Bowles N. Federalism: theory and structure //В сб.: Федерализм. Центр и регионы. - М.: РАГС, 1999; Марченко М.Н. Федерализм как явление и понятие; Российская Федерация на современном этапе: в поисках оптимальной модели государственного устройства //В сб.: Федерализм: теория и история развития (сравнительно-правовой анализ): Учебное пособие /Отв. ред. Марченко М.Н. -М.: Юристь, 2000; Кузич А.Е. Политика, управление, федерализм: история понятий и взаимосвязь явлений. - Владивосток: Дальнаука, 2000; Медведев Н.П. Субъект Российской Федерации в условиях государственно-правовых реформ. - М.: Институт государства и права РАН, 2006; Возжеников A.B. Обеспечение национальной безопасности на региональном и местном уровнях //В кн.: Общая теория национальной безопасности. -М.: РАГС, 2002.

2 Журнал по проблемам федерализма /Под ред. Д.Елазара и Дж.Кинсайда.

3 См., например: «Федеральные системы мира» (1991), «Тенденции к централизации и децентрализации в федеративных государствах» (1988), «Федеральная демократия. На примере США и Европы» (1986, отв. ред. Д.Елазар и И.Грэйлсммер), «Сравнительный анализ федерализма: территориальный аспект политики (1971) и др. топольский Д.Л., Крылов Б.С., Ильинский И.П., Искандеров A.A., Михалева H.A., Михайлов В.А., Ковачев Д.А., Дашдамиров А.Ф., Делмартино Ф., Кузич А.Е., Терехов В.И., Маныкин A.C., Столяров М.В. и др.1.

Не менее важным оказалось исследование федерализма в сравнительном плане, в плане черт, свойственных федеративным формам государственного устройства разных стран. В таком аспекте проблема федерализма изучалась учеными России, США, Австралии, Германии, Индии, Канады и Бразилии (Маныкин A.C. Современная модель американского федерализма, 2000; Данилов С.Ю. Канадский вариант федерализма, 2000; Ахтамазян A.A. Германский федерализм, 2003; Плешова М.А. Индийская федерация. Единство в многообразии, 2001; Скоробогатых Н.С. Федеративное устройство Австралийского Союза: генезис, проблемы, перспективы, 2000; Цимбаев Н.И. Идеи федерализма и федеративного устройства в России, 2000).

Трудно переоценить вклад в изучение проблем федерализма многолетних дискуссий на международных семинарах и конференциях, проходивших в Казани в рамках проекта «Перспективы федерализма в России: теоретические и практические аспекты». Наряду с ведущими московскими специалистами, в этих семинарах и конференциях принимали участие ученые из регионов Российской Федерации, а также зарубежные эксперты по России2.

1 См., например: Терехов В.И. Первые итоги существования федерации (конец XVIII- середина XIX в.) //В сб. Федерализм: теория и история развития. - М.: Юристъ, 2000; Валентен С. Россия на пути от псевдофедерализма к реальной федерации //В сб.: Федерализм в России. - Казань, 2001; Уотс Р. Эволюция воззрения на федерализм //В сб.: Федерализм: Центр и регионы. -М.: РАГС, 1999; Столяров М.В. Компетенция власти. -М.: РАГС, 2005.

2 Политико-правовым основам федеративного устройства России посвящены доклады П.Федосова, С.Шахрая, В.Тишкова, С.Валентея, А.Бланкенагель, А.Глигич-Золотаревой, Л.Капустиной, Д.Бадовского, А.Автономова и др.

Богатый теоретический материал содержится в наработках Рабочей группы Госсовета Российской Федерации по вопросам государственной политики по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями (под руководством М.Ш.Шаймиева, февраль 2001 г.); Рабочей группы Госсовета Российской Федерации по подготовке предложений о системе органов государственной власти и управления в Российской Федерации (под руководством Ю.М.Лужкова, март 2002 г.); Рабочей группы Президиума Госсовета Российской Федерации по вопросу совершенствования механизма взаимодействия федеральных и региональных органов власти в Российской Федерации (под руководством Н.В.Виноградова, февраль-ноябрь 2003 г.); Рабочего центра экономических реформ при Правительстве Российской Федерации и в ряде других исследований.

Большой вклад в разработку различных аспектов федеративных отношений в России внесла кафедра национальных и федеративных отношений Российской академии государственной службы при Президенте РФ (с ноября 2005 г. кафедра национальных, федеративных и международных отношений). Под руководством Абдулатипова Р.Г., Болтенковой Л.Ф., Власова В.И., Возженикова A.B., Калининой К.В., Лысенко В.Н., Мацнева A.A., Медведева Н.П., Михайлова В.А., Савельева В.В., Столярова М.В. и

Анализу статуса субъектов Российской Федерации посвящены доклады и выступления ШЛгудина, В.Амелина, А.Торошенко, А.Сергунина, И.Муксинова, Э.Кисреева, М.Юсупова, М.Галеева, Р.Сахиевой и др.

Анализу факторов федерализма России посвятили свои доклады и выступления М.Губогло, К.Алиев, И.Нам, Р.Мусина, Л.Сагитова, Г.Сигнатуллина, Е.Скатерщикова, В.Филиппов, Д.Исхаков.

Ряд докладов посвящены теории асимметричного федерализма. Среди них - доклады Р.Хакимова, Д.Бари, ГЛапидус, И.Умновой, Н.Ермаковой, Л.Дробижевой, Г.Пугачевой. др. выполнены десятки диссертационных исследований по теоретическим проблемам развития российского федерализма на современном этапе1.

Несмотря на значительное количество работ, посвященных исследованию федеративных отношений, очень мало в этой области комплексных политико-правовых исследований, раскрывающих теорию федерализма и механизмы согласования интересов федерального Центра с интересами субъектов Российской Федерации в контексте теории федерализма. В своем диссертационном исследовании автор на основе имеющегося исследовательского материала отечественных и зарубежных ученых, а также используя личные исследования и включенное наблюдение, сделал попытку сформулировать политико-правовые аспекты совершенствования механизма взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в Российской Федерации на современном этапе.

Цель исследования состоит в том, чтобы выявить основные процессы во взаимодействии федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации на современном этапе и предложить политико-правовой механизм регламентации этого взаимодействия.

Объектом исследования в данной работе выступает федерализм как социально-политическое явление, отражающее взаимодействие органов государственной власти по достижению политических и иных интересов.

1 См., например: Балабанов A.A. Политико-правовые аспекты обеспечения региональной безопасности в Российской Федерации (на примере Алтайского края). Дис. .кандидата полит, наук, 2003; Малов C.B. Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти как фактор укрепления федерализма. Дис. .кандидата полит, наук, 2003; Бородай O.E. Политико-правовые основы становления и развития бюджетного федерализма в Российской Федерации (1990-2003 гг.). Дис. .кандидата юр. наук; Льянова A.C. Бюджетный федерализм как фактор совершенствования федеративных отношений в РФ (на примере Чеченской Республики). Дис. .кандидата полит, наук, 2005; Макаров C.B. Обеспечение региональной безопасности как фактор укрепления федерализма. Дис. .кандидата полит. наук, 2005.

Предметом исследования являются политико-правовые механизмы" взаимодействия федеральных и региональных органов власти в Российской Федерации.

Задачи исследования:

Исследование генезиса федерализма в России и проведение сравнительного анализа отечественного и мирового опыта совершенствования федеративных отношений;

Выявление сущности, ключевых понятий и методов исследования политико-правовых механизмов взаимодействия федерального Центра и регионов в Российской Федерации;

Выявление основных проблем современной федеративной системы России, влияющих на эффективность государственного управления;

Разработка основных элементов политико-правового механизма бесконфликтного взаимодействия федерального Центра и регионов в Российской Федерации.

Рабочая гипотеза исследования. Автор полагает, что новые политические процессы принесли в нашу жизнь много положительного. Построение демократического правового государства и повышение эффективности государственного управления предполагают наличие эффективного политико-правового механизма взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Такой механизм позволит согласовать интересы главных субъектов политики и избежать возможных политических конфликтов внутри Федерации.

Теоретико-методологическая основа диссертации. В представленной работе применяется и развивается методология теоретических исследований федерализма как социально-политического явления, основанная на использовании системного, структурно-функционального, ретроспективного, социоэкологического и других подходов к изучению общества, государства и его политической сферы1. Цель, задачи, предмет исследования, рабочая гипотеза, характер эмпирического материала определяют междисциплинарный характер диссертационного исследования и использование в качестве его теоретических и методологических основ системного подхода, общей теории национальной безопасности, теории глобализации, теории модернизации, взаимного воздействия развития социальных институтов и развития политических технологий.

Методы исследования. В подготовке диссертации использованы принципы и процедуры, базирующиеся на следующих методах: историко-ретроспективного анализа; политико-правового анализа; компаративного анализа; системного анализа; социологического опроса; методах исследования иерархических централизованно-децентрализованных систем и сложных объектов управления; методах отображения области целей на область реализуемых управленческих решений; структурного и функционального анализа; факторного анализа; сегментации и периодизации процессов; включенного наблюдения.

Эмпирическую базу исследования составляют:

Документы и концепции, касающиеся государственной федеративной политики, национальной безопасности Российской Федерации, нормативно-правового обеспечения формирования в России федеративного государства, формирования и развития законодательства в сфере федерализма;

Материалы парламентских слушаний в Государственной Думе Российской Федерации по проблемам федерализма (1998-2004 гг.), мате

1 См.: Возжеников A.B. Национальная безопасность России: методология комплексного исследования и политика. - М.: РАГС, 2002. риалы рабочей группы Государственного Совета РФ по вопросам государственной политики по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями управления (2001 г.); рабочей группы Государственного Совета РФ по подготовке предложений о системе органов государственной власти и управления в Российской Федерации (2002 г.); информация Прокуратуры и Минюста РФ; информационно-аналитические материалы Рабочего центра экономических реформ при Правительстве РФ;

Доклады и информационно-аналитические материалы рабочей группы Президиума Государственного Совета РФ по вопросу совершенствования механизма взаимодействия федеральных и региональных органов власти в Российской Федерации (2003-2004 гг.);

Материалы международных, всероссийских и региональных научных и научно-практических конференций и семинаров по проблемам федерализма и федеративной политики государства, развития федерального законодательства, национальной безопасности России, проводившихся в 2000-2003 гг.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Реализация в практике государственного строительства конституционных принципов российского федерализма позволит обеспечить согласование интересов Российской Федерации и ее субъектов. Полномочия государственных органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов должны распределяться с учетом наибольшей эффективности системы государственного управления в целом. Фундаментом, на котором выстраиваются отношения органов исполнительной власти всех уровней, выступают национальные интересы Российской Федерации (внешние и внутренние).

2. Разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти выстраивается на следующих принципах: соблюдение конституционных положений об организации государственной власти; адекватный и своевременный учет реалий страны - фактического состояния экономики, практики решения накопившихся проблем, уровня развития гражданского общества, объективных политических процессов - при совершенствовании законодательства; обеспечение того, чтобы полномочия относились к компетенции того уровня власти, на котором они реально могут осуществляться максимально эффективно. Показатель эффективности должен рассматриваться как интегральный, объединяющий в себе, как экономический аспект, так и иные аспекты, способствующие осуществлению соответствующих полномочий в наиболее комфортных политических условиях.

3. Первоочередные задачи и направления совершенствования механизма взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в Российской Федерации: инвентаризация действующего законодательства; анализ порядка и результативности работы организационных структур федеральных и региональных органов исполнительной власти, для которых согласование интересов и взаимодействие является непосредственной функциональной задачей; разработка типовых механизмов согласования интересов и организации взаимодействия по вопросам совместного ведения федеральных и региональных госорганов исполнительной власти; разработка механизмов реализации совместных решений по достижению гармонизации интересов федеральных и региональных органов государственной власти.

4. В перечне приоритетных федеральных законов по отдельным предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов могли бы быть представлены федеральные законы «О принципах и порядке решения находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации вопросов разграничения государственной собственности», «О принципах и порядке решения находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации вопросов образования», «О принципах и порядке решения находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации вопросов государственной национальной политики» и т.д.

Основные научные результаты, полученные лично автором, и их научная новизна. Диссертант раскрывает и обосновывает принципы российского федерализма на современном этапе, дает общую характеристику современной системы и основных проблем взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти РФ; обосновывает проблему согласования политических и иных жизненно важных интересов федеральных и региональных органов государственной власти РФ как главную проблему внутренней политики федеративного государства. Автором разработаны основные направления и задачи государства по формированию эффективного механизма взаимодействия федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации; направления совершенствования механизма согласования политических и иных интересов; система организации государственного контроля за процессами взаимодействия федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации; первоочередные задачи и направления политики государства по совершенствованию механизма взаимодействия федерального Центра и регионов в Российской Федерации. Автор предложил обоснованные пути правового закрепления механизмов согласования интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в современных условиях.

Теоретическая значимость исследования. Рассмотренная автором проблема согласования интересов и организации взаимодействия органов государственной власти РФ и субъектов РФ является определенным вкладом в теорию общественных интересов и в теорию федерализма. Предлагаемые конкретные пути решения проблемы согласования интересов федерального центра и субъектов Федерации на правообеспеченной основе можно рассматривать как вклад в теорию права и государства.

Практическая значимость исследования. Материалы диссертационного исследования могут быть полезны в практике государственного строительства, в преподавании различных дисциплин по кафедре национальных, федеративных и международных отношений РАГС при Президенте РФ. Реализация предложенных автором конкретных путей решения политической проблемы согласования интересов и организации взаимодействия властей всех уровней может стать важнейшим фактором совершенствования системы федеративных отношений в Российской Федерации, укрепления национальной безопасности страны.

Апробация исследования. Результаты работы нашли свое отражение в практической деятельности автора в администрации Химкинского района Московской области; в его выступлениях на научно-практических конференциях, проводимых в ИНИОН РАН, Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации; в публикациях автора в научных и общественно-политических изданиях.

Диссертационное исследование обсуждено на проблемной группе кафедры национальных, федеративных и международных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Структура диссертации определяется задачами и логикой исследования и состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.

Заключение диссертации по теме «Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии», Рудаков, Александр Васильевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Результаты диссертационного исследования позволяют автору сформулировать следующие выводы:

1. Проблема согласования интересов федерального Центра и субъектов Российской Федерации, несмотря на ее остроту, пока не занимает должного места в деятельности государства и общества. Эта проблема отражает объективно существующее неравенство субъектов Федерации в социально-экономическом развитии, неодинаковость ресурсных, природно-климатических, социально-демографических, культурологических и других факторов, влияющих на дальнейшее развитие республик, краев и областей России. На практике (как следствие несогласованности интересов) данная проблема отражается в противоречиях (спорах) между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации.

2. Становление новых федеративных отношений в России находится на начальном этапе своего развития. Этому политическому процессу присущи неравномерность развития, слабая научная проработанность административных реформ, отсутствие четкости в разграничении полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, что порождает «размытость» правового статуса федерации и каждого в отдельности ее субъекта.

Часть негативных черт современного российского федерализма порождена предшествующим ходом исторического развития России. Это важно иметь в виду для более глубокого понимания тех процессов, которые происходили в постсоветский период реформирования федеративных отношений в РФ. Следует иметь в виду следующие особенности российского федерализма:

Российская Федерация создавалась и развивалась на основе национально-территориального принципа; отношения между федеральными органами и субъектами Российской Федерации традиционно строились на жесткой централизованной основе;

Существующий в России федерализм во многих отношениях проявлялся в реальной жизни как формально-юридический федерализм;

Россия сначала была провозглашена федерацией, а практическое ее формирование осуществлялось значительно позднее; юридически и фактически ряд наций и народностей получили возможность создавать свои национальные государства или национальные образования лишь после провозглашения РСФСР;

Субъекты Федерации, будучи равными формально юридически, фактически же таковыми никогда не являлись.

3. Глубокое и разностороннее изучение современной Российской федерации акцентирует внимание на ряде проблем, препятствующих реализации демократическим принципам взаимоотношений федерального Центра и субъектов Российской Федерации.

В общем и целом, эти проблемы можно свести в несколько групп: а) проблемы определения места и роли субъектов Федерации в структуре Федерации; б) проблемы, связанные с характером взаимоотношений субъектов Федерации между собой и с федерацией в целом; в) проблемы, связанные с конституционно-правовым статусом Федерации и субъектов Федерации; г) проблемы распределения полномочий и предметов ведения между органами государственной власти Федерации и субъектов Федерации.

4. Одной из нерешенных проблем является отсутствие ясного представления о содержании и специфике модели российского федерализма. Анализ опыта развития федеративных отношений в России позволяет констатировать непоследовательный характер осуществляемых в этой области мероприятий, неопределенность по ключевым вопросам федеративных отношений. Научно обоснованная модель федерализма должна включать: а) четкость стоящих перед федерацией как суверенным государством целей и задач; б) определенность основных направлений и конкретных путей ее развития; в) недвусмысленность основных принципов ее построения и функционирования; г) упорядоченность и определенность взаимоотношений федерации в целом и отдельных субъектов Федерации; д) строгую скоординированность действий в законодательной и нормативно-правовой сферах.

Научная обоснованность модели российского федерализма позволит, наряду с другими средствами и методами, обеспечить стабильное и последовательное укрепление федерации, уменьшение ослабляющих ее центробежных сил, учреждение возникающих в ее пределах негативных тенденций; определить ее сильные и слабые стороны: заранее выявить свойственные ей от природы или же возникающие в процессе ее функционирования противоречия, определять наиболее оптимальные и эффективные пути решения этих противоречий; дает возможность более осознанно и целесообразно основные пути дальнейшего развития и совершенствования федерализма, заранее определять его наиболее противоречивые направления, более квалифицированно и оперативно разрешать возникающие коллизии.

Особенно важным при этом является решение таких узловых, принципиально значимых вопросов, которые касаются определения наиболее оптимального уровня соотношения и взаимодействия субъектов Федерации, с одной стороны, и самой Федерации как целого суверенного образования, с другой.

5. Большое значение для дальнейшего развития и укрепления Российской Федерации имеет совершенствование ее правовой основы. Современная правовая основа реальных федеративных отношений, несмотря на проведенную за последние годы работу Президента РФ и Правительства РФ, далека от совершенства, еще до конца не сформирована. Более того, имеющиеся нормативные правовые акты по ряду позиций даже противоречат основным принципам федерализма.

Договорные отношения Российской Федерации с ее субъектами не должны противоречить конституционным принципам. Если договорные отношения не должны вторгаться в сферу полномочий Российской Федерации, они могут быть признаны уместными лишь по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.

6. Совершенствование механизмов согласования интересов федеральных и региональных государственных органов исполнительной власти требует поправок и дополнений в действующее законодательство. Не исключает этот процесс и принятие новых законов и других актов как на федеральном, так и на региональном уровнях. Необходима работа по поиску приемлемых для всех субъектов Федерации и для федерального Центра процедур, форм и оснований для правообеспечивающих технологий согласования интересов.

В самом процессе формирования новых механизмов необходим не просто «учет мнений» регионов (это было характерно для организации работы по разграничению предметов ведения и полномочий), а принципиально новая организация постоянной совместной работы федеральных и региональных органов государственной власти.

Совершенствование механизмов согласования интересов и взаимодействия органов государственной власти на федеральном и региональном уровнях потребует повышения качества функционирования всей системы государственной службы. Для достижения требуемого уровня государственного управления необходимы вполне конкретные правовые и экономические меры: реализация принципа «персональной компетенции и ответственности»; демократизация института государственной службы (отбор и продвижение на основе открытых конкурсов); обеспечение ротации кадров государственных служащих «по спирали»: регионы - Центр - регионы; обеспечение госслужбы качественной системой подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, а также системой послевузовского образования; повышение социальной защищенности и денежного содержания государственных служащих.

7. В механизме совершенствования системы согласования интересов и взаимодействия органов государственной власти на всех уровнях особое значение приобретает система организации государственного контроля. В ходе формирования действенной системы госконтроля необходимо решить следующие задачи:

Более четко определить роль и место субъектов РФ и государственных органов субъектов РФ в организации государственного контроля, провести дополнительное разграничение контрольных полномочий между федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами исполнительной власти субъектов РФ применительно к контролю за обеспечением соблюдения законодательства и законных интересов государства в деятельности граждан и юридических лиц;

Установить критерии и показатели в деятельности контрольных органов;

Определить взаимные права и обязанности как контрольных органов и их должностных лиц, так и подконтрольных организаций, граждан и должностных лиц в процессе реализации контрольных полномочий;

Изменить существующую систему отчетности, которая должна отражать реальное исполнение функций контроля, истинное положение дел с выявленными отклонениями от заданных в актах госорганов параметров.

Автор считает необходимым дополнить существующие постановления Правительства РФ и положения о соответствующих федеральных органах исполнительной власти следующими разделами: «Об обязательном направлении проектов нормативно-правовых актов органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации для предоставления предложений» и «Об образовании согласительной комиссии в случае, если более трети субъектов Российской Федерации выразят несогласие с проектом нормативно-правового акта с одновременным информированием Правительства РФ».

При подготовке нормативно-правовых актов Правительство РФ целесообразно предусмотреть возможность образования согласительной комиссии в случае, если более 50% субъектов РФ выразят свое несогласие с нормативно-правовым актом Правительства РФ, принимаемого по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В этом случае целесообразно разрешение несовпадающих интересов путем передачи либо на специальное расширенное заседание Правительства Российской Федерации, либо в специально созданный орган при Правительстве РФ. Таким органов мог бы стать Правительственный арбитраж.

Следует упорядочить систему финансового контроля. Сегодня функции финансового контроля выполняют Контрольно-ревизионное управление Минфина, Счетная палата, Контрольное управление Президента РФ, органы ведомственного контроля, правоохранительные органы. Между ними отсутствует должна согласованность и упорядоченность в работе. Контрольная вертикаль «сверху донизу» не выстроена, проверки носят бессистемный характер.

Каждый контрольный орган федерального Центра должен иметь свое предназначение, собственный правовой статус, организационный потенциал и уровень функционирования1.

Автор обращает особое внимание на деятельность Счетной палаты РФ. Опыт ее работы показал как ее важную роль в контроле расходов средств госбюджета, так и серьезные ограничения контрольных возможностей. Не всегда удается до конца отследить какое-либо нарушение и выйти на его причины. Тем более добиться того, чтобы по результатам расследования были приняты санкционированные и профилактические меры.

В сравнении с другими федеральными государствами правовой статус Счетной палаты РФ весьма слаб и не позволяет в полном масштабе вести контрольно-ревизионную деятельность. Если его не изменить в направлении расширения полномочий и укрепления организованного потенциала, то вряд ли можно ожидать порядка как в формировании бюджета (нет знаний об исходной базе), так и в его исполнении (куда реально ушли финансовые ресурсы и что они дали). Между тем все еще существует недооценка места и роли Счетной палаты РФ как важного инструмента в руках Президента РФ и Федерального Собрания РФ в деле совершенствования механизма согласования интересов федерального Центра и субъектов Федерации.

1 См.: Атаманчук В.Г. Системная методология анализа и совершенствование государственного управления //В сб.: Ученые записки РАГС. Т. 4. - М.: РАГС, 2005. - С. 35.

При разработке и принятии нормативно-правовых актов на рассматриваемом этапе необходимо учитывать природно-климатические, этнические, экономические и другие условия субъектов РФ. Этот путь находится полностью в русле развития федерализма и позволяет более продуктивно и безболезненно решать многие политические и социально-экономические проблемы.

Анализ действующего законодательства субъектов РФ показывает, что на стадии подготовки нормативно-правовых актов, как правило, не предусмотрена возможность согласования интересов и одновременно разрешения разногласий между региональными и федеральными органами государственной власти.

Совершенствование механизма взаимодействия органов государственной власти на всех уровнях, по существу, сводится к проблеме совершенствования государственного управления, развития его новых качеств, сторон, взаимосвязей.

8. Первоочередной задачей российской государственности остается соединение воедино ресурсов общества и государства в достижении общенациональных целей. Необходимо принять меры по согласованию интересов органов государственной власти как по горизонтали, так и по вертикали.

Сложившееся положение в стране можно охарактеризовать так: каждая из ветвей единой государственной власти рассматривает себя, причем опираясь на Конституцию РФ, в качестве автономной и с сугубо своими интересами. Уровни единой для всех граждан государственной власти -федеральный, региональный, муниципальный - также полагают, что они самостоятельны и могут, и должны действовать по своим представлениям.

Осознание потребностей и интересов общества, с одной стороны, ресурсов и резервов его развития, с другой, представляется интеллектуальной задачей, которая должна выполняться как наиприоритетнейшая мыслящей частью госаппарата и воплотиться в идеологии государственного управления (иными словами - в выработке целей госуправления), нынешняя принципиальная особенность целеполагания в государственном управлении, отмечает В.Г.Атаманчук, заключается в его практичности, ориентированности на конкретные дела и поступки, решения, ресурсы и действия1. Практичность управленческого целеполагания предполагает подчинение ему организационно-регулирующего механизма, который в таком случае функционирует в направлении обозначенных целей и предполагаемых результатов их достижения. Синергетический потенциал госаппарата приобретет смысл и станет измеряемым по критериям эффективности.

Синергия предполагает сотрудничество, согласие, взаимопонимание и взаимоподдержку, однако для этого надо иметь и сознание, и интересы, ведущие к ней. Жизнь по своей природе объективна и сколько бы мы ни говорили и не писали «надо», «должен», «нельзя» и т.п., она будет идти по своим законам. Поэтому именно в самой жизни необходимо искать ресурсы развития. И не противопоставлять эти ресурсы между собой, а сочетать их. Знать и использовать самоорганизационные и самоуправленческие механизмы в федеративной системе и в то же время укреплять синергетический потенциал государственного управления - один из приоритетов совершенствования взаимодействия органов государственной власти различных уровней.

Сегодня совокупность знаний, ресурсов и опыта, на которых строятся федеративные отношения, вполне достаточна для быстрого и эффективного

1 См.: Атаманчук В.Г. Системная методология анализа и совершенствование государственного управления. - С. 27. разрешения любых противоречий между федеральным Центром и регионами. Однако эти знания, ресурсы и опыт, зачастую, оказываются не востребованы и не могут быть востребованы по целому ряду причин.

Сегодня остро стоит задача культивировать управленческие знания, вести поиск управленческих дарований, вырабатывать управленческую методологию и нравственность, вести сквозное профессиональное развитие управленческих кадров.

Все органы государственного управления должны иметь четкую направленность на национальные интересы страны и их реальное обеспечение. Национальные интересы должны выступать той платформой, тем фундаментом, на котором строится весь механизм согласования интересов федерального Центра и регионов Российской Федерации Управление на всех уровнях должно быть подчинено реализации национальных интересов России. Тогда будет меньше споров и разногласий в иерархической структуре управления на всех уровнях - федеральном, региональном, муниципальном1.

Самый высокий уровень управления олицетворяется институтом президентства РФ и, следовательно, функционирование этого уровня должно быть обеспечено лучшим образом, что служило бы также примером для других уровней.

Представляется целесообразным, прежде всего, по инициативе Президента РФ, подготовить и принять федеральный конституционный закон «О порядке реализации полномочий Президента РФ», в котором были бы прописаны взаимодействия Президента РФ со всеми основными федеральными государственными структурами. В нем могли бы найти конкретиза

1 См.: Возжеников A.B. Национальная безопасность России в контексте современного политического процесса: теория и политика обеспечения. - М.: РАГС, 2004. - С. 256260. цию вопросы правовых отношений Президента РФ с Федеральным Собранием РФ, Правительством РФ, Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим арбитражным судом РФ, Прокуратурой РФ, а также статусов Администрации Президента РФ, Совета Безопасности, главнокомандующего и других значимых для статуса Президента структур. Стоило бы иметь подобную правовую модель, в которой были бы зафиксированы порядок действий и ответственность тех государственных структур, которые непосредственно «выходят» на Президента РФ и обеспечивают реализацию его статуса главы государства. Такая модель стала бы процессуальным законом и для всех последующих президентов.

В связи с преобразованиями в Совете Федерации, новые моменты должны быть внесены в целом в порядок функционирования Федерального Собрания РФ. Ведь это есть единый парламент, хотя и состоящий из двух палат, и в нем все внутренние механизмы мыслятся в качестве типичных, согласованных и взаимосвязанных. Прежде всего, с точки зрения программирования законотворчества.

9. Параметры Правительства РФ необходимо вписать в реально складывающуюся систему распределения государственной власти на федеральном уровне и, уже исходя из этого, выстроить его организационную структуру и сеть функциональных взаимосвязей. По крайней мере, три аспекта здесь следовало бы определить: а) ответственность перед Президентом РФ; б) ответственность перед Федеральным Собранием РФ и Советом Федерации; в) ответственность перед законом и собственным народом.

Самым принципиальным вопросом в определении правового статуса Правительства РФ видится его внутренняя организация.

Со статусом Правительства тесно связана система центральных федеральных органов исполнительной власти. В данной системе тоже накопилось немало проблем. До сих пор отсутствует ее законодательное регулирование, нет четкой градации между министерствами и различными видами ведомств, не выделена специфика тех министерств, руководители которых подчиняются непосредственно Президенту РФ либо входят в состав Совета Безопасности, не совсем ясен способ «двойного» управления такими министерствами и т.д.

Разумеется, что сказанным не исчерпываются проблемы правового регулирования, рационализации и повышения эффективности федеральных государственных институтов. Среди них существует еще одна большая подсистема, которая тоже подлежит анализу. В виду имеются Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший арбитражный суд РФ, Прокуратура РФ, Центральная избирательная комиссия, Уполномоченный по правам человека1.

1 См.: Федеральный Конституционный Закон от 21.07.1994 «О Конституционном суде Российской Федерации» № 1-ФКЗ //СЗ РФ. - 1994. - № 13. - Ст. 1447; Федеральный Конституционный закон от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» //СЗ РФ. - 1997. - Ст. 1; Федеральный Конституционный Закон от 28.04.1995 № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах Российской Федерации» //СЗ РФ. - 1995. - № 18. -Ст. 1589.

Список литературы диссертационного исследования кандидат политических наук Рудаков, Александр Васильевич, 2006 год

1. Конституция Российской Федерации. М.: Юридическая литература, 1993.

2. Закон Российской Федерации «О безопасности». М., 1992.

3. Федеральный закон «О федеральных органах правительственной связи и информации» от 19 февраля 1993 г.

4. Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности», № 144-ФЗ от 1995 г.

5. Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации», № 24-ФЗ, 1995 г.

6. Федеральный закон «О государственном регулировании агропромышленного комплекса», № 100-ФЗ от 14 июля 1997 г.

7. Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике», № 127-ФЗ от 23 августа 1996 г.

8. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г.

9. Федеральный Конституционный Закон «О Конституционном суде РФ» № 1-ФКЗ от 21 сентября 1994 г.

10. Федеральный Конституционный Закон «О судебной системе РФ» (ред. от 5.04.2005 г.) № 1-ФКЗ от 31 декабря 1996 г.

11. Федеральный Конституционный Закон «О Верховном Суде РФ».

13. Федеральный Конституционный Закон «О Правительстве РФ» (в ред. от 01.06.2005 г.) от 17 декабря 1997 г.

14. Концепция национальной безопасности Российской Федерации^ Утверждена Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 (в редакции Указа Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24).

15. Военная доктрина Российской Федерации. Указ Президента РФ №706 от 21.04.2000.

16. Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию (Утверждена Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440).

17. Концепция государственной национальной политики Российской Федерации. М., 1996.

18. Концепция государственной транспортной политики Российской Федерации (Одобрена Постановлением Правительства РФ от 8 сентября 1997 г. №1143).

19. Концепция коллективной безопасности государств-участников договора о коллективной безопасности (Одобрена Советом коллективной безопасности стран СНГ 10 февраля 1995 г.).

20. Доктрина информационной безопасности Российской Федерации (Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 9 октября 2000 г.).

21. Указ Президента РФ от 4 июня 1993 г. «О неотложных мерах по государственному строительству в Российской Федерации».

22. Указ Президента РФ № 608 от 28 апреля 1996 г. «О государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (основные положения)».

23. Послание Президента РФ Федеральному Собранию по национальной безопасности. М., 1996.

24. Послание Президента РФ Федеральному Собранию (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации). -М., 1997.

25. Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 10 мая 2006 г. // Российская газета, 11 мая 2006 г.

26. Послание Президента РФ Федеральному собранию РФ // Российская газета. 26 апр. - М., 2005.

27. Аналитические, статистические и справочные материалы

28. Аналитический вестник Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ «Проблемы развития промышленного комплекса России и меры по экономической поддержке отечественного товаропроизводителя», № 12 (100). М., 1999.

29. Аналитический вестник Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ «Стратегия социально-экономического развития России: возможные сценарии и последствия их реализации», № 18(106). -М., 1999.

30. Аналитический вестник Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ «Актуальные проблемы социально-экономического и политического развития России», № 22(110). М., 1999.

31. Аналитический вестник Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ «Социальные модели общества в период перехода к социально-ориентированной рыночной экономике (к вопросу о разработке социальной модели России XXI века), № 24 (112). М., 1999.

32. Аналитический вестник Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ «Актуальные проблемы денежно-кредитной и банковской политики России», № 1 (113). 2000.

33. Большая Советская Энциклопедия. Второе издание. Т. 18. М.,1953.

34. Безопасность России. Правовые, социально-экономические и научно-технические аспекты. Основополагающие государственные документы. Часть 1,2. М.: МГФ «Знание», 1998.

35. Информационный обзор научно-исследовательских работ, выполненных в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации в 2003 г. М.: РАГС, 2005.

36. Комплексная программа социально-политического и экономического развития Алтайского края на период 1998-2005 годов. Барнаул,1998.

37. Комплексная программа развития внешнеэкономической деятельности Алтайского края на период 1998-2005 годов. Новосибирск, 1998.

38. Комплексная безопасность России: исследования, управление, опыт. М.: ИИЦ ВНИИ ГОЧС, 2002.

39. Научно-исследовательская работа. 2000-2004. Информационно-справочные материалы. Ростов-на-Дону: СКАГС, .2004.

40. Окружающая среда и здоровье. Барнаул: Комитет по здравоохранению Администрации Алтайского края, 2000.

41. Отчет по НИР «Разработка общей концепции национальной безопасности Российской Федерации». Раздел № 8. Кн.5. - M.: АЕН РФ, 1994.

42. Преступность и правопорядок в России. Статистический аспект. Официальное издание. М.: Госкомстат России, 2003.

43. Промышленные и бытовые отходы. Барнаул: АТУ, 2000. Рейтинг региональных лидеров России, ВЦИОМ. - 14.03.2000. Россия в цифрах. Официальное издание Госкомстата России. - М.,1999.

44. Регионы России. Социально-экономические показатели. Официальное издание. М.: Госкомстат России, 2003.

45. Федеральный бюджет и регионы: структура финансовых потоков / Институт «Восток-Запад». -М.: МАКС Пресс, 2001.

46. Целевая комплексная программа «Территориальная организация рационального природопользования и охраны природы в условиях развития производственных сил Алтайского края в 1986-2000 годах». -Барнаул, 1987.

47. Экономика как фактор определения уровня благосостояния человека и его места в жизни общества / Статистический сборник. Барнаул: - Главное управление экономики и инвестиций Администрации Алтайского края, 2000.

48. Отечественная и зарубежная литература

49. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. М.: Республика, 1993.

50. Абдулатипов Р.Г. Федералогия: Учебное пособие. СПб.: Питер,2004.

51. Абдурахманов М.И., Баришполец В.А., Манилов В.Л. Пирумов B.C. Основы теории национальной безопасности России. М.: Друза, 1998.

52. Авершин В.В. Автономный округ в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование. Дис. .канд. юр. наук. -М.: РАГС,2005.

53. Автономов A.C. Принцип субсидарности и российский федерализм // В сб.: Федерализм в России. Казань, 2001.

54. Административно-территориальное устройство России: история и современность /Под общ. ред. Пыжикова A.B. М.: Олма-Пресс, 2003.

55. Аксаков И.С. Письма к родным. 1849-1856. М.: Наука, 1994; От чего так не легко живется в России. - М.: РОССПЭН, 2002.

56. Алиев Р. Каспийский регион и безопасность России //Азия и Африка сегодня. 1998.

57. Амелин В.В. Этническое многообразие и власть в российском регионе. М.: ИЭА РАН, 2004.

58. Андреевский И.Е. Полиция безопасности. Ч. 1. - СПб. - 1874 (6):

59. Арбатов А. Безопасность России. М., 1999.

60. Arendit H.W. Finanzverfassuugsrechtlicher Reformbedars: im unita-riscken Federalismus zum Weftbewerbsfederalismus «Wirtschastdienst», 1998. №2.

61. Бакунин M.A. Избранные философские сочинения и письма. M.: Мысль, 1987.

62. Балабанов А.А. Проблемы обеспечения национальной безопасности РФ на региональном уровне // Вопросы истории, теории и практики правового обеспечения интересов граждан Российской Федерации. М.: - РАГС, 2000.

63. Балабанов А.А. Политико-правовые аспекты обеспечения региональной безопасности в Российской Федерации (на примере Алтайского края. -М.: РАГС. 2003.

64. Бельков О.А. Безопасность России условия и смысл существования власти //Власть. - 1995. - № 5.

65. Берджес М. Федерализм и федерация: государство порядка. Теоретический обзор //Сравнительно-конституционное обозрение. 2005. -№2.

66. Бланкенагель А. Россия многоуровневая федерация // В сб.: Федерализм в России. - Казань, 2001.

67. Bowles N. Federalism: theory and structure // В сб.: Федерализм. -РАГС, 1999.

68. Богданов И.Я, Калинин А.П., Родионов Ю.Н. Экономическая безопасность России: цифры и факты. 1992-1998 гг. -М., 1999.

69. Болтенкова Л.Ф. Влияние парламентаризма на развитие федерализма в России. Казанский Университет, 2005. № 2-3.

70. Болтенкова Л.Ф. Развитие федерализма в России: вопросы теории, истории и социально-политической практики. М.: РАГС, 2005.

71. Budd I. Régional Gowernment and Personance in France «Régional Studies». № 2.

72. Валеншей С. Россия на пути от псевдофедерализма и реальной Федерации // В сб.: Федерализм в России. Казань, 2001.

73. Василенок B.JL, Горшков В.В., Даветов М.Ш. и др. Основы безопасности предпринимательства. СПб.: Институт бизнеса и права, 1998.

74. Васильчук Ю. Постиндустриальная экономика и развитие человека // ИМЭМО. 1997. -№ 9-10.

75. Возжеников A.B., Прохожев A.A. Система жизненно важных интересов Российской Федерации: сущность, содержание, классификация, механизм согласования и формирования: Учебное пособие. М.: РАГС, 1998.

76. Возжеников A.B., Прохожев A.A. Государственное управление и национальная безопасность: Учебное пособие. М.: РАГС, 1999.

77. Возжеников A.B., Прохожев A.A. Национальная безопасность: современное понимание и обеспечение. М.: Росэкономфонд «Созидание», 1998.

78. Возжеников A.B., Прохожев A.A., Смульский C.B. и др. Общая теория национальной безопасности: Учебник. М.: РАГС, 2002.

79. Возжеников A.B. Национальная безопасность России: методология комплексного исследования и политика обеспечения. М.: РАГС, 2002.

80. Возжеников A.B., Буркин А.И., Синеок Н.В. Национальная безопасность России в контексте современных политических процессов. -М.: РАГС, 2005.

81. Возжеников A.B. Парадигма национальной безопасности России. -М.:ЭДАС ПАК, 2000.

82. Возжеников A.B. О взаимосвязи национальных ценностей и интересов России (теория вопроса) /Информационный сборник «Безопасность», № 5-6 май-июнь. М., 1998.

83. Возжеников A.B. Национальная безопасность: теория, политика, стратегия. М.: ВТИ, 2000.

84. Возжеников A.B. Национальные ценности России в XXI веке // Материалы научно-практической конференции «Аксиологические аспекты государственного управления». Ростов-на-Дону, 2000.

85. Возжеников A.B. Факторы национальной безопасности России. -М.: РАГС, 1998.

86. Возжеников A.B., Глебов И.А., Золотарев В.А. Основные концептуальные положения национальной безопасности России в XXI веке. -М.: ЭДАСПАК, 2000.

87. Гегель Г.В. Философия права. М., 1990.

88. Глебов И.Н. Право национальной безопасности. М., 1998.

89. Голубицкая М.В., Санин И.И. Социально-экономическое положение регионов России (оценка современного состояния проблемы, перспективы). М.: Сатурн-С, 2001.

90. Грачев Г.В. Информационно-психологическая безопасность личности: состояние и возможности психологической защиты. М., 1998.

91. Гусаков Н.П., Зотова H.A. Национальные интересы и внешнеэкономическая безопасность России. М.: Компания «Евразийский континент», 1998.

92. Гыскэ A.B. Современная российская преступность и проблемы безопасности общества. М.: Медицина для всех, 2000.

93. Джеремейко И.С. Проблемы экономического развития Калининградской области. В сб. Государство и государственное управление в XXI веке. М.: ИНИОН РАН, РАГС, 2004.

94. Дзлиев М.И., Каждому хочется жить в стабильном государстве. -М.: Вестник РАН, 1998.-№1.

95. Дмитриев A.B., Степанов Е.И., Чумаков А.Н. Российский социум в 1995 г.: конфликтологическая экспертиза (первое полугодие) //Социологические исследования. 1995. - № 12.

96. Дулыциков Ю.С. Региональная политика и управление. М., 1998.

97. Добрынин Н. Новый федерализм и реформа государственного управления //Федерализм. 2005. - № 2.

98. Добрынин Н.М. Построение концептуальной модели нового российского федерализма и комплексный, системный подход в оптимизации федеративных отношений //Государство и право. 2005. - № 2.

99. Дробижева JI.M. Завоевания демократии и этнонациональные проблемы России //Общественные науки и современность. 2005. - № 2.

100. Емельянов H.A. Местное самоуправление в Российской Федерации. Москва-Тула, 1998.

101. Здравомыслов А.Г. Социология конфликта: Россия на путях преодоления кризиса: Пособие для вузов. М: Аспект-Пресс, 1994.

102. Золотарев В.А. Оборонная безопасность России. М., 1998.

103. Иванов В.Н. Социальные технологии в современном мире. - М.: Славянский диалог, 1996.

104. Ильин И.А. Наши задачи. М., 1992.

105. История государственного управления в РФ: Учебник /Под ред. Р.Г.Пихои. Изд. 3-е, перераб. -М.: РАГС, 2004.

106. Калинина К.В. Национально-культурная политика России и национальная безопасность / Научные доклады, № 1. М.: РАГС, 1999.

107. Идрисов А.Б. Планирование и анализ эффективности инвестиций. -М., 1997.

108. Караганов С. Внешняя политика: вступая в последний год тысячелетия //Международная жизнь. 1998. - № 11 -12.

109. Кисловский И.Ю. Экономическая безопасность России в прошлом и настоящем: погранично-таможенный аспект / Под ред. Родачина В.М. -М.:ЮППС, 1998.

110. Ключевский В. Краткое пособие по русской истории. М., 1908.

111. Кортунов С. К вопросу об имперском синдроме //Власть. 1997.12.

112. Колядо В.Г., Шойхет Я.Н., Киселев В.И. Потери здоровья жителей Алтайского края в зоне влияния ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне / Ретроспективная медико-демографическая оценка. -Барнаул, 1998.

113. Контар К. Свободная личность как идеал культуры. Некоторые аспекты проблемы в свете учения К.Маркса // Свободная мысль. 1997. -№10.

114. Кольев А.Н. Нация и государство. Теория консервативной реконструкции. М.: Логос, 2005.

115. Костомаров И.Н. Русская история в жизнеописаниях ее главнейших деятелей. Кн. 3. М.: Книга и бизнес, 1992.

117. Кривохижа В.И. Россия в новом мире: время решений. М.: РИСИ, 1987.

118. Кузич А.Е. Политика, управление, федерализм: история понятий и взаимосвязь явлений. Владивосток: Дальнаука, 2000.

119. Кушлин В.И. и др. Реформирование государственного механизма воздействия на процесс экономической трансформации. Отчет по НИР. -М.: РАГС, 2003.

120. Куприянова В.И. Управление национальными отношениями: Учебное пособие. Хабаровск, 2003.

121. Ланда Р. Есть ли угроза единству России? //Азия и Африка сегодня.-1998.-№7.

122. Лапина Н. Путинский «федерализм»: позиция регионов //Общество и экономика. 2005. - № 2.

123. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы //Теория и практика государственного регулирования территориального развития. -М., 2000

124. Лысенко В.Н. От Татарстана до Чечни (становление нового российского федерализма). М., 1995.

125. Лысенко В.Н. Эволюция парламентаризма в условиях централизации власти в России: федеральный и региональный уровни // Казанский Университет, 2005. № 2-3.

126. Макаренко A.A. Проблемы бюджетного регулирования на региональном уровне. М.: РАГС, 2004.

127. Маликова Н.Р. Методология этносоциологического исследования. -М.: РАН, 1995.

128. Malikova N.R. Strategic Suwey. The International Institute for International Studies. London: Oxford University Press. - 1997.

129. Марченко M.H. Федерализм как явление и понятие; Российская Федерация на современном этапе: в поисках оптимальной модели государственного устройства. -М.: Юристь 2000.

130. Медведев Н.П. Субъект Российской Федерации в условиях государственно-правовых реформ. М.: Институт государства и права РАН, 2006.

131. Матвеева O.B. Особенности обеспечения социально-политической безопасности на региональном уровне (на примере Солнцевского района Ленинградской области) / Кандидатская диссертация. М.: РАГС, 1996.

132. Мацнев A.A. Регионализация России и ее безопасность: социально-экономический аспект. Российское государство и государственная служба // Материалы научно-практической конференции: Научные доклады. №1. - М.: РАГС, 1999.

133. Менделеев Д.И. Заветные мысли. М., 1905.

134. Минисурова Д.Н. О некоторых особенностях развития местного самоуправления в полиэтническом регионе (на примере Агинского Бурятского автономного округа). В сб.: Государство и государственное управление в XXI веке. М.: РАГС, 2004.

135. Милюков П.Н. Очерки по истории русской культуры. В 3 т. М.: Прогресс-Культура, 1994.

136. Моргачев В.Н. Формы и методы территориального управления в США и Канаде. М.: Наука, 1987.

137. Мещеряков A.B. Российский федерализм: теоретические и нормативно-правовые потоки //Право и политика. 2004. - № 2.

138. Насыров И. Федерализм и политические механизмы координации взаимоотношений регионов и центра в области международного сотрудничества//Федерализм. 2005.-№ 3.

139. Новая российская энциклопедия. В 12-ти томах. М.: Энциклопедия, 2003.

140. Осипов Г.В. Россия: национальная идея, социальные интересы приоритеты. М.: Фонд содействия развитию социальных и политических наук, 1997.

141. Павлов Н.В. Современная Германия. Учебное пособие. М.: Высшая школа, 2005.

142. Пискотин М., Регионов 89 Россия одна: какая Федерация нужна России // Российская Федерация сегодня. - 1998. -№1.

143. Пирумов B.C. Методология исследования национальной безопасности.-М., 1996.

144. Прохожев A.A., Возжеников A.B. Государственное управление и национальная безопасность России. М., 1999.

145. Прохожев A.A., Возжеников A.B. Система жизненно важных интересов Российской Федерации: сущность, содержание, классификация, механизм согласования и формирования: Учебное пособие. М.: РАГС, 1998. ^

146. Прохожев A.A., Возжеников A.B. Современные проблемы национальной безопасности на региональном уровней / Социально-политическая безопасность: федеральный и региональный аспекты. -Курск, 1999.

147. Политическая реформа Путина: материалы «круглого стола», 29 ноября 2004 г. /Под ред. А.Владиславлева, В.Никонова, А.Салмина. -М., 2005.

148. Ракитов А.И., Панов С.Д. Путь России: понять и жить / Социально-философские этюды. М.: Республика, 1995.

149. Растов Ю.Е. Методология и методика эмпирических исследований конфликтности населения региона / Образование и социальное развитие региона. Барнаул: АГУ, 1995. - №3-4.

150. Растов Ю.Е. Тенденции протестного поведения населения Алтайского края. Барнаул: АГУ, 1995.

151. Рерих Н.К. Алтай-Гималаи. М.: Мысль, 1974.

152. Реформирование федеративных отношений: организационно-правовые проблемы/Под ред. В.А.Прокошина. -М., 2003.

153. Родачин В.М. К вопросу о понятии, системном характере и системе обеспечения национальных интересов России / Анализ систем на пороге XXI века: теория и практика. Т. 4. Книга 1. Интеллект. М., 1997.

154. Ротфилд Алам. Введение плюралистической системе безопасности. СИПРИ. - 1996.

155. Рыжаков М.В. О разработке концептуальных основ федерального компонента государственных стандартов общего образования второго поколения //Стандарты и мониторинг в образовании. 2005. - № 3.

156. Сафонов В.Е. Федерализм в государственном строе России: конституционно-правовые аспекты. Саратов, 2004.

157. Семенов B.C. Россия в сети конфликтности между взрывом и согласием // Социологические исследования. - 1993. - №7; Российский социум в 1994 г.: конфликтологическая экспертиза // Социологические исследования. - 1995. - №2.

158. Сергеев A.A. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. М.: Юриспруденция, 2005.

159. Синюрин А.Н. Особенности национальной теневой экономики в России. М.: Интерфакс. - Лента новостей. - 25.02.2000.

160. Система государственного и муниципального управления /Под общей ред. Г.В.Атаманчука. -М.: РАГС, 2005.

161. Силинов П. Асимметричный федерализм и проблемы национальной безопасности государства: теоретические аспекты и конституционные решения //Безопасность. 2004. - № 4 (18).

162. Столяров М.В. Компетенция власти: разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в условиях реформирования. Учебное пособие. М.: РАГС, 2005.

163. Стратегия развития минерально-сырьевого комплекса в XXI веке Материалы международной конференции. Москва-Бишкек. 11-15 октября 2004 года. М.: РУДН, РАГС, 2004.

164. Строганов В. Русский национализм. Его сущность, история, задачи.-СПб., 1912.

165. Терехов В.И. Первые итоги существования Федерации (конец XVIII середина XIX в.) // В сб.: Федерализм: теория и история развития. - М.: Юристь, 2000.

166. Тишков В.А. Реквием по этносу. Исследования социально-культурной антропологии. М.: Наука, 2003.

167. Троицкий Е.С. Национальные интересы русского народа. М.,1997.

168. Троцкий Л. Годы великого перелома. Люди старой и новой эпохи. -М., 1919.

169. Трофимова P.A. Методология и методика эмпирического исследования конфликтности локальных социумов. Барнаул: АТУ, 1997.

170. Уолферс Арнольд. Национальная безопасность как неоднозначный символ // Политикал сайнс квотерли. 1952. - №67.

171. Уотс Р. Эволюция воззрения на федерализм // В сб.: Федерализм: центр и регионы. М.: РАГС, 1999.

172. Харчев А.Г. Семья / Социология: словарь-справочник. Т.2. Хомяков Д.И. Агропромышленный комплекс России. - М.: МГУ,1999.

173. Хофман Стенли. В защиту матери Терезы: материальность во внешней политике //Форин эффеарс. 1996. - №75.

174. Хенкин С.М. Федерализм: опыт российский и зарубежный //Полис: политические исследования. 2005. - № 2.

175. Хэнсон Ф. Федерализм и российским лицом: региональное неравенство, административные функции и региональные бюджеты в России //Сравнительно-конституционное обозрение. 2005. - № 2.

176. Хромов Ю.С. Проблемы продовольственной безопасности России. -М.:РИСИ, 1996.

177. Федерализм: российское и международное измерения (опыт сравнительного анализа) /Под ред. Р.Хакимова. Казань, 2004.

178. Федерализм в России и в мире. Учебное пособие /Ред. Р.С.Хакимов, Б.Л.Железнов. Казань, 2004.

179. Федеральный центр и регионы в процессе модернизации: опыт Германии и России. Волгоград, 2004.

180. Черковец О. Политические аспекты региональной экономической интеграции // Российский экономический журнал. 1998. - №1.

181. Черепанов В.А. Теория российского федерализма. Учебное пособие. М.: МЗ-Пресс, 2005.

182. Черепанов В.А. Федеративная реформа в России //Федерализм, -2005. -№3.

183. Шаблыгин Е.М. Пути выхода России из экономического кризиса. М.: АКДИ - Экономическая жизнь, 1999.

184. Шахназаров Г. Факторы личности и альтернативы демократии //Свободная мысль. 1997. - № 10.

185. Шевелев Э.Г. Методология анализа проблем национальной безопасности Российской Федерации: Учебное пособие. -М.: РАГС, 1998.

186. Шевелев Э.Г. Методология разработки концептуальных систем национальной безопасности Российской Федерации: Учебное пособие. -М.:-РАГС, 1999.

187. Ядов В.А. Социологическое исследование: методология, программа, методы. Самара, 1995.

188. Ядов В.А. Личность //Социология: словарь-справочник. Т. 1-2. -М.: Наука, 1990.

189. Актуальные проблемы региональной политики и национальной безопасности / Информационные материалы к межрегиональной научной конференции. Екатеринбург: РАГС, 1998.

190. Проблемы безопасности России: концепция, стратегия, приоритеты: Сборник статей. -М.: РИСИ, 1997.

191. Проблемы внешней и оборонной политики России. / Сборник статей.-М.: РИСИ, 1998.

192. Новая Евразия: Россия и страны ближнего зарубежья / Сборники статей. № 5-8. - М.: РИСИ, 1996-1999.

193. Современное понимание жизненных сил человека: от метафоры к концепции / Сборник статей. М., 2000.

194. Социально-политическая безопасность: федеральный и региональный аспекты // Материалы межрегиональной научно-практической конференции.-Курск: РАГС, 1999.

195. Стратегические проблемы экономической реформы в России // Информационно-аналитический бюллетень. -М.: РИСИ, 1998.

196. Судьбы реформ и реформаторов в России: Учебное пособие /Под ред. Петрова В.Т. М: РАГС, 1995.

197. Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. М., 1898.

198. Диссертационные исследования и отчеты по НИР

199. Балабанов A.A. Политико-правовые аспекты обеспечения региональной безопасности в Российской Федерации (на примере Алтайского края). Дис. канд. полит, н. М., 2003.

200. Бородай O.E. Политико-правовые основы становления и развития бюджетного федерализма в Российской Федерации (1990-2003 гг.). Дмис. канд. юр. н. М., 2004.

201. Льянова A.C. Бюджетный федерализм как фактор совершенствования федеративных отношений в Российской Федерации (на примере Чеченской Республики). Дис. канд. полит, н. М., 2005.

202. Макаров C.B. Обеспечение региональной безопасности как фактор укрепления федерализма. Дис. канд. полит, н. -М., 2005.

203. Матвеева О.В. Особенности обеспечения социально-политической безопасности на региональном уровне (на примере Солнцевского района Ленинградской области). Дис. канд. полит, н.-М., 1996.

204. Носов С.И. и др. Юридическая ответственность государственных служащих и органов государственной власти (федеральный и региональный уровни). Отчет по НИР. М.: РАГС, 2003.

205. Прохожев A.A. и др. Стратегия обеспечения социального развития и безопасности Российской Федерации в XXI веке. Отчет по НИР. М.: РАГС, 2003.

206. Прокопьев А.Е. Федерализм: анализ правовых теорий и опыта. Дис. канд. юр. н. -М., 2003.

207. Полякова H.A. Разделение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере юстиции. Дис. . канд. юр. н. -М.: РАГС, 2005.

Обратите внимание, представленные выше научные тексты размещены для ознакомления и получены посредством распознавания оригинальных текстов диссертаций (OCR). В связи с чем, в них могут содержаться ошибки, связанные с несовершенством алгоритмов распознавания. В PDF файлах диссертаций и авторефератов, которые мы доставляем, подобных ошибок нет.

ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ
ГОСУДАРСТВО
НАРОД
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
АСПЕКТ
ПРАВОВОЙ
КОНСТИТУЦИОННЫЙ
ФЕДЕРАЛЬНЫЕ
РЕГИОНАЛЬНЫЕ
ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ

Настоящая статья посвящена исследованию конституционно-правовых аспектов взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти в Российской Федерации. Данная работа представляет научный интерес и значимость в силу того, что исполнительная власть в России выступает в качестве основы системы государственного управления. И от оптимизации процессов функционирования федерального и регионального уровней исполнительной власти напрямую зависит эффективность работы государственного аппарата в целом. В работе использован ряд научных методов исследования: историко-правовой; формально-логический; анализа; статистический.

Анализ деятельности органов власти при проведении спортивных мероприятий в Нидерландах
Проблемы правового регулирования отчуждения муниципального имущества субъектами малого и среднего предпринимательства
Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена: перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации
К вопросу о совершенствование нормы, предусматривающей уголовную ответственность за организацию незаконной миграции (ст. 322.1 УК РФ)

Одной из важнейших основ конституционного строя России является разделение властей. Отвечающее этому признаку содержание ст. 10 Конституции, где сказано, что «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную», связано с политической действительностью Российского государства.

Именно политические предпосылки, по мнению ряда авторов, побуждают демократическое общество организовать систему правления таким образом, чтобы не допустить концентрации власти в одних руках, создать систему взаимных сдержек и противовесов у различных ветвей власти, обеспечить их нормальное функционирование, гарантировать защиту прав и свобод человека и гражданина от произвола органов власти.

Конституционный принцип разделения властей предполагает наличие определенных сфер государственной деятельности, в которых исключительной компетенцией обладают только органы публичной власти, указанные в ст. 11 и 12 Конституции РФ. Причем ст. 10 Конституции РФ закрепила важное положение о том, что «органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Разделение властей также означает, что каждая ветвь власти независима, не подчиняется другим ветвям, самостоятельно реализует порученные ей функции.

Как справедливо отмечает М.И. Байтин: «Основное назначение такого разделения властей заключается, во‑первых, в обеспечении эффективного, профессионального и независимого функционирования каждой ветви власти; во‑вторых, в создании “сдержек и противовесов” во взаимоотношениях между разными ветвями власти с тем, чтобы исключить возможность возвышения какой‑либо одной из них над другими, не допустить любой узурпации власти, любой диктатуры».

В современных демократических государствах принцип разделения властей предполагает действие механизма взаимосдерживания, взаимосогласования, взаимоконтроля различных ветвей власти, гарантируя при этом сохранение их самостоятельности и независимости.

Таким образом, система разделения властей выступает одной из важнейших гарантий демократизма существующей в государстве формы правления. В развитии структуры органов государства, их взаимоотношениях, по мнению Т.Я. Хабриевой и В.Е. Чиркина, в настоящее время обнаруживаются новые тенденции, к которым, полагают авторы, относятся: отход от прежних жестких схем организации государственной власти, создание смешанных и гибридных форм правления; создание новых механизмов, имеющих целью обеспечить стабильность правительства; установление более тесного сотрудничества главы государства, парламента и правительства путем реализации их совместных полномочий и др.

В системе разделения властей особое место занимает исполнительная власть, которая является как бы промежуточным звеном между законодательной и судебной властью. Ведь если бы ее не существовало, то для кого бы законодательные органы издавали свои акты и чьи действия и решения контролировали бы судебные органы? При этом назначение исполнительной власти выражается в особом виде государственной правоприменительной деятельности, так как отличие от правоприменительной судебной власти (где исполнение требований закона осуществляется главным образом в негативных случаях) для исполнительной власти свойственно в основном правоприменение позитивного характера, т.е. прямое исполнение требований закона для обеспечения нормальной и эффективной работы находящихся под ее воздействием объектов экономики, политики, культуры и т.п.

Сущность исполнительной власти является предметом научного анализа многих ученых, занимающихся проблемами конституционного и административного права.

Так, например, К.С. Бельский утверждает, что с точки зрения административно‑правовой логики исполнительная власть первична, поскольку она воплощает государство, с ней постоянно сталкивается человек, а законодательная власть является подсобной и призвана в основном корректировать деятельность исполнительной власти. Ю.Н. Старилов полагает, что «исполнительная власть – это деятельность по властному исполнению законов, включая возможность применения мер государственного принуждения». Другие ученые утверждают, что исполнительная власть – ветвь государственной власти, выраженная системой органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление делами общества, обеспечивая его поступательное развитие на основе законодательства РФ и самостоятельной реализации государственно‑ властных полномочий исполнительно‑распорядительного характера.

По мнению А.С. Сахаровой, исполнительная власть – это «совокупность государственно‑властных полномочий, реализуемых специально учреждаемыми органами, важнейшей функцией которых является исполнение законов и иных нормативно‑ правовых актов».

Таким образом, в этих определениях указывается на две важнейших характеристики феномена «исполнительная власть» – это специфическая государственная деятельность, которая осуществляется специально созданными органами власти. Государственное управление, осуществляемое органами исполнительной власти, по мнению Ю.А. Тихомирова, характеризуется следующими признаками: а) непрерывный и оперативный характер деятельности; б) осуществление специализированных функций, требующих единообразной технологии; в) установление юридико‑функциональных режимов; г) применение мер административной ответственности; д) деятельность иерархически построенного аппарата управления; е) профессиональный персонал; ж) административное усмотрение.

Другой точки зрения придерживается Ю.Н. Старилов, по мнению которого исполнительной власти присущ ряд признаков, к наиболее важным из которых он относит следующие: обязательность существования ее в современном правовом государстве; это самостоятельный вид государственной власти; наличие системы органов исполнительной власти; единство; подзаконность; планирование; осуществление юрисдикционной деятельности; ответственность за совершаемые управленческие действия и принимаемые административные акты.

К.С. Бельский указывает как на внешний организационный фактор исполнительной власти – наличие системы органов государственного и муниципального управления, так и на внутренний служебный фактор – наличие государственной службы. Кроме того, он отмечает использование органами и должностными лицами государственно‑властных полномочий, а также мер административного принуждения, указывает на значительные ресурсы управления (финансовые, информационные, служебные и пр.), отмечает универсальность исполнительной власти.

Однако следует согласиться с мнением Ю.Н. Старилова о том, что данные признаки присущи государственному управлению в целом, а не только исполнительной власти. К основным признакам исполнительной власти другой видный ученый в области административного права, Д. Н. Бахрах, относит прежде всего вторичность, зависимость от высшей власти. Кроме того, он отмечает сильную организационную составляющую исполнительной власти, ее исполнительно‑распорядительный характер. К другим отличительным признакам, по его мнению, относятся уже отмечаемые другими авторами принудительность, подзаконность, подконтрольность. Однако в отличие от других, Д.Н. Бахрах указывает на особый субъект, к которому относит единую многоуровневую, иерархическую государственную администрацию, деятельность которой осуществляется большим числом служащих.

Суммируя все вышеперечисленные признаки, к конституционным признакам исполнительной власти, отличающим ее от законодательной и судебной власти, по нашему мнению, можно отнести следующие:

нормативный (правовое регулирование статуса органов исполнительной власти и основ их деятельности);
организационно‑институциональный (наличие обособленной системы органов);
функциональный (собственные конституционные функции, отличные от функций других ветвей власти);
компетенционный (наличие специфических конституционно‑правовых полномочий);
ресурсный (свой финансовый, кадровый, материально‑технический потенциал).

В федеративных государствах, к которым относится Россия, существует двухуровневая система государственных органов исполнительной власти, состоящая из федеральных и региональных органов исполнительной власти. Исполнительная власть реализуется через деятельность специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией. Органы исполнительной власти имеют свой собственный правовой статус, отличающий их от органов законодательной и судебной власти. Посредством деятельности собственных органов исполнительная власть приобретает динамические качества. В соответствии с Конституцией РФ исполнительная власть организуется и осуществляется на началах федерализма, т.е. законодательным путем проводится разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными исполнительными органами и аналогичными органами субъектов Федерации.

Однако, в отличие от законодательной власти, федеральные и региональные органы которой не образуют соподчиненную, единую систему, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Данное положение основывается на ч. 3 ст. 5 Конституции РФ, в соответствии с которой федеративное устройство России базируется на единстве системы государственной власти.

Такое единство и взаимодействие органов исполнительной власти, прежде всего, обусловлены их общими направлениями деятельности, в которых выражается сущность и назначение данной ветви государственной власти. Верно отмечает А.С. Сахарова: «Необходимо учитывать, что функции исполнительной власти тесно взаимосвязаны с функциями государства, которые в свою очередь зависят от целей и задач, стоящих перед государством на современном этапе. Соответственно, в процессе исторического развития государства в функциях исполнительной власти происходят определенные изменения: возникают новые направления деятельности, в некоторых из функций отпадает необходимость, другие изменяют свое содержание, но неизменной является исполнительная функция, которая служит основой для всех других».

Тем не менее, ученые‑правоведы имеют различные представления о природе и составе функций исполнительной власти. Так, например, Ю.М. Козлов наиболее важными функциями исполнительной власти считает правоохранительную функцию, функцию координации, регулирования и функцию организации.

Ю.Н. Старилов выделяет такие общие функции исполнительной власти, как: исполнительная – функция исполнения законов; правозащитная – функция соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина; социально‑экономическая – направленная на обеспечение благосостояния населения и удовлетворение публичных интересов; функция обеспечения законности и конституционного порядка в стране; регулирующая – в рамках которой осуществляются руководство, контроль, координация, учет, прогнозирование и т.д.; нормо‑творческая; охранительная.

Эти функции можно отнести ко всем без исключения органам исполнительной власти, тогда как К.С. Бельский приходит к выводу о наличии двух уровней функций исполнительной власти. Три основные, имеющие глобальное значение для жизни общества: функция охраны общественного порядка и обеспечения национальной безопасности; регулятивно‑управленческая функция, представляющая собой деятельность по руководству экономикой, финансами, культурой, наукой, образованием, здравоохранением, обороной, внутренними и внешними делами государства; функция обеспечения прав и свобод граждан, по его мнению, составляют первый уровень, содержание функций которого вытекает из субстанциональной природы исполнительной власти. Функции второго уровня имеют вспомогательный характер, как считает К.С. Бельский, и направлены на обслуживание трех основных функций, к которым он относит: нормотворческую функцию, заключающуюся в издании органами исполнительной власти нормативных актов управления; оперативно‑исполнительную, которая заключается в реализации органами исполнительной власти правовых норм, содержащихся в законах и иных нормативно‑правовых актах; юрисдикционную, выражающуюся в применении административных, дисциплинарных, материальных и финансовых санкций к юридическим и физическим лицам.

Э.Г. Липатов в качестве функций исполнительной власти выделяет следующие: – функцию осуществления государственного административного принуждения за нарушение правил управления; – разрешительную функцию, связанную с выдачей органами государственной власти, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и конкретных действий юридическим лицам и гражданам; – регистрационную функцию, выражающуюся в регистрации актов, документов, прав, объектов; – функцию управления государственным имуществом, состоящую в осуществлении полномочий собственника в отношении имущества, в том числе и переданного государственным унитарным предприятиям, казенным предприятиям и государственным учреждениям, а также управления находящимися в государственной собственности акциями открытых акционерных обществ; – функцию по оказанию государственных услуг, понимаемую как осуществление органами исполнительной власти услуг, имеющих исключительную общественную значимость и оказываемых на установленных законодательством условиях неопределенному кругу лиц.

При реализации данных функций обнаруживается необходимость постоянного взаимодействия органов исполнительной власти федерального и регионального уровня. По мнению А. Бланкенагеля, для федеративного устройства нетипична и даже чужеродна ситуация, в которой федеральные учреждения и учреждения субъектов Федерации являются частями единой (иерархической) структуры, поскольку это ставит под сомнение одну из главных лежащих в основе федерализма идей – вертикальное разграничение власти. Наличие единой иерархической структуры в сфере исполнительной власти, по его мнению, подразумевает следующее: – существование многослойной системы вышестоящих и подчиненных им государственных органов с образованием хорошо известной пирамиды системы исполнительной власти; – направление вышестоящими государственными органами приказов и инструкций в адрес нижестоящих, подчиненных государственных органов; – возможность участия вышестоящих органов исполнительной власти в решении задач, находящихся в ведении нижестоящих органов исполнительной власти; – контроль со стороны вышестоящих государственных органов за соблюдением законов нижестоящими, подчиненными государственными органами; – возможность назначения должностных лиц вышестоящими органами исполнительной власти в нижестоящие органы исполнительной власти; – возможность применения различных санкций (например, признание нормативных актов недействительными, финансовые санкции или дисциплинарные взыскания с должностных лиц); – отсутствие судебной защиты в отношении действий высшего эшелона органов государственной власти.

Действительно, прямого «вертикального» подчинения в системе органов исполнительной власти федерального и регионального уровня нет, можно с уверенностью говорить лишь об их взаимодействии и взаимовлиянии.

Свидетельством этого является правовой механизм заключения соглашений о передаче полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации.

Причем передавать такие полномочия эти органы могут только в сфере совместного ведения, определенного ст.72 Конституции РФ. Возможность заключения между ними соглашений о передаче друг другу части своих полномочий отражена в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а конкретный механизм определен Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2008 г. № 924 «О порядке заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий».

Однако нельзя сказать, что осуществление на практике данных соглашений полностью решает проблему повышения эффективности взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти.

Зачастую органам исполнительной власти субъектов Федерации достаточно сложно установить профессиональные и деловые связи с федеральными министерствами, агентствами, службами, государственными комитетами по вопросам их деятельности. Представляется, что в данном случае инициатива должна исходить от федеральных структур, которые должны нормативно закрепить параметры такого взаимодействия. Кроме того, важную роль при взаимодействии Российской Федерации и субъектов РФ играет высшее должностное лицо субъекта РФ, который в соответствии с п. 1 «д» ч. 7 ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 22 сентября 1999 г. обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта Федерации с иными органами государственной власти субъекта Федерации и в соответствии с законодательством Российской Федерации может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта Федерации с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями.

Именно высшее должностное лицо отвечает за нормальное функционирование всех органов исполнительной власти, находящихся на территории субъекта Федерации,

И обеспечивает реализацию прав и свобод граждан, защиту их от любых преступных посягательств. Таким образом, взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации осуществляется в целях совместного исполнения государственных функций и призвано обеспечить более полное осуществление прав граждан на территории как субъекта Федерации, так и всей России.

Список литературы

Гончаров В.В., Жилин С.М. Проблемы взаимодействия и совершенствования президентской и законодательной (представительной) власти в Российской Федерации // Современное право. - 2010. - № 2. - С. 29-33.
Поярков С.Ю., Гончаров В.В. Исполнительная власть в идеологической системе российского конституционализма // Административное и муниципальное право. - 2009. - № 11. - С. 10-17.
Байтин М.И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на грани двух веков). Изд. 2‑е, доп. - М., 2005. - С. 472.
Гончаров В.В. Понятие государственной власти и его формализация в законодательстве Российской Федерации // История государства и права. - 2008. - № 16. - С. 11-13.
Гончаров В.В. Принципы формирования и функционирования исполнительной власти в Российской Федерации: институционально-политический анализ. - Акад. труда и социальных отношений. - Москва, 2007. - С. 114.
Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. - М., 2005. - С. 272–285.
История становления и современное состояние исполнительной власти в России / отв. ред. Н.Ю. Хаманева. - М., 2003. - С. 5–29.
Гончаров В.В. Участие граждан России в управлении государственными делами как принцип формирования и функционирования исполнительной власти // Юристъ - Правоведъ. 2007. - № 4. - С. 27-31.
Жилин С.М., Гончаров В.В. Понятие и сущность государственной власти: конституционно-правовой анализ // Социология власти. - 2010. - № 1. - С. 148-157.
Козлов Ю.М. Исполнительная власть: исходные позиции // Вестн. Моск. ун‑та. Сер. 11. Право. - 1992. - № 3. - С. 14–22.
Гончаров В.В. Место и роль института Президента Российской Федерации в системе исполнительной власти в стране // Юридический мир. - 2010. - № 3. - С. 55-61.
Бельский К.С. Феноменология административного права. - М., 2016. - С. 21.
Старилов Ю.Н. Административное право: в 2 ч. Ч.1: История. Наука. Предмет. - М.: Нормы, 2016. - С. 93.
Гончаров В.В. Проблемы соотношения и взаимодействия президентской и исполнительной власти в России // Юридический мир. - 2008. - № 4. - С. 34-38.
Гончаров В.В. Роль и место Государственного Совета Российской Федерации и полномочных представителей Президента России в федеральных округах в координации системы исполнительной власти в стране и преодолении центробежных политических тенденций // Юридический мир. - 2008. - № 3. - С. 23-28.
Гончаров В.В. Становление федерализма как принципа формирования и функционирования органов исполнительной власти в Российской Федерации // История государства и права. - 2008. - № 11. - С. 5-7.
Сахарова А.С. Исполнительная власть: Проблемы дефиниции // Сибирский юридический вестник. - 2003. - № 2. - С. 22.
Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. - М., 2007. - С. 21–22.
Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. - М., 2002. - Т. 1. - С. 94–103.
Бельский К.С. Феноменология административного права. С. 24–31.
Бахрах Д.Н. Административное право: учебник для вузов. - М., 2000. - С. 14.
Гончаров В.В. О некоторых вопросах укрупнения субъектов Российской Федерации как условия оптимизации системы государственного управления: современные проблемы и перспективы развития // Юридический мир. - 2010. - № 2. - С. 12-17.
Гончаров В.В. Укрепление исполнительской дисциплины в системе исполнительной власти в Российской Федерации как основное средство борьбы с коррупцией // Российский следователь. - 2010. - № 6. - С. 36-40.
Гончаров В.В. Экономическая безопасность российского государства как перспективный приоритетный национальный проект // Российский следователь. - 2010. - № 8. - С. 25-30.
Козлов Ю.М. Исполнительная власть: сущность, функции. С. 3–12.
Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. - 1997. - № 3. - С. 14–21.
Липатов Э.Г. Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества / под ред. В.В. Володина. - Саратов, 2009. - С. 87.
Бланкенагель А. Концепция единой системы исполнительной власти, часть 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации – какая система, а где единство?// Сравнительное конституционное обозрение. - 2006. - № 1. - С. 31.
Гончаров В.В. Выборность как принцип формирования и функционирования органов исполнительной власти в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2008. - № 7. - С. 21-23.
Гончаров В.В. Роль и место политических партий в формировании и развитии системы исполнительной власти в Российской Федерации // История государства и права. - 2008. - № 24. - С. 7-9.
Гончаров В.В. Роль государственной идеологии в централизации власти в России: исторический опыт и современное состояние // История государства и права. - 2010. - № 4. - С. 31-36.
Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2008. - № 50, ст. 5953.
Гончаров В.В. О повышении роли наказания в механизме укрепления исполнительской дисциплины органов исполнительной власти // Российский следователь. - 2010. - № 3. - С. 25-28.
Гончаров В.В. Обеспечение экологической безопасности в Российской Федерации как перспективный приоритетный национальный проект // Юрист. - 2010. - № 5. - С. 58-64.
Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1999. - № 42, ст. 5005; 2010. - № 15, ст. 1737, 1746; № 19, ст. 2291; № 25, ст. 3070; № 31, ст. 4186, 4198; № 32, ст. 4298; № 40, ст. 4969.
Гончаров В.В. Роль семьи как социального института в сохранения и развитии российской государственности // Семейное и жилищное право. - 2010. - № 1. - С. 34-38.

Причем наличие первых трех элементов в системе органов местного самоуправления является обязательным.

Представительный орган местного самоуправления – выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. С учетом исторических традиций, национальных особенностей, политических интересов представительный орган местного самоуправления может иметь различные наименования. Наиболее часто на практике встречаются следующие названия: дума, совет, муниципальный совет, собрание, собрание представителей, сход, съезд, рада, курултай, джирге и т.п.

Представительный орган занимает особое место в системе органов местного самоуправления благодаря своей исключительной компетенции. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в исключительном ведении представительного органа местного самоуправления находятся следующие вопросы:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения .

Исполнительные органы местного самоуправления – органы, осуществляющие организационно-управленческие и исполнительно-распорядительные функции, направленные на исполнение федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации и местных нормативных актов, а также наделенные уставом муниципального образования собственной компетенцией. Исполнительным органом местного самоуправления является местная администрация (мэрия). Местная администрация (лат. administratio – управление, руководство) – исполнительный орган в системе местного самоуправления, возглавляемый главой муниципального образования (главой администрации), осуществляющий следующие организационно-распорядительные функции:

1) исполнение федеральных законов, законов субъекта РФ и местных нормативных актов;

2) разработка проекта бюджета муниципального образования и его исполнение;

3) управление муниципальной собственностью;

4) разработка программ социально-экономического развития муниципального образования и их исполнение и т.п.

Глава местной администрации либо назначается на должность по контракту, заключенному по результатам конкурса, либо избирается на муниципальных выборах, и в этом случае он одновременно является главой муниципального образования.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом в системе органов местного самоуправления. Действующее законодательство предусматривает два способа избрания главы муниципального образования. Если глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах, то он либо входит в состав представительного органа и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию. В случае избрания главы муниципального образования из числа депутатов представительного органа местного самоуправления он является его председателем.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования осуществляет следующие полномочия:

1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями;

2) подписывает и обнародует нормативные правовые акты, принятые представительным органом местного самоуправления;

3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;

4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа местного самоуправления .

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению муниципального образования и представительному органу местного самоуправления.

Органы местного самоуправления взаимосвязаны между собой и представляют единую систему, в которой согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» реализован принцип разделения властей. В отличие от органов государственной власти деятельность органов местного самоуправления приобретает новые черты, связанные с возможностью самоорганизации и самодеятельности жителей. Органы местного самоуправления более приближены к населению, что определяет социальную направленность их деятельности.

Таким образом, органы местного самоуправления и органы государственной власти – это структурно выделенные органы в системе управления; паритетные способы осуществления власти народа. Согласно Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти , что означает их структурно-организационное обособление, но не функциональное.

Как и всякая публичная власть, органы местного самоуправления имеют общую организационно-правовую и финансово-экономическую основу с органами государственной власти: у них общий источник власти – народ, те же принципы избирательной системы, те же механизмы принятия решений, та же обязательность их исполнения, а также сходные формы и методы деятельности. В пределах собственной компетенции государственные и муниципальные органы самостоятельно планируют и организуют свою работу, принимают управленческие решения и обеспечивают контроль за их выполнением.

Естественно, о полном равенстве между муниципальными и государственными органами говорить нельзя, так как они отличаются компетенцией. Органы местного самоуправления самостоятельны лишь в пределах своих полномочий, они находятся в системе государственно-властных отношений, действуют в русле единой государственной политики, могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Кроме того, органы государственной власти осуществляют контроль за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Органы государственной власти обязаны гарантировать органам местного самоуправления минимальную материально-финансовую базу и т.д.

5.2. Органы государственной власти и органы местного самоуправления: проблемы взаимодействия и перспективы

В процессе осуществления органами государственной власти и органами местного самоуправления своей компетенции между ними неизбежно происходит взаимодействие. Взаимодействие между органами государственной власти и органами местного самоуправления, как правило, определяют как совокупность организационно-правовых форм и методов, направленных на совместное решение как общегосударственных, так и местных задач.

Взаимоотношения между государственными органами и органами местного самоуправления строятся на следующих принципах:

а) принцип единства целей и задач в обеспечении прав и свобод человека и гражданина, в реализации общегосударственных интересов;

б) принцип всесторонней государственной поддержки осуществления и развития местного самоуправления;

в) принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления;

г) принцип самостоятельности осуществления своих полномочий в области местного самоуправления населением, органами и должностными лицами муниципальных образований;

д) принцип невмешательства органов государственной власти в компетенцию органов местного самоуправления;

е) принцип солидарности, взаимодействия и сотрудничества при обеспечении прав и свобод человека и гражданина; при реализации общегосударственных интересов;

ж) принцип субсидиарности при осуществлении органами местного самоуправления минимальных государственных социальных стандартов и переданных им отдельных государственных полномочий;

з) принцип взаимной гласности и информированности;

и) принцип взаимного контроля;

к) принцип разрешения коллизий путем согласительных процедур либо обжалования в судебном порядке;

л) принцип взаимной ответственности ;

м) принцип законности (принцип детальной правовой регламентации общественных отношений, возникающих в процессе взаимодействия органов государственного и муниципального управления);

н) принцип гласности;

о) принцип целесообразности и соблюдения общегосударственных интересов;

п) принцип равноправия муниципальных образований (создание режима равных правовых, организационных и финансово-экономических возможностей);

р) принцип недопустимости ущемления интересов других муниципальных образований;

с) принцип обеспеченности ресурсами при реализации собственных функций и отдельных переданных государственных полномочий.

Данные принципы при применении их в совокупности призваны способствовать эффективной реализации государственной политики в области местного самоуправления и развитию демократических основ государства.

Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ наделены полномочиями в сфере местного самоуправления. К полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся:

1) определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации;

2) правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;

3) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

4) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами .

Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления в целом аналогичны полномочиям федеральных органов государственной власти, в частности, к ним относятся:

а) правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных федеральным законом;

б) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

в) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

г) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации .

Кроме указанных основных полномочий органов государственной власти в области местного самоуправления Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил за органами государственной власти субъекта РФ целый комплекс функций:

1) установление границ территорий муниципальных образований (ст. 10);

2) наделение городских поселений статусом городского округа (ст. 11);

3) изменение границ муниципальных образований (ст. 12);

4) преобразование муниципальных образований (ст. 13);

5) изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа (ст. 13);

6) упразднение муниципального образования (ст. 13.1);

7) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и контроль за их исполнением (ст. 19–21);

8) определение порядка проведения местного референдума (ст. 22);

9) определение порядка проведения муниципальных выборов (ст. 23);

11) порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления (ст. 32);

12) определение наименований представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования, местной администрации (ст. 34);

13) иные полномочия представительных органов муниципальных образований (ст. 35);

14) установление дополнительных требований к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района и городского округа (ст. 37);

15) утверждение условий контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ст. 37);

16) установление персонального состава конкурсной комиссии муниципального района (городского округа) (ст. 37);

17) инициирование расторжения контракта с главой местной администрации (ст. 37);

18) правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы (ст. 42);

19) требования по формированию, утверждению, исполнению местного бюджета и контролю за его исполнением (ст. 52);

20) установление нормативов отчислений от региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации, в бюджеты муниципальных образований (ст. 58);

21) распределение дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений и (или) заменяющие данные дотации дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты поселений (ст. 60);

22) порядок образования районных и региональных фондов финансовой поддержки поселений и предоставления из них дотаций (ст. 60, 61);

23) порядок расчета уровня бюджетной обеспеченности поселений в отчетном финансовом году, определения размеров указанных субвенций, централизации части доходов от местных налогов и сборов и (или) снижения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов (ст. 60, 61);

24) определение общего размера субвенций, предоставляемых из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий (ст. 63);

25) временное осуществление полномочий органов местного самоуправления (ст. 75) и т. п.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» временное осуществление органами государственной власти субъекта РФ полномочий органов местного самоуправления возможно в трех случаях:

1) когда в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы местного самоуправления отсутствуют и (или) не могут быть сформированы;

2) если долги муниципального образования превысили на 30 % собственные доходы («банкротство муниципального образования»);

3) если допущено нецелевое расходование субвенций.

В реальности взаимодействие между государством и местным самоуправлением осуществляется одновременно по многим направлениям. Поэтому структурно-функциональные связи между органами государственной власти и местного самоуправления носят многосторонний характер. В частности, взаимодействие органов государственной власти с органами местного самоуправления осуществляется в следующих основных формах:

во-первых, государственная поддержка местного самоуправления;

во-вторых, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

в-третьих, создание в субъекте Российской Федерации совета муниципальных образований;

в-четвертых, реализация представительными органами муниципальных образований права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта РФ;

в-пятых, создание совместных координационных, консультационных, совещательных и других рабочих органов (как временных, так и постоянно действующих);

в-шестых, контроль и надзор органов государственной власти за деятельностью органов местного самоуправления.

1. Без постоянной поддержки со стороны государства органы местного самоуправления не могут эффективно участвовать в проведении реформ, в укреплении российской государственности. Кроме того, государственная поддержка развития местного самоуправления является законодательно закрепленной обязанностью органов государственной власти. Государственная поддержка местного самоуправления – это система мер, обеспечивающих укрепление и стимулирование развития местного самоуправления федеральными и региональными органами государственной власти. Государственная поддержка местного самоуправления, как правило, осуществляется в следующих формах:

а) издание правовых актов по вопросам организации и деятельности местного самоуправления;

б) контроль за соблюдением конституционных основ местного самоуправления;

в) информационное обеспечение органов местного самоуправления (в том числе ознакомление с проектами нормативно-правовых актов органов государственной власти, затрагивающих интересы местного сообщества);

г) оказание методической поддержки;

д) рассмотрение обращений органов и должностных лиц местного самоуправления в органы и к должностным лицам государственной власти, принятие мер по их удовлетворению;

е) участие в формировании органов местного самоуправления в случаях, установленных законом (например, в муниципальных районах и городских округах представители органов государственной власти субъекта РФ входят в состав конкурсной комиссии на замещение должности главы местной администрации, назначаемой по контракту);

ж) принятие и реализация целевых программ государственной поддержки местного самоуправления;

з) подготовка кадров муниципальных служащих;

и) оказание материальной и финансовой помощи органам местного самоуправления;

к) предоставление в пользование государственного и муниципального имущества на безвозмездной основе;

л) временное осуществление полномочий местного самоуправления органами государственной власти и другие меры.

В целях реализации государственной политики в области местного самоуправления 15 декабря 1999 г. была принята Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления. Предусмотрено два этапа исполнения программы государственной поддержки местного самоуправления:

первый этап (2000-2002 гг.): создание базовых условий для комплексного социально-экономического развития муниципальных образований;

второй этап (2002–2014 гг.): выполнение программных мероприятий, направленных на кодификацию законодательства о местном самоуправлении, а также на решение задач инвестиционного характера, способных обеспечить устойчивое развитие муниципалитетов и существенное повышение жизненного уровня населения.

Программа государственной поддержки местного самоуправления состоит из семи разделов:

2) основные цели, задачи, сроки и этапы реализации Программы;

3) мероприятия по государственной поддержке местного самоуправления;

4) основные направления и механизмы реализации Программы;

5) ресурсное обеспечение Программы;

6) организация исполнения Программы и контроль за ходом ее реализации;

7) оценка эффективности реализации Программы.

В Программе были определены две основные цели:

1) формирование условий для устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований;

2) содействие эффективной реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления.

Для достижения данных целей сформулированы следующие задачи:

а) совершенствование территориальной и структурной организации местного самоуправления;

б) выработка механизмов эффективного взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти;

в) создание условий для финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований (доработка налогового законодательства, совершенствование межбюджетных отношений, решение вопроса о муниципальной собственности на землю, развитие системы подготовки и переподготовки кадров для финансовых органов местного самоуправления);

г) совершенствование нормативно-правовой основы местного самоуправления;

д) выработка механизмов эффективного взаимодействия органов местного самоуправления с населением.

В качестве форм осуществления программы государственной поддержки местного самоуправления выделяются: правовое регулирование, бюджетное регулирование, реализация целевых программ, передача объектов государственной собственности в муниципальную, информационная и научно-методическая поддержка местного самоуправления, кадровое обеспечение органов местного самоуправления, популяризация идей, принципов и задач местного самоуправления. При реализации Программы используются такие методы , как анализ действующего законодательства, анализ межбюджетных отношений, разработка и реализация целевых программ, разработка системы подготовки кадров для органов местного самоуправления, создание системы информирования населения об основных идеях, принципах и задачах местного самоуправления.

Финансирование программы государственной поддержки местного самоуправления осуществляется из средств федерального бюджета и, по согласованию, из средств бюджетов субъектов РФ, а также местных бюджетов и средств союзов и ассоциаций муниципальных образований.

В целях стимулирования развития местного самоуправления на своей территории субъекты РФ принимают собственные программы государственной поддержки. Например, целями Саратовской областной целевой программы «Развитие местного самоуправления в Саратовской области» является содействие органам местного самоуправления в реализации полномочий, определенных законодательством, и повышение качества и эффективности административно-управленческих процессов в органах местного самоуправления Саратовской области. Для достижения данных целей поставлены следующие задачи:

1) содействие в формировании нормативной правовой базы местного самоуправления;

2) содействие в развитии территориальных и организационных основ местного самоуправления;

3) государственная поддержка укрепления материально-технической базы органов местного самоуправления;

4) содействие в подготовке, переподготовке и повышении квалификации кадров органов местного самоуправления;

5) содействие в развитии и совершенствовании муниципальной службы;

6) создание системы информационно-аналитического и методического обеспечения деятельности органов местного самоуправления.

Важнейшими оценочными показателями реализации программы являются:

а) количество вопросов местного значения, решаемых органами местного самоуправления вновь созданных муниципальных образований;

б) степень укомплектованности органов местного самоуправления материально-техническими средствами для решения вопросов местного значения;

в) степень выполнения плана переподготовки и повышения квалификации руководителей и специалистов органов местного самоуправления;

г) количество изданной информационно-методической и аналитической литературы по вопросам, касающимся деятельности органов местного самоуправления;

д) оснащенность органов местного самоуправления методическими пособиями;

е) количество муниципальных образований, имеющих установленные в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства границы и градостроительную документацию.

Таким образом, с учетом роли местного самоуправления в системе властных отношений Российской Федерации, в экономической, социальной и политической системах российского общества, программы государственной поддержки местного самоуправления призваны способствовать осуществлению государственной политики в отношении местного самоуправления, проведению реформ на местном уровне и устойчивому социально-экономическому развитию муниципальных образований.

2. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями – это исключение какого-либо полномочия из компетенции государственного органа и включение его в компетенцию органа местного самоуправления.

Реализация органами местного самоуправления полномочий государства имеет под собой определенные исторические основы . В России органы местного самоуправления всегда исполняли некоторый объем государственных полномочий и государственных обязанностей. Так, к ведению земских учреждений согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. подлежали раскладка государственных денежных сборов, исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управлений, участие в делах почтовой повинности и другие дела, которые вверялись на основании особых уставов, положений или постановлений .

В мировой практике существуют два основных способа предоставления полномочий органам местного самоуправления. Для стран англосаксонской системы характерен принцип inter vires – принцип «позитивного регулирования». Данный принцип закрепляет за муниципальными органами право осуществлять лишь те полномочия, которые прямо закрепил закон. Действия, непосредственно не предусмотренные законом, могут быть признаны совершенными с превышением полномочий и отменены. Страны континентального права опираются на противоположный принцип «негативного регулирования» (ultra vires), в соответствии с которым местные органы могут осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом и не относящиеся к компетенции иных органов.

Каждый из подходов имеет свои достоинства и недостатки для государственной власти и местного самоуправления. Континентальная система на первый взгляд предоставляет больше свободы местному самоуправлению: они как бы сами определяют свою компетенцию, могут принять к рассмотрению любые вопросы, не отнесенные к компетенции других органов власти. Однако в рамках континентальной системы органы местного самоуправления оказываются гораздо менее защищены от произвольного уменьшения объема своих полномочий: государство в любой момент по соображениям целесообразности может расширить сферу своей исключительной компетенции путем одностороннего изменения общенационального законодательства. В англосаксонской системе это сделать не так просто: нормы, устанавливающие компетенцию муниципальных образований, закрепляются, прежде всего, в их уставах, обладают самостоятельной юридической силой и не подлежат автоматическому изменению вслед за изменениями общенационального законодательства .

В современной теории муниципального управления предусматривается две основные формы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: передача полномочий и делегирование полномочий. Под передачей полномочий понимается способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие органа государственной власти исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов местного самоуправления. При этом срок такой передачи, как правило, не оговаривается. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, как правило, происходит в форме передачи полномочий.

Делегирование полномочий – это предоставление органом государственной власти принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно. Исходя из этого, следует обратить внимание на различия в содержании понятия «передача полномочий», которая происходит на постоянной и безусловной основе, расширяя перечень вопросов ведения муниципального образования, и «делегирование полномочий», которое осуществляется на временной основе с соблюдением определенных требований, расширяя лишь компетенцию отдельных муниципальных органов.

Возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями закрепляется в Конституции Российской Федерации. В соответствии с ней в компетенцию органов местного самоуправления помимо вопросов местного значения могут входить и отдельные государственные полномочия, которые им передаются государством . До сих пор на федеральном уровне вопрос о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями практически не регулировался. Закреплялось только, что передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления должна осуществляться с передачей денежных средств, необходимых для их осуществления.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может производиться только законом: федеральным и региональным. Закон также содержит перечень требований, предъявляемый к законам о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Они должны содержать:

1) вид или наименование муниципального образования;

2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из государственных бюджетов для осуществления переданных полномочий;

4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных переданных государственных полномочий;

5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных переданных государственных полномочий;

7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий .

Если в законе о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями о сроке наделения ничего не сказано и иное не вытекает из действующего законодательства, то следует понимать, что полномочия передаются бессрочно.

При определении, относится ли конкретное полномочие, возложенное на орган местного самоуправления, к государственным или нет, органы власти теперь руководствуются ст. 14–17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Если указанное полномочие входит в перечень вопросов местного значения для данного типа муниципального образования, то оно является муниципальным, в противном случае это государственное полномочие, которое требует отдельного финансирования.

Наиболее часто на практике органы государственной власти субъектов РФ передают органам местного самоуправления полномочия в следующих областях:

а) государственной регистрации актов гражданского состояния;

б) лицензирования розничной продажи алкогольной продукции;

в) лицензирования деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов;

г) лицензирования образовательной деятельности муниципальных образовательных учреждений;

д) назначения и выплаты компенсационных выплат;

е) ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности;

ж) медико-социальной экспертизы;

з) установления значений отдельных корректирующих коэффициентов для расчета единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности;

и) порядка пользования отдельными природными ресурсами;

к) формирования и организации деятельности административных комиссий на территориях субъектов Российской Федерации и т. д.

Представляется, что передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления допустима в тех случаях, когда последние способны более эффективно их реализовать.

В законах субъектов РФ чаще всего указывают следующие основания прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий:

1) истечение срока, на который были переданы указанные полномочия;

2) признание органами государственной власти субъекта Федерации нецелесообразности дальнейшего осуществления полномочий органами местного самоуправления, в том числе из-за невыполнения или ненадлежащего выполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

3) невозможность обеспечения ранее переданных государственных полномочий необходимыми материальными и финансовыми средствами;

4) систематическое нарушение законодательства органами местного самоуправления при реализации переданных государственных полномочий;

5) неоднократные обращения и жалобы физических и юридических лиц на ненадлежащее осуществление органом местного самоуправления переданных государственных полномочий;

6) принятие федерального нормативного акта, изменяющего правовое регулирование в данной сфере;

7) отказ органов местного самоуправления от дальнейшей реализации полномочий .

Таким образом, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется на основе следующих принципов:

а) осуществление данной процедуры только посредством закона;

б) соразмерность передаваемых государственных полномочий возможностям муниципального образования;

в) материально-финансовая обеспеченность передаваемых государственных полномочий;

г) контроль со стороны государства за осуществлением органами местного самоуправления отдельных переданных государственных полномочий.

Передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления позволяет решить ряд задач, актуальных не только для муниципальных образований, но и для региона, государства в целом. Это, в частности:

содействие децентрализации государственной власти, развитию самоуправленческих начал в жизни общества;

обеспечение участия народа в осуществлении властных полномочий, властеотношений;

повышение эффективного реагирования на разнообразные интересы и устремления местных сообществ, отдельных граждан;

осуществление более качественного и компетентного руководства социальными процессами, процессами принятия и осуществления административных решений, реализации задач местного значения;

создание рычагов более гибкого реагирования на требования, формулируемые характером переходного этапа в стране .

3. Эффективной формой взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления является сотрудничество через ассоциации и союзы муниципальных образований. В рамках ассоциации органы местного самоуправления могут более точно сформулировать и довести до сведения государственных органов общие проблемы. Для государственной власти ассоциация муниципальных образований – это та организация, через которую можно обратиться одновременно ко всем ее членам и выработать согласованную политику в отношении местного самоуправления.

Муниципальные образования создают объединения в форме ассоциаций или союзов не только для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления, но и в целях координации и объединения усилий при решении совместных проблем. Соответственно муниципальные образования самостоятельно рассматривают и решают вопрос о необходимости объединения друг с другом и о формах данного объединения. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 66) в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований.

Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляется в соответствии с требованиями Федерального закона «О некоммерческих организациях». В соответствии с приведенным Законом регистрация советов муниципальных образований будет производиться органами юстиции субъекта Российской Федерации. Статус и полномочия объединений муниципальных образований будет определяться учредительными документами (например, уставами советов муниципальных образований), советы муниципальных образований не смогут самостоятельно расширять свою компетенцию или получать полномочия от органов местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет компетенцию съезда совета муниципальных образований субъекта РФ. Как высший руководящий орган он:

1) утверждает устав совета муниципальных образований субъекта РФ;

2) определяет размеры и порядок уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта РФ и содержание органов управления совета муниципальных образований;

3) избирает органы управления совета муниципальных образований субъекта РФ;

4) осуществляет иные полномочия, определенные уставом совета муниципальных образований субъекта РФ .

Совет муниципальных образований не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований и ограничивать ее. Совет муниципальных образований призван осуществлять межмуниципальное сотрудничество на территории субъекта Российской Федерации, представлять и защищать интересы муниципальных образований в органах государственной власти субъекта Российской Федерации, участвовать в законопроектной работе на региональном уровне, организовывать совместную хозяйственную деятельность, обмениваться опытом и информацией, участвовать в реализации региональных программ и т. п.

Текущее руководство советом муниципальных образований осуществляет исполнительный орган (коллегиальный или единоличный), а контроль за предпринимательской деятельностью – ревизионная комиссия. В случае ликвидации совета муниципальных образований создается ликвидационная комиссия .

4. Федеральное законодательство закрепляет за представительными органами местного самоуправления права законодательной инициативы . Представительный орган любого типа муниципального образования вправе вносить в законодательный орган государственной власти субъекта РФ проекты новых законов, предложения по совершенствованию норм уже существующих законов, замечания по законопроектам. При принятии законов, затрагивающих интересы местного самоуправления или жителей муниципальных образований, органы государственной власти субъектов РФ обязаны проводить консультации с органами местного самоуправления, учитывать их мнение. В свою очередь, органы местного самоуправления обеспечивают исполнение законов и иных нормативных правовых актов на территории своего муниципального образования. Таким образом, органы местного самоуправления и органы государственной власти взаимодействуют между собой в законотворческом процессе.

5. В последнее время наблюдается развитие таких форм сотрудничества органов государственной власти и органов местного самоуправления, как:

1) создание согласительных, координационных, консультационных, совещательных временных и постоянных рабочих групп и комиссий ;

2) совместная разработка и реализация планов и программ.

Таким образом, местное самоуправление и государственная власть реализуют свое социальное назначение. Во взаимоотношениях между государственной и муниципальной властью основная задача государственной власти заключается в установлении правовых основ организации местного самоуправления. Все остальные виды регулирующего воздействия государственной власти на местное самоуправление являются необязательными. При этом государство не теряет возможности косвенно, путем влияния на других участников социальных взаимоотношений, оказывать свое управляющее воздействие. Чаще всего оно даже более эффективно, чем прямое администрирование.

6. Важной формой воздействия государства на местное самоуправление является осуществление надзора за законностью деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления . Надзор за соблюдением органами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов осуществляют различные государственные органы. В первую очередь это органы прокуратуры.

Согласно Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» при осуществлении своих функций в отношении органов и должностных лиц местного самоуправления прокурор вправе:

а) беспрепятственно входить по предъявлении служебного удостоверения на территории и в помещения органов местного самоуправления, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

б) требовать от руководителей и других должностных лиц органов местного самоуправления предъявления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, а также ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

в) вызывать должностных лиц местного самоуправления и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона . К мерам прокурорского реагирования на противоречащие законодательству правовые акты органов местного самоуправления и их противоправные действия также относятся:

1) протест;

2) представление об устранении нарушений закона;

3) обращение в суд.

Надзор за соблюдением органами местного самоуправления законности в отдельных сферах могут осуществлять и другие государственные органы. Например, должностные лица органов управления Государственной противопожарной службы имеют право осуществлять государственный пожарный надзор за соблюдением требований противопожарной безопасности органами местного самоуправления.

Взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления весьма разнообразны. В теории муниципального управления выделяется три базовые модели взаимодействия органов государственного и муниципального управления .

Первая – «модель партнерства» , была обоснована в ХIХ в. в трудах Дж. Ст. Милля. Отношения местных и центральных властей в данной модели – это отношения партнеров и равноправных товарищей, преследующих общие цели и оказывающих необходимые услуги населению. Местное управление понимается в первую очередь как «органический элемент самовыражения соответствующего местного сообщества» .

Данную концепцию можно обозначить как идеалистическую, по крайней мере, применительно к прошлому и настоящему, как нечто вроде теории о государстве всеобщего благоденствия. Во-первых, интересы государства и местных сообществ совпадают не во всем. Противоречие государственных и местных интересов существует изначально как противоречие между целым и его частью. Государственная власть выступает в масштабах общества (региона) центростремительным фактором. Местное самоуправление, напротив, в определенном смысле является фактором центробежным. «Отмеченное противоречие, то есть единство и „борьба“ центростремительной и центробежной тенденций, внутренне присуще общественному организму, изначально заложенному в природе социума, поэтому оно объективно не устранимо» .

Во-вторых, в самой природе местного самоуправления заложен постоянный конфликт с государственной властью. Противоречия, как известно, являются источником развития, поэтому противоречия между государством и местами таят в себе мощное созидательное начало. Однако их подлинно партнерское разрешение требует величайшей культуры сторон, политико-экономической стабильности и процветания, чего в необходимой мере часто нет даже в самых развитых странах.

С учетом вышеизложенного «модель партнерства» может и должна рассматриваться в качестве идеальной цели, полное достижение которой невозможно, но движение к которой позволяет оптимизировать реально сложившиеся взаимоотношения государственных органов центра, регионов и органов местных сообществ жителей.

Модели партнерства обычно противопоставляется «агентская модель». В ее рамках отношения между центральными и местными властями рассматриваются как отношения агента и принципала, то есть акцент делается на главенствующей роли центра в отношениях с местным управлением. Местные органы считаются своеобразным инструментом, посредством которого центральное правительство реализует свой политический курс на местах. Местное управление является «всего лишь административным средством осуществления управленческих функций на местах, нацеленным не столько на обеспечение местного представительства, сколько на предоставление услуг» . Государство же, являясь гарантом эффективности социально-экономической и общественной жизни и будучи призванным обеспечивать разумные стандарты услуг, предоставляемых гражданам, имеет полное право руководить деятельностью органов местного управления.

Указанная модель в большей степени отражает реальное положение вещей. Безусловно, государственная централизация обеспечивает преимущества единого управления, свободного от местных политических споров, и позволяет снизить содержание местных служб: «три службы по уборке мусора в соседних коммунах будут гораздо дороже, нежели одна служба, действующая в трех коммунах» .

Однако местное самоуправление перестает им быть, не обладая самостоятельностью в рамках своих полномочий. Агентская модель дозирует степень зависимости органов местного самоуправления от органов государственной власти и не устанавливает механизма реализации такой зависимости.

Обе указанные выше модели исходят из прямо противоположных установлений. Соответственно возникает мысль о возможности создания усредненной модели, сочетающей в себе достоинства агентской и партнерской. В основе такой модели лежит концепция взаимозависимости государства и мест – «модель взаимозависимости».

Обосновывая ее, британский исследователь Р. Роде обратил внимание на то, что отношения центральных и местных органов характеризуются как некоторой степенью их независимости, так и взаимозависимостью и определяются реальным властным потенциалом сторон, имеющимися в их распоряжении ресурсами (особенно финансовыми) и средствами давления. Немалую роль в этих отношениях может сыграть личностный фактор, правильный выбор конкретной стратегии. Аналогичных позиций придерживается и другой британский ученый – Т. Бирн, отмечающий, что «в настоящее время местные органы не могут быть определены ни как агенты правительства, ни как его равноправные партнеры».

Правительство контролирует парламент и поэтому способно добиваться принятия законов, регулирующих и направляющих тем или иным образом деятельность муниципальных учреждений. Местные представительные органы, в свою очередь, обладают самостоятельным мандатом, полученным от избирателей, собственными финансовыми источниками, компетенцией, закрепленной за ними законодательно. В итоге не только местные органы оказываются зависимыми от правительства (в плане общей поддержки, финансовых субсидий, законодательного регулирования и т.д.), но и правительство попадает в определенную зависимость от местных властей при реализации своего политического и экономического курса на местах.

Таким образом, модель взаимозависимости является синтетической, объединяющей в себе элементы и первой, и второй моделей и, на наш взгляд, способна стать ориентиром в деле совершенствования отношений государства и местного самоуправления в нашей стране, в том числе взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления .

Взаимодействие между органами государственной власти и местного самоуправления осуществляется по нескольким направлениям. Эти направления взаимодействия получили в юридической науке наименование: структурно-функциональные связи. Вполне очевидно, что, исходя из специфики организации государственной власти и местного самоуправления, взаимоотношения между их органами будут осуществляться:

1) сверху вниз;

2) снизу вверх;

3) по горизонтали.

Таким образом, между органами государственной власти и местного самоуправления существуют следующие виды связей:

1) субординационные – упорядочение сверху вниз, от вышестоящего уровня власти – к нижестоящему. Субординационные связи возникают, прежде всего, при установлении органами государственной власти правовых основ местного самоуправления в данном регионе;

2) реординационные – упорядочение снизу вверх, от нижестоящего уровня власти – к вышестоящему. При этом каждой субординационной связи в управленческих отношениях соответствует реординационная связь. Примером реординационной связи может быть право законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации. Данная реординационная связь соответствует субординационной связи, заключающейся в принятии законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации законов, регулирующих местное самоуправление в данном регионе;

3) координационные – упорядочение на одном уровне, между двумя или более равностоящими субъектами. В рассматриваемой схеме отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления носят горизонтальный характер. Примером могут служить совместные, согласованные действия по претворению государственных и региональных программ; проведение совместных совещаний как на единовременной, так и на постоянной основе; формирование постоянно действующих координационных органов (коллегий, комиссий); организационное и техническое обеспечение выборных кампаний, правопорядка и другие действия, носящие в основном договорной характер. Распространенным способом реализации координационных связей является принятие органами государственной власти и местного самоуправления совместных правовых актов. На практике именно координационные взаимосвязи составляют наиболее значительную долю во взаимоотношениях органов государственной власти и местного самоуправления .

Взаимоотношения координационного типа между государственной властью и местным самоуправлением заложены уже в самих формулировках вопросов местного значения: «участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения», «участие в охране природной среды». Такие формулировки дают основание говорить о равноправном участии органов государственной власти и местного самоуправления. Кроме того, существует отраслевое законодательство, законы «Об образовании», «О культуре», «О ветеранах», «О занятости населения» и другие, где также упоминается о равноправном участии органов местного самоуправления в решении различных вопросов.

Вместе с тем следует учитывать, что не может существовать в государственном управлении объект, который надо было бы рассматривать как абсолютно равного субъекту управления (государству), даже при только координационном взаимодействии между ними. Координация между двумя и более равностоящими объектами не исключает того, что, в общем, они могут находиться на разных уровнях в иерархически более сложно организованной системе управления. Так как государственно-управленческие отношения в обобщенном виде – это правоотношения, то есть отношения на основе права, законодательства, государство (его органы) определяет законодательную базу существования и функционирования объекта, пределы его полномочий и может изменить эти «правила игры». Кроме того, оно же и контролирует законность поведения объекта управления, определяет и применяет санкции в случае нарушений, используя для этого специальную власть – судебную и аппарат принуждения .

На федеральном уровне в отношении местного самоуправления решаются две задачи:

1) обеспечение гарантий местного самоуправления;

2) выработка единой государственной политики в сфере местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации заложила основы взаимодействия органов государственной и муниципальной власти через систему гарантий и защиты местного самоуправления. Конституция Российской Федерации закрепила участие органов местного самоуправления от имени населения в решении задач на местном уровне, обязав государственные органы оказывать им всестороннюю поддержку, создавая необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для функционирования и развития.

Таким образом, органы местного самоуправления функционируют в постоянном взаимодействии с государственными органами. Формы этого взаимодействия могут быть различными: информационное, аналитическое и правовое обеспечение, совместное решение общих задач, финансирование отдельных мероприятий, создание совместных координирующих органов (согласительных комиссий, консультационных и совещательных постоянных и временных рабочих групп) и т.д. Оптимизация взаимодействия государственной и муниципальной власти является одной из наиболее важных целей, решаемых в рамках проводимой административной реформы в современной России.

Взаимодействие и сотрудничество органов государственной власти и органов местного самоуправления основывается не столько на подчинении, сколько на взаимной заинтересованности в объединении ресурсов в целях повышения качества жизни населения.

Вопросы для самоконтроля

1. Какое место в системе органов государственной власти занимают органы местного самоуправления?

2. Какие органы входят в систему местного самоуправления?

3. На каких принципах строятся взаимоотношения между государственными органами и органами местного самоуправления?

4. Какие функции относятся к полномочиям органов государственной власти в области местного самоуправления?

5. В каких формах осуществляется взаимодействие органов государственной и муниципальной власти?

6. Что такое государственная поддержка местного самоуправления?

7. В чем отличие терминов «передача полномочий» и «делегирование полномочий»?

8. Как осуществляется наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями?

9. Что такое законодательная инициатива представительных органов муниципальных образований?

10. Как осуществляется прокурорский надзор за законностью деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления?

11. В чем сущность базовых моделей взаимодействия органов государственного и муниципального управления?

12. Какие виды связей существуют между органами государственной власти и местного самоуправления?

Рекомендованный список диссертаций

Федерализм в системе конституционного строя России 2010 год, доктор юридических наук Заметина, Тамара Владимировна

Становление и развитие федеративных отношений в России: 90-е гг. XX - начало XXI вв. 2006 год, доктор исторических наук Беленко, Наталия Михайловна

Представительный характер Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 год, кандидат юридических наук Кириченко, Павел Николаевич

Разделение власти в субъектах федерации: Историко-теоретическое исследование 2002 год, кандидат юридических наук Галиева, Лилия Шамилевна

Список литературы диссертационного исследования кандидат политических наук Рудаков, Александр Васильевич, 2006 год

Список литературы