Методы прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими орд. Курсовая работа: Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность Надзор за оперативно розыскной деятельностью осущест

Ховавко Сергей Михайлович

кандидат юридических наук, Краснодарский университет МВД России (тел.: +79787234560)

Предмет прокурорского надзора и ведомственного контроля за оперативно-розыскной деятельностью

В статье проведен критический анализ норм действующего законодательства, определяющих предмет прокурорского надзора и ведомственного контроля за оперативно-розыскной деятельностью, полномочия прокуратуры в рамках надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности. Автор предлагает разделять обоснованность принятия решений в оперативно-розыскной деятельности на формальную и фактическую. Доказывает целесообразность законодательного закрепления предварительного надзора прокуратуры за законностью принятия отдельных решений в оперативно-розыскной деятельности.

Ключевые слова: оперативно-розыскная деятельность, законность, права и свободы человека и гражданина, прокурорский надзор, ведомственный контроль, полномочия.

S.M. Khovavko, Master of Law, Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; 1е1.: +79787234560.

Subject of prosecutor"s supervision and board control of operative-search activity

The article deals with critical analysis of the present legislation norms, determining the subject of prosecutor"s supervision and board control of operative-search activity and also Prosecutor"s office powers to effect supervision for laws execution during operative-search activity realization. The author offers to share expedience of decision making in operative-search activity as formal and factual. The article gives grounds for expedience of legislative consolidation of the preliminary supervision of the Prosecutor"s office for legality of the separate decisions effected in operative-search activity.

Key words: operative-search activity, legality, rights and freedoms of the person and citizen, prosecutor"s supervision, board control, authorities.

Оперативно-розыскная деятельность (далее - ОРД) ввиду своего преимущественно негласного характера и наличия полномочий по ограничению конституционных прав человека и гражданина требует особого надзора и контроля со стороны государства. Ведомственный контроль за ОРД осуществляют руководители органов, уполномоченных на проведение ОРД, которые несут персональную ответственность за соблюдение законности при организации и проведении оперативно-розыскных мероприятий (далее -ОРМ). Надзор за ОРД осуществляется органами прокуратуры. При этом прокурорский надзор за ОРД, с одной стороны, выступает в качестве гарантии соблюдения прав и свобод человека и гражданина при проведении ОРД, а с другой стороны, не должен препятствовать осуществлению субъектами ОРД их полномочий. Выполнение таких условий может быть обеспечено четким нормативным определением предмета прокурорского надзора за ОРД и

полномочий прокурора при осуществлении такого надзора.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, в том числе органами, осуществляющими ОРД. Одновременно ст. 29 того же Закона предметом прокурорского надзора определяет соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнение ОРМ, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими ОРД.

Основным законом, регулирующим правоотношения в сфере ОРД, является Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее - ФЗ об ОРД) , в котором определено содержание ОРД и закреплена система гарантий законности при проведении ОРМ. В то же время ОРД регулируется нормативными правовыми актами органов, уполномоченных

на проведение ОРД. Как следует из смысла ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» , органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов, а не ведомственных нормативных актов. В ч. 1 ст. 21 ФЗ об ОРД также указано, что Генеральный прокурор РФ и уполномоченные им прокуроры осуществляют надзор за исполнением ФЗ об ОРД, а не за исполнением нормативных актов органов, осуществляющих ОРД. При этом сама ст. 21 имеет название «Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью».

Таким образом, в законодательстве, регулирующем прокурорский надзор в сфере ОРД, в качестве предмета прокурорского надзора определяется: 1) исполнение законов органами, осуществляющими ОРД (ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»); 2) исполнение Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» (ч. 1 ст. 21 ФЗ об ОРД) и 3) оперативно-розыскная деятельность (название ст. 21 ФЗ об ОРД).

С учетом положений действующего законодательства, на наш взгляд, справедливым является точка зрения В.Ф. Луговика о том, что ОРД может быть объектом прокурорского внимания только в контексте соблюдения должностными лицами действующих законов .

В ч. 2 ст. 4 ФЗ об ОРД прямо указано, что организация и тактика проведения ОРМ регламентируются нормативными актами органов, осуществляющих ОРД. В то же время в ФЗ об ОРД содержится ряд норм, регламентирующих отдельные элементы подготовки и проведения ОРМ , что может быть истолковано как критерии законности при проведении соответствующих ОРМ. Конституционный Суд РФ в своих решениях, принятых по результатам рассмотрения обращений граждан, признал, что в ФЗ об ОРД содержатся нормы, гарантирующие законность проведения ОРМ . Поэтому, несмотря на то, что организация и тактика проведения ОРМ регламентируются нормативными актами органов, осуществляющих ОРД, соблюдение установленного порядка выполнения ОРМ может быть предметом прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, только в пределах, регулируемых нормами ФЗ об ОРД. В то же время контроль за соблюдением законности при организации и проведении оперативно-розыскных мероприятий в соответствии со ст. 22 ФЗ об ОРД возложен на руко-

водителей органов, осуществляющих ОРД, при проведении ими ведомственного контроля за ОРД .

К предмету прокурорского надзора не относятся сведения об организации, о тактике, методах и средствах осуществления ОРД. Данные о внедренных в организованные преступные группы лицах, о штатных негласных сотрудниках, а также о тех, кто оказывает или оказывал содействие на конфиденциальной основе, предоставляются прокурору только с их письменного согласия, за исключением случаев привлечения этих лиц к уголовной ответственности. Перечисленные обстоятельства также следует относить к предмету ведомственного контроля за ОРД.

Неоднозначность определения предмета прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении ОРД порождает проблему определения полномочий прокуратуры при осуществлении такого надзора. В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» не содержится перечня полномочий прокурора при осуществлении надзора в сфере ОРД - в ст. 30 названного Закона содержится отсылочная норма, в соответствии с которой полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов при осуществлении ОРД устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами. В ст. 21 ФЗ об ОРД не содержится четких прав и обязанностей прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов при осуществлении ОРД, а положения ст. 37 УПК РФ, определяющие полномочия прокурора при производстве предварительного расследования, не могут быть применены при надзоре в сфере ОРД . Отсутствие в федеральных законах норм, четко определяющих полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов при осуществлении ОРД, а также однозначного определения предмета такого надзора компенсируется ведомственным нормотворчеством Генпрокуратуры России - приказом Генпрокуратуры России от 15 февраля 2011 г. № 33 . Отдельные нормы названного приказа с первых дней своего существования вызвали обоснованную критику со стороны ведущих теоретиков оперативно-розыскной деятельности .

При детальном рассмотрении положений пп. 6, 7 и 7.1 приказа Генпрокуратуры России от 15 февраля 2011 г. № 33 можно обратить внимание на требование уполномочен-

ным прокурорам при реализации надзорных полномочий при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении ОРД проверять не только соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина и законность в ходе осуществления ОРД, но и обоснованность принятия некоторых решений уполномоченными на проведение ОРД органами (подп. «б», «в» п. 6), а также обоснованность и достаточность проведения ОРМ (пп. 7, 7.1).

На наш взгляд, требование проверять обоснованность в таких случаях может быть отнесено к предмету прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении ОРД, только если основания принятия решений прописаны в федеральных законах, например перечисленные в ст. 7; ч. 2, 3, 6, 7, ст. 8 ФЗ об ОРД основания для проведения ОРМ.

При этом, на наш взгляд, будет целесообразным разделять обоснованность принятия решений в ОРД на формальную и фактическую. Под «формальной обоснованностью» необходимо понимать наличие предусмотренных федеральными законами формальных оснований для принятия решений в ОРД, выраженных в конкретных процессуальных или оперативно-розыскных документах, таких как постановление о возбуждении уголовного дела (п. 1 ч. 1 ст. 7 ФЗ об ОРД), поручения (п. 3 ч. 1 ст. 7 ФЗ об ОРД), запросы (пп. 4 и 6 ч. 1 ст. 7 ФЗ об ОРД), постановление о применении мер безопасности (п. 5 ч. 1 ст. 7 ФЗ об ОРД), постановления о проведении отдельных ОРМ (ч. 6 и 7 ст. 8; ч. 5 ст. 9 ФЗ об ОРД).

Если же под обоснованностью принятия определенного решения субъектом, уполномоченным на проведение ОРД, понимается некая информация (сведения), необходимая для принятия такого решения, но в соответствующих нормах федеральных законов четко не перечислены источники такой информации (сведений) и критерии ее достаточности, то в такой ситуации, на наш взгляд, можно вести речь о «фактической обоснованности» принятия решений в ОРД. Анализ норм ФЗ об ОРД позволяет отнести к предмету прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении ОРД «фактическую обоснованность» проведения ОРМ в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 7. При этом «фактическую обоснованность» принятия решений в ОРД можно отнести к предмету прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении ОРД только в том случае, если фактические основания принятия

решений в ОРД прямо указаны в федеральных законах (п. 2 ч. 1 ст. 7 ФЗ об ОРД).

Однако чаще в нормах ФЗ об ОРД предусмотрен более сложный порядок обоснования принятия решений в ОРД, в соответствии с которым требуется наличие как «формальных оснований», так и «фактических оснований». Примером может быть порядок принятия решений о проведении ОРМ, ограничивающих конституционные права человека и гражданина, предусмотренные ст. 23 и 25 Конституции РФ. «Формальными основаниями» в таком случае являются мотивированное постановление судьи (ч. 5 ст. 9 ФЗ об ОРД) и мотивированное постановление руководителя органа - инициатора ОРМ (ч. 3 ст. 9 ФЗ об ОРД), а «фактическим основанием» является наличие информации, перечисленной в пп. 1, 2, 3 ч. 2 ст. 8 ФЗ об ОРД. В соответствии с ч. 3 и ч. 6 ст. 8 ФЗ об ОРД для принятия решения о проведении соответствующих ОРМ также необходима совокупность «формальной обоснованности» и «фактической обоснованности».

В случае если в ФЗ об ОРД указана только «формальная обоснованность» принятия решения (ч. 7 ст. 8 ФЗ об ОРД), а «фактическая обоснованность» принятия того же решения указана в ведомственных нормативных актах органов, осуществляющих ОРД, например фактические основания принятия решения о проведении проверочной закупки, контролируемой поставки, оперативного эксперимента, оперативного внедрения, то такая «фактическая обоснованность» не может быть предметом прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении ОРД и является предметом ведомственного контроля за ОРД.

В ФЗ об ОРД не предусмотрен предварительный надзор прокуратуры за принятием решений в ОРД. В целях усиления гарантий законности и соблюдения прав и свобод человека при проведении ОРД, а также в целях предупреждения возможных как умышленных, так и непреднамеренных нарушений оперативно-розыскного и уголовного законодательства со стороны сотрудников органов, осуществляющих ОРД, считаем целесообразным предусмотреть в ФЗ об ОРД обязательный предварительный надзор прокуратуры за принятием тех решений в ОРД, для принятия которых необходима «фактическая обоснованность» (п. 2 ч. 1 ст. 7 и ч. 3 ст. 9 ФЗ об ОРД). Практическая реализация предварительного надзора прокуратуры за принятием таких решений может осуществляться путем согласования с

прокурором, осуществляющим надзор за исполнением законов при осуществлении ОРД, постановления о заведении на основании п. 2 ч. 1 ст. 7 ФЗ об ОРД дела оперативного учета и постановления руководителя органа, осуществляющего ОРД, о необходимости проведения ОРМ, ограничивающих права человека и гражданина, предусмотренные ст. 23 и ст. 25 Конституции РФ (ч. 3 ст. 9 ФЗ об ОРД). При этом ФЗ об ОРД необходимо дополнить нормой, обязывающей прокурора знакомиться с оперативно-розыскными материалами, обосновывающими законность и необходимость принятия соответствующих решений в ОРД.

Достаточность проведения ОРМ (пп. 7, 7.1 приказа Генпрокуратуры России от 15 февраля 2011 г. № 33), на наш взгляд, также не может являться предметом прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении ОРД, т.к., во-первых, в федеральных законах не предусмотрено, какие ОРМ являются достаточными в той или иной ситуации; во-вторых, вопросы организации и тактики проведения ОРМ относятся к предмету ведомственного контроля; в-третьих, проведение ОРМ, направленных на раскрытие преступления и выявление причастных к нему лиц, а также в целях выполнения других задач ОРД полностью относится к компетенции сотрудников органов, осуществляющих ОРД, которые имеют соответствующее образование и практический опыт оперативной работы. Кроме того, какие-либо поручения, требования или указания прокурора о проведении ОРМ в соответствии со ст. 7 ФЗ об ОРД не являются основаниями для проведения ОРМ. Координирующая деятельность прокуратуры по борьбе с преступностью также не предполагает отдачу органам, осуществляющим ОРД, обязательных для исполнения указаний о проведении ОРМ .

В названном приказе содержатся нормы, которые явно расширяют предмет прокурорского надзора, т.к. обязывают прокурора проверять: соблюдение установленного порядка заведения дел оперативного учета и иных оперативно-служебных материалов, сроков и

1. О прокуратуре Российской Федерации: федер. закон от 17 янв. 1992 г. № 2202-1. URL: http://base.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_262/(дата обращения: 28.05.2016).

2. Об оперативно-розыскной деятельности: федер. закон от 12 авг. 1995 г. № 144-ФЗ. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.

порядка их ведения, законность принимаемых по ним решений (подп. «б» п. 6); законность представления результатов ОРД (подп. «д» п. 6); соблюдение установленного порядка регистрации дел оперативного учета и других оперативно-служебных материалов, законность постановки и снятия с оперативного и иных видов учета лиц, в отношении которых заводились такие дела, в том числе находящиеся на архивном хранении (подп. «ж» п. 6), а все перечисленные выше правоотношения регулируются ведомственными нормативными актами.

Таким образом, можно сделать вывод, что к предмету прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении ОРД следует относить обстоятельства и правоотношения, регулируемые нормами федеральных законов (ФЗ об ОРД), а к предмету ведомственного контроля за ОРД - обстоятельства и правоотношения, регулируемые как нормами федеральных законов, так и нормами ведомственных нормативных актов органов, осуществляющих ОРД. При этом ведомственный контроль за ОРД является предшествующим по отношению к прокурорскому надзору за исполнением законов при осуществлении ОРД и охватывает более широкий круг правоотношений (регулируемых как федеральными законами, так и ведомственными нормативными актами). Обоснованность принятия решений в ОРД целесообразно разделять на «формальную обоснованность» и «фактическую обоснованность», при этом к предмету прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении ОРД следует относить обоснованность, предусмотренную в нормах федеральных законов (ФЗ об ОРД). Целесообразно предусмотреть в ФЗ об ОРД обязательный предварительный надзор прокуратуры за решениями, принимаемыми в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 7 и ч. 3 ст. 9 ФЗ об ОРД путем согласования с прокурором соответствующих постановлений. Достаточность проведения ОРМ не может являться предметом прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении ОРД.

1. About Prosecutor"s office of the Russian Federation: fed. law d.d. Jan. 17, 1992 № 2202-1. URL: http://base.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW _262/ (date of access: 28.05.2016).

2. About operative-search activity: fed. law d.d. Aug. 12, 1995 № 144-FL. URL: http://base. consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;

cgi?req=doc; base=LAW;n=181943 (дата обращения: 28.05.2016).

3. Луговик В.Ф. Прокурорский надзор за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» как гарантия обеспечения законности // Науч. вестн. Омск. акад. МВД России. 2012. № 2(45).

4. Железняк Н.С. Правовая основа, предмет и организация прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность // Вестн. Сибир. юрид. ин-та ФСКН России. 2012. № 2(11).

5. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Камалиева Марата Да-мировича на нарушение его конституционных прав статьей 6 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»: определение Конституционного Суда РФ от 21 окт. 2008 г. № 862-О-О. URL: http:// consultant.ru/document/cons_doc_LA W_84722/ (дата обращения: 29.05.2016).

6. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Потапова Александра Владимировича на нарушение его конституционных прав отдельными положениями Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»: определение Конституционного Суда РФ от 6 марта 2001 г. № 58-О. URL: http://consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_84010/ (дата обращения: 29.05.2016).

7. Королев Г.Н. Проблемы правового регулирования прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью // Вестн. Нижего-род. акад. МВД России. 2012. № 17.

8. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности: приказ Генпрокуратуры России от 15 февр. 2011 г. № 33. URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_113652/ (дата обращения: 20.05.2016).

9. Атмажитов В.М., Бобров В.Г. Еще раз о нормативном правовом регулировании прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью // Оперативник (сыщик). 2011. № 4(29).

10. Самоделкин А. С. Современное состояние правового регулирования координации оперативно-розыскной деятельности // Общество и право. 2015. № 3(53).

base=LA W;n=181943 (date of access: 28.05.2016).

3. Lugovik V.F. Prosecutor"s supervision for execution of the Federal law «About operative-investigative activity» as a guarantee of legality provision // Sci. bull. of Omsk academy of Russian MIA. 2012. № 2(45).

4. Zheleznyak N.S. Legal background, subject and organization of prosecutor"s supervision for execution of the law by the organs, effecting operative-search activity // Bull. of Siberian law institute of the Federal Drug Control Service of Russia. 2012. № 2(11).

5. On the refusal to accept for consideration the complaint of the citizen Kamaliev Marat Damirovich on violation of his constitutional rights in article 6 of the Federal law «About operative-search activity»: determination of the Constitutional Court of the Russian Federation d.d. Oct. 21, 2008 № 862-00. URL: http://consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_84722/ (date of access: 29.05.2016).

6. On the refusal to accept for consideration the complaint of the citizen Potapov Alexander Vladimirovich on violation of his constitutional rights by the individual provisions of the Federal law «About operative-search activity»: determination of the Constitutional Court of the Russian Federation d.d. March 6, 2001 № 58-0. URL: http://consultant.ru/document/cons_doc_LAW_ 84010/ (date of access: 29.05.2016).

7. Korolyov G.N. Problems of legal regulation of prosecutor"s supervision of operative-investigative activity // Bull. of Nizhny Novgorod academy of Russian MIA. 2012. №17.

8. Concerning organization of prosecutor"s supervision for laws execution during realization of operative-search activity: order of Prosecutor General"s Office of Russia d.d. Febr. 15, 2011 № 33. URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_113652/ (date of access: 28.05.2016).

9. Atmazhitov V.M., Bobrov V.G. Concerning normative legal regulation of prosecutor"s supervision of operative-search activity // Detective (investigator). 2011. № 4(29).

10. Samodelkin A.S. The current state of legal regulation of the coordination of operational search activity // Society and law. 2015. № 3(53).

Введение

В современных условиях модернизации Российского государства все большее значение приобретает четкое функционирование механизмов контроля и надзора во всех сферах жизни общества. Контрольная и надзорная формы юридической деятельности придают необходимый динамизм происходящим в стране преобразованиям, становятся одним из решающих факторов углубления реального демократизма, построения правового государства.

Малоэффективные контроль и надзор (либо их отсутствие) нередко становятся причиной нарушения прав и свобод граждан, влекут значительный ущерб, не позволяют претворять в жизнь намеченное, тормозят реформы. В частности, важен контроль за оперативно-розыскной деятельностью (далее - ОРД), которая осуществляется на принципах конспирации, а её задачи решаются с использованием преимущественно негласных возможностей и мероприятий, в т.ч. ограничивающих права и свободы человека и гражданина.

Статья 1 Федерального закона от 12.08.1995 № 144-ФЗ (ред. от 10.07.2012) «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее - ФЗ «Об ОРД») определяет ОРД как вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то ФЗ «Об ОРД», в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий (далее - ОРМ) в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств.

В качестве гарантий законности ОРД выступают судебный контроль и прокурорский надзор за ОРД. Гарантом законности при ее осуществлении также является ведомственный контроль.

Целью настоящей работы является изучение контроля и надзора за ОРД.

Для достижения данной цели нужно решить следующие задачи: 1) провести анализ вневедомственного (внешнего) контроля за ОРД; 2) определить особенности ведомственного (внутреннего) контроля за ОРД; 3) охарактеризовать сущность прокурорского надзора в рассматриваемой сфере.

1. Вневедомственный (внешний) контроль за оперативно-розыскной деятельностью

Субъектами, контролирующими ОРД (реализующими функцию внешнего контроля), согласно законодательства, являются: Президент РФ; Федеральное Собрание РФ; Правительство РФ; судья, санкционирующий ОРМ, влекущие ограничение конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Президент РФ осуществляет непосредственное руководство деятельностью, включая контрольные функции, следующих федеральных министерств и служб, которым законом предоставлено право осуществлять ОРД:

§Министерство внутренних дел Российской Федерации,

§Министерство юстиции Российской Федерации (оперативное подразделение в Федеральной службе исполнения наказания),

§Служба внешней разведки Российской Федерации,

§Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков,

§Федеральная служба безопасности Российской Федерации,

§Министерство обороны Российской Федерации.

Контроль за ОРД осуществляется через соответствующее подразделение Администрации Президента РФ. Согласно Положению о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе, утвержденном Указом Президента РФ от 13.05.2000 № 849 (ред. от 07.09.2010) «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» президентский контроль за осуществлением ОРД в субъектах РФ осуществляется также через институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Следует отметить, что данный вид контроля не предоставляет права вмешиваться в технологию ОРД, контролировать правомерность проведения конкретных ОРМ.

Президент РФ руководит деятельностью вышеназванных федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел и некоторых других, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает их руководителей, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ. Президентскому контролю подлежит также практическое исполнение ФЗ «Об ОРД» и изданных им правовых актов и поручений по вопросам, связанным с ОРД.

Таким образом, Президент РФ как гарант Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, как высшее должностное лицо государства, осуществляет стратегический контроль за деятельностью федеральных силовых органов, в полномочия которых входит осуществление ОРД.

Федеральное Собрание РФ - парламент РФ - представительный и законодательный орган РФ, состоящий из двух палат: Совета Федерации РФ и Государственной Думы РФ, осуществляет опосредованный контроль за ОРД. Этот контроль происходит в рамках контроля за исполнением федерального бюджета, в отдельных статьях которого отражено выделение финансовых средств тем или иным органам, осуществляющим ОРД. Контроль за исполнением федерального бюджета в части, касающейся использования финансовых средств на ОРД, осуществляет образуемая Советом Федерации РФ и Государственной Думой РФ Счетная палата РФ. Этим органом, подчиненным парламенту, контролируется обоснованность выделения денежных средств, правильность и эффективность их использования.

Палаты Федерального Собрания РФ вправе возбуждать парламентское расследование, создавать парламентские комиссии по расследованию, например, фактов грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, в результате работы которых подготавливается итоговый доклад комиссии, и по данным, содержащимся в нем, возможно, в частности, судить о состоянии исполнения ФЗ «Об ОРД».

Осуществление общего контроля за исполнением ФЗ «Об ОРД» происходит при работе парламентариев с избирателями, рассмотрении обращений граждан, заслушивании информации руководителей соответствующих министерств и служб на заседаниях палат парламента и их комитетов, рассмотрении документов и материалов, представляемых органами государственной власти, в том числе при подготовке изменений и дополнений, которые необходимо внести в ФЗ «Об ОРД».

Таким образом, контроль Федерального Собрания РФ преследует цель оценки общей ситуации, складывающейся с исполнением и соблюдением ФЗ «Об ОРД» как в целом по стране, так и соответствующими министерствами и службами.

Следующим субъектом, контролирующим ОРД, является Правительство РФ , осуществляющее исполнительную власть в РФ. Оно согласно ст.ст. 12, 19, 20 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2010) «О Правительстве Российской Федерации» наделено широкими полномочиями по общим вопросам руководства федеральными министерствами, службами, агентствами, а также в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью и по обеспечению обороны и государственной безопасности России.

Правительство РФ компетентно проверять полноту и эффективность использования органами силового блока предоставленных им полномочий по ведению ОРД для решения задач успешной борьбы с преступностью через анализ соответствующей информации, имеющейся в распоряжении Правительства РФ, заслушивании отчетов, докладов и сообщений на заседании Правительства РФ руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти.

Одним из направлений контрольной деятельности Правительства РФ является мониторинг законодательства, а также подзаконных актов, затрагивающих права и свободы граждан, имеющих межведомственный характер и актов, устанавливающих правовой статус государственных органов и организаций. Данная контрольная деятельность осуществляется через механизм государственной регистрации нормативных актов федеральных органов исполнительной власти в Минюсте России. Там эти акты оцениваются на предмет соответствия Конституции РФ, действующему законодательству и им присваивается соответствующий номер государственной регистрации. Минюст России полномочен вносить предписания об отмене незаконных актов либо устранении выявленных нарушений.

В полномочия Правительства РФ входит проверка обоснованности расходования финансовых средств, выделяемых на ОРД, которая возложена на Минфин России. Согласно ч. 3 ст. 19 ФЗ «Об ОРД» данный контроль осуществляется специально уполномоченными представителями Федеральной службы финансово-бюджетного надзора Минфина России, которые для этого предварительно проходят процедуру допуска к сведениям, составляющим государственную тайну. После прохождения такой процедуры представители Минфина России полномочны проводить проверку документов о финансировании ОРД в полном объеме.

О суде, как субъекте внешнего контроля за ОРД, необходимо отметить следующее. Согласно ст. 9 ФЗ «Об ОРД» проведение ОРМ, которые влекут ограничение конституционных прав граждан, возможно только по решению судьи. В перечень таких прав законодатель включил: право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электронной и почтовой связи, право на неприкосновенность жилища. Данный вид контроля за ОРД осуществляется: а) при рассмотрении судьей обращения оперативного подразделения для получения разрешения на проведение конкретного ОРМ, влекущего ограничение того или иного конституционного права человека и гражданина (ч.ч. 2, 3 ст. 8, ч. 1 ст. 9 ФЗ «Об ОРД»); б) при продлении начатых по разрешению судьи ОРМ и последующей проверке законности решений и действий оперативно-розыскных органов (далее - ОРО) и их должностных лиц (ч.ч. 3, 4 ст. 8 ФЗ «Об ОРД»); в) при рассмотрении жалоб на ОРО (ч.ч. 2, 3 ст. 5 ФЗ «Об ОРД»); г) при разрешении споров в вышестоящем суде между судьей нижестоящего суда и ОРО в связи с отказом судьи дать разрешение на проведение ОРМ (ч. 6 ст. 9 ФЗ «Об ОРД»).

Согласно ч. 1 ст. 9 ФЗ «Об ОРД» судья рассматривает оперативно-розыскные материалы, касающиеся производства ОРМ, единолично (т.е. не требуется принятия решения на судебном заседании, а также рассмотрение поступивших оперативно-служебных документов конкретным судьей) и незамедлительно (т.е. должностное лицо ОРО принимается в любой промежуток времени без какой-либо очереди, без неоправданных задержек).

Процесс рассмотрения материалов судьей, получившим от председателя данного суда полномочия по рассмотрению поступающих оперативно-служебных документов, заключается в обоснованности постановления руководителя ОРО о проведении соответствующего ОРМ. Для этого согласно положению ч. 3 ст. 9 ФЗ «Об ОРД» по требованию судьи ему могут представляться иные материалы, касающиеся оснований для проведения ОРМ (за исключением данных о лицах, внедренных в организованные преступные группировки, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих ОРД, и о лицах, оказывающих им содействие на конфиденциальной основе, об организации и о тактике проведения ОРМ).

По результатам рассмотрения материалов об ограничении конституционных прав человека и гражданина при проведении ОРМ судья разрешает проведение данного ОРМ или отказывает в его проведении, о чем выносит мотивированное постановление, которое заверяется оттиском гербовой печати суда, выдает его инициатору проведения ОРМ с одновременным возвращением всех без исключения представленных ему (судье) материалов ОРО.

Срок действия вынесенного судом постановления согласно ч. 5 ст. 9 ФЗ «Об ОРД» исчисляется в сутках со дня его вынесения и не может превышать шести месяцев, если иное не указано в самом постановлении. Указанный предельный срок продлевается, как правило, при расследовании длящихся преступлений, а также с учетом иных обстоятельств, характерных для конкретной оперативно-розыскной ситуации.

При необходимости продления срока действия постановления судья выносит судебное решение на основании вновь представленных материалов (постановление, в котором излагается ходатайство о необходимости продолжения ОРМ в течение определенного срока; оперативно-служебные документы, подтверждающие необходимость продления срока действия постановления (например, справка с фактической информацией, полученной в результате проводимого ОРМ); оперативно-служебные документы, которые судье представлялись ранее).

Отдельно следует указать на превентивный судебный контроль, осуществляемый с целью соблюдения адвокатской тайны (т.е. любых сведений, связанных с оказанием адвокатом юридической помощи своему доверителю) при проведении ОРМ. В силу п. 3 ст. 8 Федерального закона от 31.05.2002 № 63-ФЗ (ред. от 21.11.2011) «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» проведение ОРМ в отношении адвоката (в том числе в жилых и служебных помещениях, используемых им для осуществления адвокатской деятельности) допускается только по судебному решению. В этом законном, обоснованном и мотивированном судебном решении должны быть указаны конкретный объект ОРМ и данные служащие основанием для его проведения, с тем, чтобы это мероприятие не приводило к получению информации о тех клиентах, которые не имеют непосредственного отношения к кругу лиц, изучаемых в ОРД.

В заключение подчеркнем, что ключевым значением для осуществления судебного контроля является беспристрастность - качество, суть которого составляет требование непредвзятого и справедливого отношения к каждому субъекту уголовного судопроизводства. Беспристрастность предполагает, что судья при рассмотрении материалов конкретного уголовного дела субъективно свободен от личных предубеждений или пристрастий в отношении участников процесса, его действия должны исключать какие-либо обоснованные сомнения в этом отношении.

2. Ведомственный (внутренний) контроль за оперативно-розыскной деятельностью

Ведомственный контроль за ОРД предусмотрен ст. 22 ФЗ «Об ОРД», в которой говорится, что руководители органов, осуществляющих ОРД, несут персональную ответственность за соблюдение законности при организации и проведении ОРМ. Порядок реализации внутреннего контроля за законностью осуществления ОРД определяется соответствующими ведомственными нормативными правовыми актами. Данный контроль осуществляют руководители ОРО и иные должностные лица, наделенные контролирующими и инспектирующими функциями (должностные лица инспекторских, организационных, кадровых и других подразделений ОРО).

Контроль осуществляется следующими способами:

§личное участие руководителей в организации, планировании (проведении) ОРМ;

§санкционирование заведения дел оперативного учёта;

§контролирование сроков ведения и обоснованности их прекращения;

§изучение материалов, полученных в результате выполнения ОРМ, иных документов, имеющие отношение к ОРД, и принятие по ним решения;

§дача, как правило, в письменной форме, указаний о дальнейшей работе по осуществлению оперативной проверки;

§санкционирование заключения контракта с лицами, сотрудничающими с органами, осуществляющими ОРД;

§составление мотивированных постановлений о проведении ОРМ, предусмотренных ч. 1 ст. 9 ФЗ «Об ОРД»;

§заслушивание исполнителей ОРМ;

§назначение проведения служебных проверок;

§рассмотрение жалоб и заявлений граждан.

Руководитель ОРО при установлении им фактов нарушения прав человека и гражданина, пренебрежения правилами конспирации в ходе ОРД, разглашения сведений, составляющих государственную или служебную тайну, а также иных нарушений обязан назначить служебную проверку и по ее результатам принять соответствующие меры, включая восстановление и возмещение причиненного вреда, привлечение виновного к ответственности. В случае нарушения законности он также обязан проинформировать об этом прокурора.

Должностные лица, уполномоченные на осуществление ОРД, при проведении ОРМ подчиняются только непосредственному и прямому начальнику. При получении приказа или указания, противоречащего закону, они обязаны руководствоваться законом, а если имеются основания полагать, что в результате исполнения приказа или указания может или могло быть совершено преступление, - сообщать об этом вышестоящему начальнику или прокурору.

Таким образом, контролю подвержены не только исполнители, но и руководители, отдающие приказы и указания.

3. Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью

Субъектами, надзирающими за исполнением ФЗ «Об ОРД» (реализующими функцию прокурорского надзора), являются Генеральный прокурор РФ и уполномоченные им прокуроры (ч. 1 ст. 21 ФЗ «Об ОРД»).

Надзор за исполнением ФЗ «Об ОРД» осуществляют прокуроры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуроры, прокуроры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуроры, а также выделенные приказами для этой цели уполномоченные прокуроры. Такого рода полномочиями прокуроров наделяют:

а) в Генпрокуратуре РФ - заместитель Генпрокурора РФ, курирующий вопрос Главного следственного управления, и заместитель Генпрокурора РФ - Главный военный прокурор;

б) в органах прокуратуры - прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним транспортные, военные прокуроры и прокуроры иных специализированных прокуратур.

Согласно ст. 29 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 21.11.2011) «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре) предметом надзора за исполнением законов ОРО является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения ОРМ и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими ОРД, а в соответствии с ч. 1 ст. 21 ФЗ «Об ОРД» - исполнение предписаний этого Федерального закона. В частности, к ним относится: рассмотрение жалоб на ОРО (ч. 3 ст. 5 ФЗ «Об ОРД»); законность и обоснованность решений, принимаемых должностными лицами органов, осуществляющих ОРД, и в том числе при производстве дел оперативного учета (ст. 10 ФЗ «Об ОРД»).

Приказом Генпрокуратуры РФ от 15.02.2011 № 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» предписано:

Первому заместителю и заместителям Генерального прокурора РФ, начальникам управлений Генеральной прокуратуры РФ, прокурорам субъектов РФ, городов и районов, другим территориальным, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур обеспечить действенный надзор за исполнением законов при осуществлении ОРД.

Установить, что заместитель Генерального прокурора РФ - Главный военный прокурор, заместители Генерального прокурора РФ в федеральных округах, прокуроры субъектов РФ, приравненные к ним военные прокуроры и прокуроры иных специализированных прокуратур наделяются правом от имени Генерального прокурора РФ назначать из числа подчиненных работников уполномоченных прокуроров по надзору за исполнением ФЗ «Об ОРД» и несут персональную ответственность за организацию надзора.

Руководителям прокуратур определить лиц, ответственных за ведение делопроизводства по документам ОРД. Обеспечить наличие у уполномоченных прокуроров и лиц, на которых возложено ведение делопроизводства по надзору за исполнением законов при осуществлении ОРД, оформленного в установленном порядке допуска к совершенно секретным сведениям или сведениям особой важности.

При организации и осуществлении надзора за исполнением законов при осуществлении ОРД обеспечить законные гарантии соблюдения прав человека и гражданина на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту чести и доброго имени, неприкосновенность жилища и тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, а также прав и законных интересов юридических лиц, установленных законом запретов при осуществлении ОРД. Обеспечить законность при проведении ОРМ, в том числе тех, на проведение которых разрешение дано судом, принятии должностными лицами решений, представлении результатов ОРД дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд, соответствие законам правовых актов, издаваемых органами, осуществляющими ОРД, соблюдение порядка выполнения ОРМ, установленного законами и правовыми актами, принятыми уполномоченными органами и предусматривающими механизм реализации законов.

Деятельность прокуроров должна быть направлена на обеспечение соблюдения прав и свобод человека и гражданина, законности при решении задач ОРД, в том числе по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, выявлению и установлению лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших, осуществлению розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, без вести пропавших; по добыванию информации о событиях или действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации; по установлению имущества, подлежащего конфискации.

Проверки исполнения законов при осуществлении ОРД проводить: а) по обращениям граждан, юридических и должностных лиц; б) по результатам изучения материалов уголовных дел о нераскрытых преступлениях или при поступлении информации о ненадлежащем исполнении поручения следователя, руководителя следственного органа, дознавателя, органа дознания по уголовным делам и материалам проверки сообщения о преступлении или решения суда по уголовным делам, находящимся в их производстве, а также в связи с ненадлежащим исполнением требований уполномоченного прокурора; в) в плановом порядке, в том числе по указанию вышестоящего уполномоченного прокурора; г) в других случаях, с учетом состояния законности в этой сфере деятельности и отсутствия положительных результатов в работе по выявлению подготавливаемых, совершаемых или совершенных преступлений, при раскрытии преступлений, розыске обвиняемых или подозреваемых по уголовным делам и лиц, без вести пропавших.

Проверки по обращениям о нарушениях ФЗ «Об ОРД», допущенных должностными лицами органов, осуществляющих ОРД, при исполнении поручения следователя, руководителя следственного органа, органа дознания, начальника подразделения дознания, дознавателя по уголовным делам и материалам проверки сообщений о преступлении и решения суда по уголовным делам, находящимся в их производстве, проводить уполномоченным прокурорам той прокуратуры, которой осуществлялся надзор за процессуальной деятельностью на досудебной стадии уголовного судопроизводства. Исключение составляют обращения, в которых обжалуются действия должностных лиц органов федеральной службы безопасности, связанные с оперативным сопровождением уголовных дел. Проверки по таким обращениям проводить уполномоченным прокурорам по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности с учетом установленного Генеральным прокурором РФ разграничения компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур.

Оперативно-служебные документы об осуществлении органами федеральной службы безопасности ОРМ в рамках контрразведывательной деятельности проверять в порядке надзора только по поступившим в прокуратуру материалам, информации и обращениям граждан, свидетельствующим о нарушениях этими органами законодательства Российской Федерации.

Уполномоченным прокурорам при реализации надзорных полномочий надлежит проверять: а) соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина в ходе осуществления ОРД; б) законность, обоснованность и соблюдение установленного порядка заведения дел оперативного учета и иных оперативно-служебных материалов, сроков и порядка их ведения, законность принимаемых по ним решений; в) законность и обоснованность проведения или прекращения ОРМ, в том числе тех, разрешения на проведение которых даны судом; наличие оснований, соблюдение установленных условий, порядка и сроков их проведения; г) законность проведения ОРМ; д) законность представления результатов ОРД; е) наличие полномочий у лиц, осуществляющих ОРД, а также принимающих решения о заведении, продлении сроков, приостановлении и прекращении дел оперативного учета и иных оперативно-служебных материалов, проведении ОРМ, представлении результатов ОРД дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд; ж) соблюдение определенного ФЗ «Об ОРД» перечня ОРМ; з) соблюдение установленного порядка регистрации дел оперативного учета и других оперативно-служебных материалов, законность постановки и снятия с оперативного и иных видов учета лиц, в отношении которых заводились такие дела, в том числе находящиеся на архивном хранении; и) соответствие ОРМ целям и задачам ОРД, а также соблюдение требования о недопустимости применения информационных систем, технических средств и веществ, наносящих ущерб жизни и здоровью людей и причиняющих вред окружающей среде; к) своевременность уведомления судей органами, осуществляющими ОРД, о проведении в случаях, предусмотренных ч.ч. 3 и 6 ст. 8 ФЗ «Об ОРД», ОРМ, ограничивающих конституционные права человека и гражданина на тайну переписки, телефонных и иных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, в том числе передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища; наличие оснований для проведения таких ОРМ в указанных случаях.

Законность привлечения граждан к содействию на конфиденциальной основе и соблюдение при этом принципа добровольного сотрудничества с органами, осуществляющими ОРД, проверять исключительно при наличии жалоб граждан.

При осуществлении надзора учитывать, что сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих ОРД, а также о лицах, оказывающих или оказывавших им содействие на конфиденциальной основе, представляются прокурору только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности. При проверках законности ОРМ, проводимых на основании поручения следователя, руководителя следственного органа, органа дознания, начальника подразделения дознания, дознавателя по уголовным делам и материалам проверки сообщений о преступлении или решения суда по уголовным делам, находящимся в их производстве, в каждом случае рассматривать необходимость проведения дополнительных ОРМ, направленных на раскрытие преступления и выявление причастных к нему лиц. При наличии данных, свидетельствующих о нарушениях при проведении ОРМ по указанным поручениям либо решениям, уполномоченному прокурору, помимо актов прокурорского реагирования, направлять руководителям органов, осуществляющих ОРД, требования в целях обеспечения эффективного осуществления уголовного преследования.

Установить, что уполномоченный прокурор в ходе и по результатам проведения проверок, а также при восстановлении нарушенных прав и свобод граждан и устранении иных нарушений закона, допущенных должностными лицами органов, осуществляющих ОРД, обязан: а) знакомиться с представленными подлинными оперативно-служебными документами, включающими в себя дела оперативного учета, материалы о проведении ОРМ с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения ОРМ; б) получать письменные объяснения от должностных лиц органов, осуществляющих ОРД, по поводу выявленных нарушений закона; в) требовать устранения нарушений закона, выявленных по делам оперативного учета и иным оперативно-служебным материалам; г) опротестовывать противоречащие закону нормативные правовые акты органов, осуществляющих ОРД, а также постановления и иные решения должностных лиц указанных органов; д) по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства в соответствии с установленными уголовно-процессуальным законом полномочиями выносить мотивированное постановление либо требовать от уполномоченного органа передачи результатов ОРД в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании; е) вносить представления об устранении нарушений закона, допущенных должностными лицами органов, осуществляющих ОРД.

Полномочия прокуроров по надзору за исполнением ФЗ «Об ОРД» составляют круг их предмета ведения и соответствующих взаимосвязанных обязанностей и прав.

В ч. 3 ст. 5 ФЗ «Об ОРД» предусмотрено исключение из общего правила предоставления прокурору соответствующих сведений, т.е. изложен круг данных, которые не входят в предмет прокурорского надзора. Это предписание ФЗ «Об ОРД» детализирует и наполняет конкретным содержанием принцип конспирации ОРД. Так, в целях соблюдения принципа конспирации законодатель предусмотрел специальное дополнительное условие возможного разглашения ОРО сведений о конфидентах. Информация о них представляется соответствующим прокурорам только с письменного согласия этих лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности. В письменном материале (заявление и т.п.) должно быть недвусмысленно отражено явно выраженное добровольное согласие конкретного конфидента на ознакомление прокурора с имеющимися о нем в ОРО оперативно-служебными документами.

Обязанности возложены на прокуроров, прежде всего Законом о прокуратуре (ст. 30) и УПК РФ, а также ФЗ «Об ОРД». Так, согласно ФЗ «Об ОРД» прокурор обязан:

§рассматривать жалобы (ч. 3 ст. 5 ФЗ «Об ОРД»);

§принимать меры по восстановлению прав лиц (ч. 9 ст. 5 ФЗ «Об ОРД»); контроль надзор оперативный розыскной

§проверять порядок оперативно-розыскных мероприятий и законность решений оперативно-розыскного органа (ч. 2 ст. 21 ФЗ «Об ОРД»);

§обеспечивать защиту сведений, содержащихся в представляемых прокурору документах и материалах (ч. 4 ст. 21 ФЗ «Об ОРД»).

Необходимость защиты сведений вызвана их особым содержанием. Как правило, эти данные составляют государственную тайну. Обязанность обеспечения защиты сведений возлагается исключительно на прокуроров, указанных в ч. 1 ст. 21 ФЗ «Об ОРД», т.е. на Генерального прокурора РФ и уполномоченных им прокуроров. Порядок обеспечения защиты сведений изложен в нормативных правовых актах органов прокуратуры.

Прокурор обязан также не реже одного раза в месяц проверять исполнение требований о приеме, регистрации и реализации заявлений и сообщений о преступлениях, а также об исчезновении лиц, без вести пропавших.

Права предоставлены прокурору теми же законодательными актами, что и обязанности. Особо отметим, что полномочия прокурора носят исключительный характер, установленный законодателем (ст. 30 Закона о прокуратуре), и не могут дополняться каким-либо должностным лицом, включая Генерального прокурора РФ (например, в его приказах).

Согласно ч. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре прокурор вправе требовать объяснения от соответствующих должностных лиц по поводу нарушения ими закона, а также от иных лиц, которым известны обстоятельства нарушения. Такое объяснение получают как в устной, так и в письменной форме (письменное подписывается лицом, которое дало его, а содержание устного отражается в справке, которую составляет прокурор).

В соответствии с ФЗ «Об ОРД» прокурор вправе давать указания ОРО:

§по уголовному делу, находящемуся в его производстве (п. 3 ч. 1 ст. 7 ФЗ «Об ОРД»);

§в письменной форме - о проведении ОРМ по уголовному делу, принятому им к производству (п. 2 ст. 14 ФЗ «Об ОРД»);

§требовать необходимые оперативно-служебные документы, учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты (ч. 2 ст. 21 ФЗ «Об ОРД»).

Кроме того, прокурор может:

oопротестовывать противоречащие ФЗ «Об ОРД» решения руководителей ОРО;

oвыносить мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном нарушении (при наличии достаточных оснований);

oтребовать привлечения лица, нарушившего ФЗ «Об ОРД», к иному виду юридической ответственности.

Отметим, что прокурор не вправе не только участвовать в подготовке или проведении какого-либо ОРМ или лично его проводить, но и давать указания о необходимости осуществления (неосуществления) какого-либо конкретного ОРМ.

Различаются два вида прокурорского надзора: 1) в связи с поступившей в прокуратуру информацией (заявление, обращение гражданина и др.) о нарушении закона ОРО (его должностным лицом); 2) по инициативе уполномоченного прокурора. Оба вида законны и требуют соответствующего реагирования со стороны оперативников.

Важным средством предупреждения правонарушений, связанных с ненадлежащим исполнением норм ФЗ «Об ОРД», является предостережение о недопустимости нарушения закона, которое может быть вынесено соответствующим прокурором в случае и порядке ст. 25 Закона о прокуратуре.

Способы реагирования прокурора на нарушения ФЗ «Об ОРД» во многом зависят от содержания проверяемых материалов (документов). Одним из таких способов является представление прокурора об устранении допущенного нарушения ФЗ «Об ОРД». Прокурор вносит это представление в ОРО (его должностным лицам), который компетентен устранять нарушение Закона (в течение месяца должны приниматься меры по устранению допущенного нарушения, выявлению и устранению причин и условий, способствовавших ему, а результаты - письменно доводиться до прокурора).

Особо подчеркнем, что согласно воли законодателя прокурорский надзор осуществляется только за «исполнением настоящего Федерального закона» (ст. 21 ФЗ «Об ОРД»). Исполнение законов - одна из форм правореализациию, оно выражается в активных действиях субъектов по осуществлению предписаний законов (в частности, по выполнению возложенных на них обязанностей). Однако в практической ОРД происходит реализация норм законов не только в форме исполнения, но и в других формах - соблюдения и использования. Кроме того, в ОРД распространена практика применения права, т.е. основанных на властных полномочиях соответствующих ОРО и их должностных лиц действий по претворению правовых норм в жизнь.

Следовательно, законные полномочия российской прокуратуры по надзору за ОРД юридически оформлены не для всех форм реализации правовых норм, а только для одной из них - исполнения, но не оговорены вообще в области применения правовых норм в ОРД.

Итак, в качестве одной из гарантий законности ОРД выступает прокурорский надзор за ОРД.

Заключение

Субъектами, контролирующими ОРД и надзирающими за ней, являются государственные органы и их должностные лица, наделенные законодателем функцией контроля за организацией, обеспечением и (или) осуществлением ОРД, а равно Генеральной прокуратурой РФ и уполномоченные им прокуроры, наделенные законодателем функцией надзора за исполнением ОРО законов Российской Федерации.

Реализуя специфические функции в ОРД (функции контроля и надзора), эти субъекты исполняют предусмотренные российским законодательством обязанности и пользуются соответствующими правами. Классификация субъектов, контролирующих ОРД и надзирающих за ней происходит в зависимости от трех основных критериев:

Во-первых, их группируют по функциям. Таких групп две: 1) субъекты, контролирующие ОРД (реализующие функцию контроля); 2) субъекты, надзирающие за исполнением законов в ОРД (реализующие функцию прокурорского надзора); Согласно ч. 1 ст. 21 ФЗ «Об ОРД» за реализацией законов в ОРД надзирают Генеральный прокурор Российской Федерации и уполномоченные им прокуроры.

Во-вторых, по сфере осуществления предоставленных «контролерам» полномочий различают субъектов, которые проводят внешний контроль и надзор (иначе вневедомственный) и внутренний контроль (ведомственный).

В соответствии с ФЗ «Об ОРД» ведомственный контроль осуществляют руководители ОРО (ч. 3 ст. 19 и ст. 22 ФЗ «Об ОРД») и должностные лица специальных контролирующих подразделений ОРО (инспекторских, организационных, кадровых и др.).

В-третьих, всех субъектов, контролирующих ОРД и надзирающих за ней, делят на юридических и физических лиц. Первыми являются соответствующие государственные органы (их подразделения), вторыми - их должностные лица (например, руководители ОРО, прокурор).

Руководители органов, осуществляющих ОРД, несут персональную ответственность за соблюдение законности при организации и проведении ОРМ (ст. 22 ФЗ «Об ОРД»).

Контроль и надзор необходимы для осуществления основной задачи современного демократического государства - защиты всей совокупности современных прав и свобод человека и гражданина. Человек, его права и свободы в правовом государстве не только объявляются высшей ценностью, они - цель государственного развития, эта цель требует постоянной работы по ее достижению, следовательно, и контролю и надзору над этим процессом.

Список использованной литературы

1.Конституция Российской Федерации. Принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. (с поправками от 30 декабря 2008 г.) // http://www.consultant.ru/05.09.2012.

2.Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2010) «О Правительстве Российской Федерации» // http://www.consultant.ru/05.09.2012.

Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ (ред. от 28.07.2012) // http://www.consultant.ru/05.09.2012.

Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 21.11.2011) «О прокуратуре Российской Федерации» // http://www.consultant.ru/05.09.2012.

Федеральный закон от 12.08.1995 № 144-ФЗ (ред. от 10.07.2012) «Об оперативно-розыскной деятельности» // http://www.consultant.ru/05.09.2012.

Федеральный закон от 31.05.2002 № 63-ФЗ (ред. от 21.11.2011) «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» // http://www.consultant.ru/05.09.2012.

Федеральный закон от 27.12.2005 № 196-ФЗ (ред. от 28.12.2010) «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» // http://www.consultant.ru/05.09.2012.

Указ Президента РФ от 30.11.1995 № 1203 (ред. от 21.09.2011) «Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» // http://www.consultant.ru/05.09.2012.

Указ Президента РФ от 13.05.2000 № 849 (ред. от 07.09.2010) «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // http://www.consultant.ru/05.09.2012.

Указ Президента РФ от 25.03.2004 № 400 (ред. от 30.06.2012) «Об Администрации Президента Российской Федерации» // http://www.consultant.ru/05.09.2012.

Приказ Генпрокуратуры РФ от 15.02.2011 № 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности». Вместе с «Инструкцией о порядке составления и представления отчета о работе прокурора по надзору за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности», «Инструкцией об организации в прокуратуре делопроизводства по документам органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность») // Законность. 2011. № 5.

Приказ МВД РФ № 368, ФСБ РФ № 185, ФСО РФ № 164, ФТС РФ № 481, СВР РФ № 32, ФСИН РФ № 184, ФСКН РФ № 97, Минобороны РФ № 147 от 17.04.2007 «Об утверждении Инструкции о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд» // Российская газета. 16.05.2007.

Ахмедов А.Г. Соблюдение прав личности при проведении оперативно-розыскных мероприятий // Журнал правовых и экономических исследований. 2008. № 1. С. 5-9.

Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью // Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2008. № 2-3. С. 39-42.

Гришин А.И. Правовые и организационные основы оперативно-розыскной деятельности: учеб. пособие [для вузов] / под общ. ред. П.П. Сергуна; Рос. правов. акад. Минюста России, Поволж. юрид. ин-т. М.; Саратов: РПА Минюста России, 2010. 157 с.

Луговик В.Ф. Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью: вопросы и ответы // Полицейское право. 2005. № 1. С. 78-80.

Моисеева Т.В. Судебный контроль за предварительным следствием и беспристрастность судей // Адвокат. 2004. № 10. С. 12-14.

Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ // genproc.gov.ru.

Прокурорский надзор: учеб. пособие для вузов / под ред. Р.А. Адельханяна. М.: Юнити, 2011. 215 с.

Прокурорский надзор: учебник для вузов / под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. 9-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2011. 490 с.

Рыжов Р.С. Правовые проблемы оборота конфиденциальной информации о гражданах, образующейся в процессе оперативно розыскной деятельности // Пробелы в российском законодательстве. 2011. № 6. С. 231-234.

Серебрянникова М.В. Порядок разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях как элемент предмета прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность и предварительное расследование // Закон и право. 2010. № 11. С. 83-86.

Серебрянникова М.В. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность и предварительное расследование // Закон и право. 2010. № 10. С. 97-99.

Теория оперативно-розыскной деятельности: учебник [для вузов] / под ред. К.К. Горяинова, В.С. Овчинского, Г.К. Синилова. М.: Норма: Инфра-М, 2012. 689 с.

Шалумов М. Судебный контроль и прокурорский надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности и расследования уголовных дел // Уголовное право. 2001. № 1. С. 54-56.

Похожие работы на - Контроль и надзор за оперативно-розыскной деятельностью

Важными элементами прокурорского надзора, повышающими его результативность, являются наличие поводов и оснований для проверок исполнения законов при проведении ОРД и выбор методов надзора.

Поводом для проверки могут являться поступившие к уполномоченному прокурору источники сведений о нарушениях закона при осуществлении ОРМ.

Основания прокурорской проверки - это фактические данные, содержащиеся в поступивших сведениях и позволяющие предположить, что при проведении ОРМ были допущены нарушения закона, а также данные о факте проведения ОРМ либо о принятии в ходе них решения, которые требуют принятия мер прокурором.

В процессе проведения прокурорской проверки уполномоченные прокуроры используют соответствующие методы прокурорского надзора, под которыми понимаются способы проверки уполномоченным прокурором исполнения законов органами, осуществляющими ОРД.

Данные методы используются: а) при восстановлении нарушенных прав и свобод граждан в процессе проведения ОРМ; б) защите конституционных гарантий от возможных нарушений со стороны должностных лиц, осуществляющих ОРД; в) проведении проверок по другим основаниям.

Выбор методов производится прокурором с учетом предварительного анализа допускаемых правонарушений, конкретной цели прокурорской проверки, предварительно обозначенной формы надзора, определения времени наиболее целесообразного использования надзорных полномочий. Методы надзора имеют свою специфику в зависимости от того, какие ОРМ осуществляются в целях предупреждения, раскрытия преступления, розыска лиц, скрывшихся от органов дознания, следствия и суда, без вести пропавших граждан и т.д.

В системе организационных мер, реализуемых уполномоченным прокурором, проверки исполнения Закона об ОРД проводятся :

1. по обращению граждан, юридических и должностных лиц;
2. по результатам изучения материалов уголовных дел о нераскрытых преступлениях или при поступлении информации о ненадлежащем реагировании на поручения следователя, руководителя следственного органа, дознавателя, органа дознания по уголовным делам и материалам проверки сообщений о преступлении или решения суда по уголовным делам, находящимся в их производстве, а также в связи с ненадлежащим исполнением требований уполномоченного прокурора;
3. в плановом порядке, в том числе по указанию вышестоящего прокурора;
4. в других случаях, с учетом состояния законности в этой сфере деятельности и отсутствия положительных результатов по выявлению подготавливаемых, совершаемых или совершенных преступлений, при раскрытии преступлений, розыске обвиняемых или подозреваемых по уголовным делам и лиц, без вести пропавших 1 Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 15 февраля 2011 г. № 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» (п. 5). .

Одной из основных обязанностей прокурора является рассмотрение жалоб граждан на действия должностных лиц оперативно-розыскных органов. Наиболее часто предметом обжалования граждан является незаконное (по мнению заявителя) проведение ОРМ, указанных в ст. 6 Закона об ОРД. Могут иметь место и случаи, когда мероприятия проводятся не в рамках требований закона либо не проводятся вообще. Это не способствует раскрытию преступлений, а, напротив, приводит к тому, что лица, совершившие их, не привлекаются к ответственности, а иногда вообще уходят от ответственности.

Генеральный прокурор рекомендует рассматривать жалобы и заявления на нарушения конституционных прав граждан в пятидневный срок. Если в указанный срок разрешить жалобу или заявление не представляется возможным, заявителю направляется уведомление о сроке разрешения его жалобы или заявления. После проведенной проверки прокурор дает на жалобу или заявление ответ. В случае отказа в удовлетворении жалобы гражданину должен быть разъяснен порядок обжалования принятого решения. Ответы прокурора должны быть убедительными, содержать ссылки на конкретные нормы закона, чтобы не порождать повторных жалоб и заявлений.

Инициативные проверки уполномоченного прокурора могут проводиться на основании информации о нарушении закона органами, осуществляющими ОРД, а также в плановом порядке, с учетом состояния законности в этой сфере деятельности. Уполномоченный прокурор при подготовке к такой проверке должен:

1. подобрать материалы по вопросам ОРД (уведомления о проведении ОРМ, требующих получения разрешения судьи, постановления о заведении и прекращении розыскных дел о гражданах, пропавших без вести, постановления об отказе в возбуждении уголовных дел по фактам исчезновения граждан и обнаружения неопознанных трупов и др.);
2. проанализировать имеющуюся в прокуратуре информацию по вопросам ОРД (учет, регистрация, разрешение заявления и т.д.);
3. определить круг вопросов, подлежащих проверке, цель проверки, состав участников и т.д.

Исследование причин и условий нарушения законности при проведении ОРД, обстоятельств, способствующих этим нарушениям, свидетельствует о том, что большинство нарушений совершается не только вследствие низкой профессиональной подготовки - более половины происходит в связи с недобросовестным отношением исполнителей к своим служебным обязанностям. Задача прокурора состоит в том, чтобы методами прокурорского надзора принимать такие меры реагирования, которые оказали бы эффективное воздействие на оперативных сотрудников, а также способствовали эффективному осуществлению ведомственного контроля со стороны руководителей оперативных подразделений.

Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 15 февраля 2011 г. № 33 требует от уполномоченных прокуроров при осуществлении надзорных мероприятий также проверять:

1. соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина в ходе осуществления ОРД;
2. законность, обоснованность и соблюдение установленного порядка заведения и прекращения ДОУ и иных оперативно-служебных материалов, сроков и порядка их ведения, законность принимаемых по ним решений;
3. законность и обоснованность проведения или прекращения ОРМ, в том числе тех, решение на проведение которых даны судом; наличие оснований соблюдения установленных условий порядка и сроков их проведения;
4. законность проведения ОРМ, направленных на сбор данных, которые необходимы для принятия решений, указанных в ч. 2 ст. 7 Закона об ОРД;
5. законность предоставления результатов ОРД;
6. наличие полномочий у лиц, осуществляющих ОРД, а также принимающих решения о заведении, продлении сроков и прекращении ведения ДОУ и иных оперативно-служебных материалов, проведении ОРМ, представлении результатов ОРД руководителю следственного органа, органа дознания или в суд;
7. соблюдение определенного Законом об ОРД перечня оперативно-розыскных мероприятий;
8. соблюдение обязательности регистрации ДОУ и других оперативно-служебных материалов, законности постановки и снятия с оперативного и иных видов учета лиц, в отношении которых заводились такие дела, в том числе находящиеся на архивном хранении;
9. ОРМ целям и задачам ОРД, а также соблюдение недопустимости применения информационных систем и технических средств и веществ, наносящих ущерб жизни и здоровью людей и причиняющих вред окружающей среде;
10. своевременность уведомления судей органами, осуществляющими ОРД, о проведении в случаях, предусмотренных ч. 3, 6 ст. 8 Закона об ОРД, ОРМ, ограничивающих конституционные права человека и гражданина на тайну переписки, телефонных и иных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, в том числе передаваемых по сетям электронной, электрической и почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища; наличие оснований для проведения таких ОРМ в указанных случаях.

Следует отметить, что законность привлечения граждан к содействию на конфиденциальной основе и соблюдение при этом принципа добровольного сотрудничества с органами, осуществляющими ОРД, проверяются уполномоченными прокурорами исключительно при наличии жалоб граждан.

В процессе надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, пристальное внимание должно уделяться раскрываемости преступлений и розыску лиц, их совершивших. Нарушения законности сотрудниками оперативных служб при установлении лица, совершившего преступление, преобладают над всеми другими нарушениями законов и составляют почти 50%. В связи с этим прокурор знакомится с картотекой нераскрытых преступлений, журналами регистрации дел оперативного учета, обращает внимание на своевременность их заведения, наличие сведений, дающих основание для проведения различных ОРМ, а также на выполнение оперативными подразделениями поручений следователя.

При осуществлении надзора за ОРД по уголовным делам, приостановленным производством в связи с неизвестностью места пребывания обвиняемого, прокурор проверяет: было ли заведено розыскное дело; объявлен ли розыск; разосланы ли соответствующие задания; нет ли оснований для проведения каких-либо ОРМ, направленных на получение информации о местопребывании скрывшегося обвиняемого 1 См.: Соломичев В.И. Прокурорский надзор за исполнением законов. М.: Экспертное бюро. 1998. С. 20. .

Заключительным этапом организации прокурорского надзора является оформление его результатов в отчете , который состоит из двух разделов.

В первом разделе отчета описывается работа прокуроров по проверке всех оперативно-розыскных материалов в порядке надзора за законностью ОРД. В этом же разделе отражаются количество проверок, выявленные нарушения, количество проверенных ДОУ, вынесенные прокурором протесты и мотивированные постановления в отношении органов, осуществляющих ОРД, количество представлений и лиц, привлеченных но ним к дисциплинарной ответственности.

Во втором разделе учитываются все поступившие в прокуратуру жалобы, заявления и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов органами, осуществляющими ОРД, в том числе устные. Все показатели учитываются по каждому субъекту ОРД.

Отчет заполняется по правилам секретного делопроизводства на основании документов первичного учета прокурором города, района, приравненным к ним военным прокурором и прокурорами иных специализированных прокуратур и дважды в год (за первое полугодие и год) представляется в вышестоящую прокуратуру до 15-го числа месяца, следующего за отчетным периодом.

Составленный отчет передается старшему помощнику по оперативному учету и статистике для составления сводного отчета по региону. Сводный отчет направляется в отдел информационного обеспечения информационно-аналитического управления Главного организационно-инспекторского управления Генеральной прокуратуры РФ не позднее 25-го числа месяца, следующего за отчетным периодом.

Непосредственные исполнители статистических отчетов и руководители прокуратуры, утвердившие их, несут персональную ответственность за полноту и достоверность отчетных данных.

Правовой основой надзора за осуществлением ОРД являются законодательные, межведомственные и ведомственные нормативные акты:

"О прокуратуре Российской Федерации": Федеральный закон от 17 января 1992 г. (в редакции Федерального закона от 17 ноября 1995 г.);

"Об организации прокурорского надзора за расследованием и раскрытием преступлений": приказ Генерального прокурора РФ от 21 февраля 1995 г. № 10;

«О порядке предоставления органами внутренних дел материалов для осуществления прокурорского надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности"»: указание Генерального прокурора РФ от 20 июля 1996 г.;

"Об организации надзора за исполнением Федерального закона " Об оперативно-розыскной деятельности": приказ Генерального прокурора РФ от 9 августа 1996 г. № 48;

"Об организации надзора за исполнением Федерального закона " Об оперативно-розыскной деятельности": приказ Генерального прокурора РФ от 25 апреля 2000 г. № 56.

Субъектами прокурорского надзора за ОРД являются: Генеральный прокурор РФ и уполномоченные им прокуроры. Генеральный прокурор РФ лично определяет своим приказом прокуроров, на которых возлагается надзор за исполнением законодательства, регулирующего оперативно-розыскную деятельность. Приказом Генерального прокурора «Об организации надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности"» от 25 апреля 2000 г. № 56 эти функции возложены на заместителей Генерального прокурора Российской Федерации, Главного военного прокурора и его заместителей, начальников управлений и отделов, их заместителей, прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненных к ним транспортных, военных и иных специализированных прокуроров, прокуроров городов и районов, других территориальных, военных и иных специализированных прокуроров. При этом, прокуроры субъектов Российской Федерации и приравненные к ним транспортные, военные прокуроры и прокуроры иных специализированных прокуратур несут персональную ответственность за организацию надзора и своими приказами из числа сотрудников аппарата соответствующей прокуратуры и нижестоящих прокуратур назначают уполномоченных прокуроров для осуществления надзора.

В соответствии со ст. 29 Закона о прокуратуре и ч. 3 приказа Генерального прокурора от 25 апреля 2000 г. № 56 предметом прокурорского надзора в сфере оперативно-розыскной деятельности является обеспечение гарантий соблюдения прав человека и гражданина на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, неприкосновенность жилища и тайну корреспонденции; исполнение органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, Конституции РФ, Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" и других законов, регламентирующих оперативно-розыскную деятельность, нормативных актов, принятых в их развитие, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими эту деятельность.

Анализ положений Закона о прокуратуре, Закона об ОРД и приказа Генерального прокурора от 25 апреля 2000 г. позволяет к важнейшим элементам прокурорского надзора в области оперативно-розыскной деятельности отнести:

1) соблюдение законности и обоснованности:

рассмотрения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях;

проведения оперативно-розыскных мероприятий;

заведения, ведения и прекращения дел оперативного учета;

использования результатов оперативно-розыскной деятельности;

2) обеспечение социальной и правовой защиты должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также граждан, оказывающих им содействие;

3) защиту сведений об органах, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.

По требованию прокуроров, уполномоченных на осуществление надзора за ОРД, руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, представляют им оперативно-служебные документы, включающие в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативно-правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий.

Наряду с уполномоченными прокурорами в каждой прокуратуре приказом соответствующего прокурора должны быть определены лица, на которых возложено ведение делопроизводства по документам оперативно-розыскной деятельности. На них оформляется допуск для работы с документами в соответствии с Инструкцией "О порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне", утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 октября 1995 г. № 1050, являющийся формальным основанием для работы с документами, составляющими государственную тайну. Они предупреждаются об уголовной ответственности за разглашение их содержания или утрату. При утечке информации проводится служебное расследование.

Копия приказа с перечнем уполномоченных прокуроров и лиц, ответственных за ведение делопроизводства по документам оперативно-розыскной деятельности, или выписка из него в обязательном порядке направляется для сведения руководителям органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Отсутствие указанных документов может служить формальным основанием для отказа в предоставлении материалов оперативно-розыскной деятельности.

В предмет прокурорского надзора не входит проверка законности и обоснованности возбуждения органом, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, ходатайства о проведении оперативно-розыскного мероприятия, связанного с ограничением конституционных прав граждан, а также законности решения судьи по результатам рассмотрения материалов об ограничении конституционных прав граждан при проведении оперативно-розыскных мероприятий. Поскольку окончательное решение о проведении такого мероприятия является прерогативой суда, прокурор не должен предрешать его вывод и не может воспрепятствовать обращению органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, в суд с соответствующим ходатайством. Сказанное распространяется также и на случаи, когда оперативно-розыскные мероприятия, связанные с ограничением конституционных прав граждан, проводятся до получения судебного решения (или без такового) в порядке, предусмотренном ч. ч. 3, 6 и 9 ст. 8 Закона об ОРД.

Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью не ограничивается решениями о проведении и порядке проведения отдельных оперативно-розыскных мероприятий, т. к. оперативно-розыскная деятельность не исчерпывается их осуществлением. Прокурорский надзор распространяется также на решения о заведении и прекращении дел оперативного учета и иные решения, не связанные с тактикой осуществления оперативно-розыскных мероприятий.

Круг оперативно-служебных документов, представляемых уполномоченному прокурору по его требованию, включает в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативно-правовые акты.

Обращение прокуроров к нормативным актам соответствующих ведомств оправданно и необходимо в случаях, когда без этого не представляется возможным дать оценку законности оперативно-розыскных мероприятий, поскольку положения нормативных актов могут конкретизировать закон, определять механизмы его исполнения.

Сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих ОРД, а также о лицах, оказывающих или оказывавших содействие этим органам на конфиденциальной основе, относятся к сведениям, составляющим государственную тайну, и могут предоставляться надзирающему прокурору как с письменного согласия указанных лиц (оформляется должностным лицом органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность), так и без согласия таких лиц (при наличии достаточных оснований для предъявления им обвинения в совершении преступления в ходе выполнения оперативных заданий).

Согласие на предоставление этих сведений прокурору оформляется документом произвольной формы (распиской, заявлением).

Требование уполномоченного прокурора о предоставлении ему оперативно-служебных документов, отражающих ход и результаты оперативно-розыскных мероприятий, может быть письменным или устным. Однако, если такие документы содержат сведения, отнесенные к государственной тайне, требование должно быть облечено в письменную форму.

Оперативно-розыскные документы истребуются прокурором в связи с поступившими в прокуратуру материалами, информацией и обращениями граждан, должностных лиц о нарушении законов при проведении оперативно-розыскных мероприятий и законности принимаемых при этом решений. Кроме того, прокуроры вправе по собственной инициативе выявлять нарушения прав и законных интересов юридических и физических лиц в ходе оперативно-розыскной деятельности.

Жалобы на нарушения прав и интересов указанных лиц должны рассматриваться в срок не позднее одного месяца. Жалобы на нарушения конституционных прав Генеральной прокуратуре рекомендуется рассматривать в пятидневный срок.

Прокурор дает на жалобу мотивированный ответ, а в случае отказа в удовлетворении ее лицу, обратившемуся с ней, должны быть разъяснены порядок обжалования прокурорского решения, а также право обращения в суд, если это предусмотрено законом.

Руководитель органа внутренних дел вправе не предоставлять прокурору оперативно-служебные документы, относящиеся к той части ОРД, которая не входит в предмет прокурорского надзора.

Вопрос об отнесении тех или иных служебных документов к содержащим государственную тайну, а также об ознакомлении с ними прокурора, решает руководитель органа внутренних дел на основании положений Конституции РФ, Закона об ОРД, Закона о государственной тайне, других законов Российской Федерации, ведомственных нормативных актов.

Периодичность проверки установленного порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий и законности принимаемых при этом решений определяет Генеральный прокурор РФ, а также уполномоченные прокуроры. При этом проверки законности проведения оперативно-розыскных мероприятий и принимаемых решений осуществляются:

по жалобам граждан и обращениям должностных лиц;

по результатам изучения материалов уголовных дел о нераскрытых преступлениях или при поступлении информации о ненадлежащем реагировании на поручение органа дознания, следователя и суда по уголовным делам, находящимся в их производстве, а также в связи с ненадлежащим исполнением указаний уполномоченного прокурора;

в плановом порядке, в т.ч. по указанию вышестоящего уполномоченного прокурора;

в других случаях, с учетом состояния законности в этой сфере деятельности и отсутствием положительных результатов по выявлению подготавливаемых, совершаемых или совершенных преступлений, при раскрытии преступлений, розыске обвиняемых или подозреваемых по уголовным делам и лиц, без вести пропавших.

Внимание проверяющих прокуроров должно быть направлено на то, чтобы в ходе оперативно-розыскной деятельности проводились только те ОРМ, перечень которых установлен Законом об ОРД.

Если прокурор располагает обоснованными сведениями об ограничении или нарушении в процессе оперативно-розыскной деятельности прав и законных интересов граждан, обязанность доказывания законности и обоснованности проведения оперативно-розыскных мероприятий возлагается на органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность. При непредставлении убедительной информации, подтверждающей законность решения и порядка проведения мероприятия, прокурор вправе исходить из доказанности факта нарушения закона и прибегнуть к соответствующим мерам реагирования в отношении виновных должностных лиц.

В связи с этим надзирающие за осуществлением оперативно-розыскной деятельности прокуроры вправе:

знакомиться с подлинными оперативно-служебными документами, включающими в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий, а также иные оперативно-служебные документы, необходимые для осуществления надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности";

требовать письменные объяснения от должностных лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность и допустивших при этом нарушения закона;

давать письменные указания об осуществлении тех или иных оперативно-розыскных мероприятий либо требовать их прекращения;

опротестовывать незаконные и необоснованные постановления руководителей органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, в т.ч. и о передаче результатов этой деятельности следователю (органу дознания, в суд);

отменять незаконные и необоснованные постановления следователя (органа дознания) о возбуждении уголовного дела, вынесенные в порядке реализации результатов оперативно-розыскной деятельности;

опротестовывать противоречащие закону ведомственные правовые акты руководителей органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;

вносить представления об устранении нарушений закона, допущенных должностными лицами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;

требовать от руководителей органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, отстранения подчиненных им оперативных работников от дальнейшего ведения оперативных проверок в случае нарушения ими закона;

при обнаружении признаков преступления проводить проверку в соответствии с требованиями УПК РФ;

направлять в суд жалобы, проверка которых относится к исключительной компетенции судей.

При обнаружении пассивности в проведении оперативно-розыскных мероприятий уполномоченным прокурорам направлять руководителю органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, либо вышестоящему руководителю указания с установлением срока их исполнения.

При нарушении органом (должностным лицом), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, прав и законных интересов физических и юридических лиц уполномоченный прокурор в соответствии с законодательством обязан принять меры по восстановлению этих прав и законных интересов, возмещению причиненного вреда.

Проверка прокурором исполнения законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, отражается в самостоятельном надзорном производстве, в котором концентрируются поступившие в прокуратуру материалы, информация, жалобы, заявления граждан, справки, оперативно-служебные документы, представленные прокурору по его требованию. В связи с этим делопроизводство в органах прокуратуры должно быть организовано в соответствии с требованиями, установленными для работы с документами оперативно-розыскного характера.

По результатам проверки соответствия деятельности органа внутренних дел, осуществляющего ОРД, требованиям, предусмотренным законодательными подзаконными и ведомственными правовыми актами Российской Федерации, прокурор вправе:

дать указание об осуществлении ОРМ по уголовному делу, находящемуся у него в производстве;

указать руководителю органа внутренних дел, подразделения, сотрудники которого допустили нарушения законности при осуществлении ОРД, на прекращение действий, влекущих за собой такие последствия;

обязать руководителя органа внутренних дел рассматривать вопрос о привлечении сотрудника оперативного подразделения, виновного в нарушении законности при осуществлении ОРД, к дисциплинарной ответственности;

информировать вышестоящее руководство органов внутренних дел о фактах нарушения законности при осуществлении ОРД и указать на необходимость устранения обстоятельств, способствующих таким нарушениям;

принять меры к восстановлению прав и законных интересов граждан, нарушенных в процессе или результате ОРД;

привлечь виновных к ответственности.

Таким образом, исполнение функций прокурорского надзора и ведомственного контроля должно способствовать успешному выполнению задач, возложенных на органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, совершенствованию форм их деятельности в борьбе с преступностью и обеспечению соблюдения законности.

<*> Zakhartsev S.I., Pakhunov A.M. Organization of procurator"s supervision of operative-search activities.

Захарцев Сергей Иванович, доктор юридических наук, доцент.

Пахунов Артур Михайлович, соискатель Калининградского юридического института МВД России.

В статье рассматриваются вопросы организации прокурорского надзора за деятельностью служб и подразделений, проводящих оперативно-розыскные мероприятия.

Ключевые слова: прокурорский надзор, организация, оперативно-розыскная деятельность.

The article considers the issues of organization of procurator"s supervision of activities of services and subdivisions carrying out operative-search measures.

Key words: procurator"s supervision, organization, operative-search activities.

Ныне действующий Закон об ОРД не обошел вниманием сферу прокурорского надзора. Статья 21 этого Закона регламентировала прокурорский надзор за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, указав, что надзор за исполнением законов Российской Федерации органами ОРД осуществляют Генеральный прокурор и уполномоченные им прокуроры. Появление понятия "уполномоченный прокурор" предопределило ограничение круга прокуроров, надзирающих за законностью в сфере ОРД. Такое ограничение связано со спецификой тактических приемов, методов и средств, применяемых при осуществлении указанной деятельности, сведения о которых составляют государственную тайну.

Перед назначением на должность, связанную с надзором за ОРД, прокурорам в установленном порядке оформляется допуск к сведениям, составляющим государственную тайну. В случае если прокурор в силу установленных законом причин не может быть допущен к сведениям, составляющим государственную тайну, к осуществлению надзора за ОРД он не допускается.

Деятельность уполномоченных прокуроров в равной степени должна способствовать как обеспечению гарантий соблюдения прав и свобод человека и гражданина, так и выполнению задач ОРД по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, изобличению виновных и розыску лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда либо уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыску без вести пропавших граждан. Иначе говоря, прокурор должен принимать все необходимые меры для того, чтобы ни одно преступление не осталось нераскрытым и ни одно виновное лицо не избежало установленной законом ответственности. Прокурорский надзор должен быть занят не только проверкой законности действий субъектов ОРД, но и оказанием им со стороны прокуратуры необходимой помощи.

Проверка исполнения субъектами ОРД закона может проводиться :

• в случаях обращений граждан, юридических и должностных лиц;
• по результатам изучения материалов уголовных дел о нераскрытых преступлениях или при поступлении информации о ненадлежащем реагировании на поручение следователя, руководителя следственного органа, органа дознания или определение суда по уголовным делам, находящимся в производстве данного субъекта, а также в связи с ненадлежащим исполнением требований и поручений уполномоченного прокурора;
• в плановом порядке, в том числе по указанию вышестоящего прокурора;
• в других случаях, с учетом состояния законности в этой сфере деятельности и отсутствия положительных результатов по выявлению подготавливаемых, совершаемых или совершенных преступлений, при раскрытии преступлений, розыске обвиняемых или подозреваемых по уголовным делам и лиц, без вести пропавших.

Закон предусматривает определенные исключения из прокурорского надзора :

• сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих ОРД, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются соответствующим прокурорам только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности;
• законность привлечения граждан к содействию на конфиденциальной основе и соблюдение при этом принципа добровольного сотрудничества с органами, осуществляющими ОРД, проверяются исключительно при наличии жалоб граждан;
• оперативно-служебные документы (оперативные материалы) об осуществлении органами ФСБ оперативно-розыскных мероприятий в рамках контрразведывательной деятельности можно истребовать только в случаях проведения проверок в порядке надзора по поступившим в прокуратуру материалам, информации и обращениям граждан, свидетельствующим о нарушении этими органами законодательства Российской Федерации;
• сведения об организации, тактике, методах и средствах осуществления контрразведывательной и разведывательной деятельности органов безопасности в предмет прокурорского надзора не входят;
• в ходе надзорных мероприятий в Службе внешней разведки РФ и органе внешней разведки Министерства обороны РФ могут изучаться только те оперативно-служебные документы, которые связаны с обеспечением собственной безопасности указанных органов.

Сведения об осуществлении оперативно-розыскной деятельности, как правило, отражаются в соответствующих делах оперативного учета (ДОУ). Поэтому уполномоченные прокуроры в ходе надзора обязательно должны проверять законность, обоснованность и соблюдение установленного порядка заведения ДОУ, сроков и правил их ведения. В практической деятельности встречаются также факты несоблюдения сроков прекращения ведения ДОУ, что является нарушением: согласно Закону об ОРД, оперативная проверка должна быть прекращена в случае решения конкретных задач ОРД или при установлении обстоятельств, свидетельствующих об объективной невозможности их решения.

Кроме того, предметом прокурорского надзора являются:

• соблюдение обязательной регистрации ДОУ и других оперативно-служебных материалов, законность постановки и снятия с оперативного и иных видов учета лиц, в отношении которых заводились такие дела и материалы;
• наличие полномочий у лиц, осуществляющих ОРД, а также принимающих решения о заведении, продлении сроков и прекращении ведения ДОУ и иных оперативно-служебных материалов, проведении ОРМ, представлении результатов ОРД следователю, руководителю следственного органа, органа дознания или в суд;
• отсутствие фактов, свидетельствующих об укрытии преступлений и незаконном освобождении от уголовного преследования.

При проведении надзора следует учитывать, что, в отличие от возбуждения уголовного дела, факт заведения ДОУ в отношении конкретного лица не является основанием для ограничения его конституционных прав и свобод, а также законных интересов.

Осуществляя надзор за законностью проведения оперативно-розыскных мероприятий , прокурор должен обращать внимание на соответствие ОРМ целям и задачам ОРД, законность и обоснованность решений об их проведении или прекращении. Как показывают материалы уголовных дел в отношении сотрудников органов внутренних дел, имеются, увы, случаи проведения ОРМ не для решения указанных задач, а в личных целях. Так, встречаются факты наблюдения за женами и любовницами, прослушивания телефонных переговоров бизнесменов по заказу их конкурентов, сбора компрометирующей информации в интересах частных лиц, иные вопиющие нарушения закона. Подобные действия должны немедленно пресекаться, а виновные в их совершении - привлекаться к ответственности. Поэтому, осуществляя надзор, прокурор должен видеть конкретную цель проведения ОРМ, не забывая проверять и обоснованность прекращения того или иного мероприятия.

Кроме перечисленного прокурор должен следить за тем, чтобы органы, осуществляющие ОРД:

• не проводили ОРМ в интересах какой-либо политической партии, общественного или религиозного объединения;
• не принимали негласного участия в работе федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также в деятельности зарегистрированных в установленном порядке и незапрещенных политических партий, общественных и религиозных объединений в целях оказания влияния на характер их деятельности;
• не разглашали сведения, затрагивающие неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, честь и доброе имя граждан, которые стали известными в процессе проведения ОРМ, без согласия граждан, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

В соответствии с ч. 9 ст. 8 Закона об ОРД прокурор должен следить за тем, чтобы обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств, контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, прослушивание телефонных переговоров и снятие информации с технических каналов связи не проводились по следующим основаниям:

• для допуска к сведениям, составляющим государственную тайну;
• для допуска к работам, связанным с эксплуатацией объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей, а также для окружающей среды;
• для допуска к участию в оперативно-розыскной деятельности или доступа к материалам, полученным в результате ее осуществления;
• для установления или поддержания с лицом отношений сотрудничества при подготовке и проведении оперативно-розыскных мероприятий;
• для выдачи разрешений на частную детективную и охранную деятельность.

Прокурор должен проверять законность и обоснованность изъятия в ходе проведения ОРМ предметов, материалов и сообщений, а также фактов прерывания услуг связи. Прерывать предоставление услуг связи допустимо в случае возникновения непосредственной угрозы жизни и здоровью лица, а также угрозы государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации.

Согласно ст. 7 Закона об ОРД, к основаниям проведения ОРМ относятся в том числе:

• поручения следователя, руководителя следственного органа, органа дознания или определения суда по уголовным делам, находящимся в их производстве;
• запросы других органов, осуществляющих ОРД;
• запросы международных правоохранительных организаций и правоохранительных органов иностранных государств в соответствии с договорами Российской Федерации.

Следует отметить, что нарушения сроков исполнения таких запросов и поручений типичны практически для всех органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Указанные нарушения прокурор должен решительно пресекать.

Для фиксации результатов ОРМ нередко используются информационные системы, видео- и аудиозапись, фотосъемка, а также другие технические и иные средства. Обязательным условием дозволенности применения указанных средств является их безвредность для жизни и здоровья людей, а также для окружающей среды. Вопрос о том, не наносят ли используемые технические средства вреда людям, в том числе сотрудникам правоохранительных органов, также должен находиться в поле зрения прокурора.

Заслуживают внимания некоторые отдельные вопросы прокурорского надзора за законностью использования результатов ОРД в уголовных делах. Повторим, что полученные с нарушением закона результаты ОРД не удовлетворяют требованиям, предъявляемым УПК РФ к доказательствам в части допустимости, и поэтому, согласно п. 3 ч. 2 ст. 75 и ст. 89 УПК, не могут использоваться в уголовном судопроизводстве. Мнение о допустимости использования незаконных результатов ОРД в уголовном процессе, высказанное некоторыми авторами, было осуждено как учеными, так и практическими работниками. Однако нужно иметь в виду, что указанное ошибочное мнение было растиражировано в учебной литературе по ОРД, на которой выучились оперативники, искренне убежденные в возможности представления в уголовное дело незаконно полученных результатов. В связи с этим прокурор, осуществляя надзор, должен тщательно проверять, соблюдены ли установленные Законом об ОРД правила получения результатов оперативно-розыскной деятельности и не допущено ли фальсификации указанных результатов.

К названной проблеме тесно примыкают поднадзорные прокуратуре вопросы законного представления результатов ОРД в уголовный процесс. Так, копия постановления о представлении результатов ОРД в обязательном порядке должна храниться в соответствующем деле оперативного учета, а в случае его отсутствия - в материалах специального номенклатурного дела.

В соответствии с Приказом Генпрокуратуры РФ от 21 декабря 2007 г. N 207, уполномоченный прокурор в ходе и по результатам проведения проверок, а также при восстановлении нарушенных прав и свобод граждан и устранении иных нарушений закона, допущенных должностными лицами органов, осуществляющих ОРД, обязан в том числе:

• знакомиться с подлинными оперативно-служебными документами, включая ДОУ, материалы о проведении ОРМ с использованием оперативно-технических средств, учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения ОРМ;
• получать объяснения от должностных лиц и сотрудников органов, осуществляющих ОРД, по поводу выявленных нарушений закона;
• предъявлять требования и давать поручения по ДОУ и иным оперативно-служебным материалам об устранении нарушений закона;
• решать вопрос об опротестовании незаконных и необоснованных постановлений руководителей органов, осуществляющих ОРД;
• ставить вопрос об отмене незаконных и необоснованных постановлений следователя (органа дознания) о возбуждении уголовного дела, вынесенных в порядке реализации результатов ОРД;
• решать вопрос об опротестовании противоречащих закону правовых актов руководителей органов, осуществляющих ОРД;
• решать вопрос о внесении представлений об устранении нарушений закона, допущенных сотрудниками и должностными лицами органов, осуществляющих ОРД, с требованием их отстранения от дальнейшего участия в проведении ОРМ по конкретным делам оперативного учета и иным оперативно-служебным материалам, а также прекращения проведения оперативно-розыскных мероприятий, ведения дел оперативного учета и иных оперативно-служебных материалов;
• при выявлении в ходе проверки повода и основания для возбуждения уголовного дела, предусмотренных ст. 140 УПК РФ, ставить вопрос о вынесении мотивированного постановления о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам допущенных нарушений уголовного законодательства.

Уполномоченным прокурорам надлежит, используя предоставленные им полномочия, пресекать нарушения прав и законных интересов физических и юридических лиц при осуществлении ОРД, принимать своевременные меры к их восстановлению, возмещению причиненного вреда и (при наличии оснований) привлечению виновных должностных лиц и сотрудников к установленной законом ответственности.

В случаях незаконного отказа от выполнения требований уполномоченных прокуроров в зависимости от обстоятельств следует рассматривать это как невыполнение требований прокурора или воспрепятствование его законной деятельности. Прокурор в такой ситуации, при наличии оснований, должен принимать меры для привлечения виновных к предусмотренной законом ответственности.

В ходе надзора прокурору приходится решать не только вопросы о законности проведения ОРМ и ведения дел оперативного учета. В практической работе встречаются случаи обращения к прокурору и сотрудников органов, осуществляющих ОРД. Например , согласно ч. 5 ст. 16 Закона об ОРД время выполнения упомянутыми сотрудниками специальных заданий в организованных преступных группах, а также время их службы в должностях штатных негласных сотрудников указанных органов подлежат зачету в выслугу лет для назначения пенсии в льготном исчислении. В случае неправильного исчисления пенсии сотрудники обращаются с жалобой к надзирающему прокурору.

Теперь нам хотелось бы обратить внимание на следующее.

Рассмотренные выше требования Закона об ОРД и Приказа Генпрокуратуры РФ о прокурорском надзоре за ОРД в практической работе постоянно вызывают вопросы, а иногда и конфликты. В основе этих конфликтов лежит прежде всего проблема пределов прокурорского надзора и полномочий прокурора при осуществлении ОРД.

Определенная вина за сложившуюся ситуацию лежит на законодателе. В первой редакции Закона об ОРД (1995 г.) сведения об организации, тактике, методах и средствах осуществления оперативно-розыскной деятельности в предмет прокурорского надзора не входили. Кроме того, согласно ч. 2 ст. 21 названного Закона, прокурор был вправе знакомиться только с оперативно-служебными документами, послужившими основанием для проведения ОРМ. Однако уже через четыре года эти положения были кардинально пересмотрены законодателем. Из ст. 21 Закона об ОРД были исключены положения о том, что к предмету прокурорского надзора не относятся сведения об организации, тактике, методах и средствах ОРД. В названную статью были внесены и другие изменения. Так, в настоящее время по требованию прокуроров руководители органов, осуществляющих ОРД, представляют им оперативно-служебные документы, включающие дела оперативного учета, материалы о проведении ОРМ с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативно-правовые акты, регламентирующие порядок проведения ОРМ. Соответствующие изменения были внесены и в Закон "О прокуратуре Российской Федерации". Как видим, за весьма непродолжительную историю существования прокурорского надзора его пределы были существенно изменены. Такая непоследовательность законодателя позволяет предположить, что и нынешняя редакция законов не станет последней.

Мнения, а точнее сомнения, оперативных сотрудников относительно пределов прокурорского надзора сводятся к нескольким основным пунктам.

Во-первых, профессионально подготовленный прокурор в ряде случаев может вычислить лицо, от которого получена информация о преступлении, иначе говоря, установить лицо, оказывающее содействие органам, осуществляющим ОРД. Таким образом, прокурорский надзор может нарушить один из главных принципов ОРД - конфиденциальность взаимоотношений между органом, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, и лицом, оказывающим ему содействие. Последствия такой ситуации комментариев не требуют.

Во-вторых, по мнению оперативников (а это мнение основано на Законе "О прокуратуре Российской Федерации"), задача прокурора заключается именно в надзоре за соблюдением законов. Если нарушения закона нет, то прокурор не вправе как-либо реагировать на имеющиеся недостатки в работе, так как реагирование на упущения в работе - прерогатива руководства субъектов ОРД.

В-третьих, среди уполномоченных прокуроров редко встречаются люди, понимающие все механизмы и нюансы оперативной работы. Это иногда приводит к недопониманию между прокурорами и сотрудниками, осуществляющими ОРД.

Однако рассматриваемая проблема имеет и обратную сторону.

Во-первых, имеется достаточно фактов нарушения законов в ходе проведения ОРД. Эти факты выявляют главным образом именно сотрудники прокуратуры. Отсутствие прокурорского надзора или недостаточная принципиальность прокурора может привести и приводит к нарушению прав человека, противоправным деяниям и даже преступлениям со стороны оперативников. Опыт объективно свидетельствует о том, что, как только пропадает надзор со стороны, сразу появляются серьезные нарушения <1>. Для выявления таких фактов прокурору необходимо иметь возможность достаточно полно ознакомиться с материалами ОРД.

<1> Значению прокурорского надзора и опыту его проведения посвящены следующие работы: Рохлин В.И. Избранное. СПб., 2001; Он же. Прокурорский надзор: защита прав человека. СПб., 2001; Он же. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. СПб., 2003.

Во-вторых, прокуратура осуществляет надзор за законодательством. В законодательство входят и ведомственные приказы, и инструкции, с которыми прокурор имеет право знакомиться. Если грубо нарушаются ведомственные приказы, допустимо ли вмешательство прокурора? Если, согласно данным опросов прокуроров, по некоторым делам оперучета в органах внутренних дел работа вообще не ведется, требует ли это прокурорского реагирования? Если дело оперучета состоит лишь из постановления о его заведении и плана работы, а ведомственный контроль фактически не осуществляется, должен на это реагировать прокурор?

В-третьих, в некоторых вопросах эффективность прокурорского надзора по-прежнему невелика. Так, в ряде субъектов ОРД стала распространенной практика увольнений по собственному желанию оперативных сотрудников, якобы причастных к совершению противоправной деятельности. Прокурор должен решительно пресекать порождаемые подобными увольнениями факты нарушений закона. Если оперативные сотрудники виновны в совершении преступлений, то необходимо принимать меры по их привлечению к уголовной ответственности. Если же сотрудники невиновны либо их вина не доказана, необходимо ставить вопрос о привлечении уволивших их лиц к ответственности, в том числе и уголовной. Практика рассмотрения прокурорами подобных случаев пока недостаточна.

Таким образом, в Закон об ОРД необходимо внести дополнительные статьи, четко регламентирующие статус прокурора по надзору за оперативно-розыскной деятельностью. Аналогичные изменения следует внести и в Закон "О прокуратуре Российской Федерации", поскольку положения Законов должны соотноситься между собой. Подготовить указанный законопроект требуется не внутри какого-либо одного ведомства, а с помощью межведомственной комиссии.