Группа государств против коррупции греко. Роль международных организаций в борьбе с коррупцией. А поверять декларации будут по-прежнему
Впервые даже ведущие страны признали, что в России действительно крепко взялись за продажных чиновников.
В международном антикоррупционном рейтинге наша страна поднялась сразу на 10 позиций. В России сейчас уже осуждено почти 9,5 тысяч коррупционеров разного уровня. Первый заместитель Генерального прокурора Александр Буксман рассказал "Российской газете", как Россию приняли во влиятельную международную организацию - Группу государств против коррупции, и как там буквально под микроскопом оценивают работу наших правоохранителей, судей, чиновников и законодателей.
Александр Эмануилович, до недавнего времени казалось, что продажные чиновники совсем страх потеряли. В их среде пропало ли, наконец, чувство безнаказанности? Появилось ли у них ощущение опасности?
Александр Буксман: Усилия России против коррупции оценили. Фото:ИТАР-ТАСС
Александр Буксман: Не может не появиться. Об этом говорят даже цифры статистики. В минувшем году выявлено на 22,5 процента больше преступлений этой категории, чем в 2011 году (более 49 тысяч) и на 13 процентов больше установлено коррупционеров.
Кроме того, существенно увеличилось количество уголовных дел, которые были возбуждены по чиновникам, занимающим высокое должностное положение.
Среди самых заметных - уголовные дела о преступлениях, совершенных руководством "Оборонсервиса", "Главного управления обеспечения войск", "Росагролизинга", "Российских космических систем", работниками министерства регионального развития.
Всего за совершение коррупционных преступлений осуждено почти 9,5 тысяч человек, из них около 900 - должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления. В том числе 244 главы муниципальных образований и местных администраций, а также 1159 должностных лиц правоохранительных органов, двое судей, три депутата представительных органов в регионах, 111 депутатов органов местного самоуправления.
Деятельность органов прокуратуры против коррупции также активизировалась. В 2012 году прокурорами выявлено почти 350 тысяч нарушений законов, что на 12 процентов больше, чем в 2011 году. В следственные органы прокурорами в порядке ст. 37 УПК направлено более 5,4 тысячи материалов о нарушении уголовного закона, по которым возбуждено свыше 4,5 тысячи уголовных дел, что также существенно больше, чем годом раньше.
Общественное мнение замечает все эти тысячи уголовных дел, или по-прежнему считается, что с коррупцией у нас борются только на бумаге?
Александр Буксман: Не резко и не в один день, но оценка россиян продолжительных и последовательно принимаемых мер по противодействию коррупции начала меняться в лучшую сторону. Например, согласно опросам ВЦИОМа, стало реже поддерживаться мнение о непобедимости коррупции: в 2004 году - 64 процента, в 2012 году - 50 процентов. При этом становится больше тех, кто верит в возможность преодолеть коррупцию - с 30 до 44 процентов.
Результаты борьбы с коррупцией становятся все более заметными для граждан: если в 2007 году их отмечали 36 процентов опрошенных, то сегодня - уже 45 процентов.
Россияне чаще стали отмечать и эффективность работы правоохранительных органов, в том числе органов прокуратуры (с 12 до 17 процентов), специальных комиссий (с 5 до 13 процентов). Одной из самых успешных признается деятельность СМИ (с 4 до 21 процента за восемь лет). Все меньше становится тех, кто считает, что успехов в борьбе с коррупцией не достигает никто (с 52 до 29 процентов за восемь лет).
Другой важной составляющей при оценке состояния борьбы с коррупцией в России является мнение международных организаций. Согласно индексу восприятия коррупции, формируемому Центром антикоррупционных исследований и инициатив Трансперенси Интернешнл, в 2012 году Россия поднялась сразу на 10 позиций, со 143-го до 133-е место, набрав 28 баллов.
А международное сообщество дает какие-то рекомендации и оценки? Ведь вы являетесь руководителем российской делегации в Группе государств против коррупции и знаете эту кухню изнутри. Есть польза от такого сотрудничества?
Александр Буксман: Эта организация, сокращенно именуемая ГРЕКО, была создана в 1999 году, для реализации международно-правовых документов в сфере противодействия коррупции, разработанных Советом Европы. Наиболее важными из таких документов являются Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (от 27.01.1999) и о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (от 04.11.1999).
ГРЕКО помогает выявлять недостатки национальной антикоррупционной политики и призывает государства к проведению необходимых законодательных, институциональных и практических реформ. Она также предоставляет площадку для обмена передовым опытом в области предупреждения и выявления коррупции.
Для реализации названных целей ГРЕКО осуществляет мониторинг проводимых странами-участницами политик в сфере противодействия коррупции, в ходе которого дается оценка их соответствия антикоррупционным стандартам Совета Европы и высказываются рекомендации по устранению выявленных несоответствий и недостатков. Механизм работы ГРЕКО заключается в проведении самими странами-участницами взаимных экспертных оценок с осуществлением страновых визитов для предметного изучения ситуации с коррупцией в оцениваемой стране и особенностей системы организации противодействия ей.
Работа ГРЕКО разбита на тематические циклы или так называемые раунды оценки. В рамках каждого из них исследуется определенный блок вопросов.
Изначально в ГРЕКО входило 17 государств-участников Совета Европы. В настоящее время их уже 49 (48 государств Европы и США). Россия ратифицировала Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию в 2006 году. В ГРЕКО наша страна вступила в начале 2007 года, то есть уже после того, как первый и второй раунды оценки были завершены. Поэтому мы прошли объединенную процедуру оценки по темам как первого, так и второго раундов оценки.
- Что значат эти оценки?
Александр Буксман: Первый этап оценки - это изучение различных аспектов деятельности специализированных органов страны, занимающихся предупреждением и пресечением коррупции. Оценивается независимость этих органов, их компетенция, достаточность обеспечения, эффективность работы. А также обоснованность и объем предоставления отдельным категориям должностных лиц иммунитетов от уголовного преследования.
В рамках второго раунда оценивались особенности национального законодательства и правоприменительной практики по выявлению, изъятию и конфискации доходов и иного имущества, полученных от коррупции, предупреждению коррупции в системе государственного управления, ответственность юридических лиц за коррупционные преступления, совершаемые в их интересах.
И, наконец, третий раунд посвящен уголовно-правовой политике государства - особенностям криминализации в национальном уголовном законодательстве конкретных видов коррупционных проявлений, а также прозрачности финансирования политических партий.
C 2012 года стартовал четвертый раунд оценки, в рамках которого анализируются существующие в странах-участницах ГРЕКО системы противодействия коррупции в парламенте, судейском сообществе и органах прокуратуры, однако в отношении России он будет проводиться не ранее 2014 года.
- Какие выводы по России уже сделаны?
Александр Буксман: После первых двух раундов оценки в адрес России ГРЕКО высказало 26 рекомендаций. Таким образом наша страна оказалась в непростом положении, когда в короткий срок - за 18 месяцев необходимо было принять меры по их реализации, в то время как большинству стран-членов ГРЕКО адресовалось не более 10-15 рекомендаций в рамках этих раундов.
При этом каждая из рекомендаций предполагала целую реформу в определенной области. Так, например, с учетом рекомендаций принята Национальная стратегия противодействия коррупции, неоднократно пересматривался и корректировался Национальный план противодействия коррупции, подготовлен Типовой кодекс поведения государственных служащих.
Чтобы представить масштабы проделанной работы, отмечу, что во исполнение рекомендаций Россией за довольно короткий срок принято около полутора десятка новых федеральных законов, еще в три с половиной десятка внесены изменения. Такие поправки были сделаны в Уголовный кодекс, Кодекс об административных правонарушениях, Трудовой кодекс. А чтобы реализовать эти законодательные новеллы, органами государственной власти принято более 750 нормативных правовых актов, в том числе 30 указов президента Российской Федерации.
- На какой стадии сейчас находится третий раунд оценки?
Александр Буксман: 3 раунд оценки ГРЕКО, касающийся вопросов криминализации преступных деяний и обеспечения прозрачности финансирования политических партий, был завершен в отношении России в 2012 году. В принятом на пленарном заседании ГРЕКО в марте прошлого года в докладе по итогам данного раунда в адрес России высказана в общей сложности 21 рекомендация. По числу и характеру высказанных рекомендаций, общим оценкам исследованных элементов российской системы противодействия коррупции доклад в целом сопоставим с аналогичными докладами, принятыми в отношении развитых европейских стран.
Высказанные рекомендации являются стандартными для ГРЕКО и иных международных организаций с антикоррупционной тематикой. В основном ими предлагается криминализировать торговлю влиянием, "предложение", "обещание" и "просьбу" о предоставлении неправомерного преимущества, подкуп членов международных парламентских собраний, судей и должностных лиц международных судов, а также национальных и иностранных третейских судей, включить в предмет взятки и коммерческого подкупа неправомерные преимущества неимущественного характера, распространение уголовной ответственности за коммерческий подкуп не только на лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческих и иных организациях, но и на рядовых сотрудников.
- Как европейские коллеги оценили антикоррупционную работу России?
Александр Буксман: На пленарном заседании ГРЕКО, которое прошло в Страсбурге в конце прошлого года, Россия успешно защитила итоговый отчет о выполнении рекомендаций по итогам первого и второго раундов оценки. В целом России засчитано полное выполнение 15 и частичное выполнение 11 рекомендаций, невыполненных не осталось. Это действительно хороший результат. Однако мы не намерены останавливаться на достигнутом прогрессе. Впереди нас ждет дальнейшая работа: отчет по третьему раунду оценки - по вопросам криминализации коррупционных деяний и обеспечения прозрачности финансирования политических партий и четвертый - по предупреждению коррупции среди парламентариев, судей и прокуроров.
Как вообще выглядит Россия в Группе государств против коррупции на фоне других европейских стран? Не смотрят на нас предвзято?
Александр Буксман: Сегодня позиции России на международном антикоррупционном треке весьма сильны. Особенно на фоне ряда стран, признанных ГРЕКО "не выполняющими" ее рекомендации, прежде всего, в рамках третьего раунда оценки. К примеру, считается, что в таких странах, как Дания, Бельгия, Швеция и Германия уровень коррупции очень невысок. Вместе с тем эти страны нередко попадают в число нарушителей установленного порядка выполнения рекомендаций ГРЕКО.
Наконец, еще одним показателем эффективной работы российской делегации и возросшего авторитета России на международной арене стало избрание в декабре 2011 года в состав руководящего органа ГРЕКО - Бюро - российского представителя. Им стал заместитель начальника управления по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Генеральной прокуратуры Аслан Юсуфов. Кстати, по приглашению Генеральной прокуратуры России следующее заседание Бюро ГРЕКО состоится в Москве в мае этого года.
- ГРЕКО - это единственная подобная организация или есть и другие?
Александр Буксман: Как я уже говорил, ГРЕКО занимается оценкой европейской Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию.
Однако указанная конвенция - не единственный подобный международный документ в области противодействия коррупции. Не менее важное значение имеет, к примеру, Конвенция ООН против коррупции, принятая в Нью-Йорке 31 октября 2003 года и ратифицированная Россией в 2006 года.
В отношении данной Конвенции действует схожий оценочный механизм, который был запущен в 2009 года. Генеральная прокуратура России также является ответственным ведомством в рамках данного процесса.
- Конвенция ООН сильно отличается от антикоррупционного механизма Совета Европы?
Александр Буксман: Прежде всего необходимо отметить, что Россия с самого начала принимала активное участие в разработке как самой Конвенции, так и механизма оценки ее выполнения, в том числе специального программного обеспечения.
Первый цикл обзора рассчитан на пять лет и посвящен оценке выполнения государствами-участниками положений Конвенции, касающихся криминализации, правоохранительной деятельности и международного сотрудничества.
Сначала проводится "кабинетный обзор", который основывается на ответах на комплексный контрольный перечень вопросов для самооценки и на дополнительной информации, предоставленной государством, в отношении которого проводится обзор.
После получения результатов кабинетного обзора государством участником, в отношении которого проводится обзор, Секретариат организует телефонную конференцию или видеоконференцию для правительственных экспертов государств-участников, проводящих обзор (определяемых путем жеребьевки) и государства-участника, в отношении которого проводится обзор. В ходе конференции правительственные эксперты представляют свои части кабинетного обзора и разъясняют сделанные выводы.
По договоренности кабинетный обзор может быть дополнен другими средствами, такими как посещение страны или проведение совместной встречи в отделении ООН в Вене.
На заключительном этапе процесса обзора правительственные эксперты готовят проект странового доклада об обзоре и направляют его государству-участнику, в отношении которого проводится обзор. В докладе указываются успешные результаты и виды практики, а также определяются трудности и приводятся комментарии в отношении осуществления Конвенции.
Секретариат направляет проект странового доклада об обзоре государству, в отношении которого проводится обзор, для получения согласия. В случае несогласия проводится диалог между государством, в отношении которого проводится обзор и правительственными экспертами для достижения консенсуса в отношении окончательного варианта доклада. Затем готовится и согласовывается резюме доклада, содержащая краткие выводы по результатам проведенного обзора.
- На какой стадии сейчас этот механизм в отношении России?
Александр Буксман: В настоящее время правительственными экспертами обозревающих нас стран - это Украина и Эквадор, завершена подготовка итогового доклада об оценке выполнения Российской Федерацией глав III "Криминализация и правоохранительная деятельность" и IV "Международное сотрудничество" Конвенции ООН против коррупции, согласованы его краткое резюме и рекомендации.
Как показал анализ проведения оценок в рамках ооновского механизма в отношении других стран, процесс обзора России был одним из самых быстрых и качественных.
Нами проделана объемная работа, итогом которой стала подготовка подробного доклада по Российской Федерации.
Для участия в ней со стороны России была специально сформирована группа российских правительственных экспертов под руководством Генеральной прокуратуры, в которую вошли представители Администрации Президента, ФСБ, МВД, Минюста, МИДа и Росфинмониторинга. В работе над докладом принимали участие также эксперты Верховного Суда, Следственного комитета, Минфина и Минэкономразвития России.
В итоге подавляющее большинство норм Конвенции признаны реализованными в российском законодательстве, а высказанные рекомендации по совершенствованию российской системы противодействия коррупции не требуют существенных изменений законодательства и правоприменительной практики.
Сравнительное изучение уже подготовленных и распространенных ООН докладов по ряду европейских стран, в том числе участвующих в работе ГРЕКО, в частности, Швейцарии, Финляндии, США, показало, что высказанные в их адрес рекомендации больше по количеству и жестче по характеру предложенных мер, чем те, что высказаны в адрес России.
Это позволяет говорить о том, что подготовка российского доклада в рамках ооновского механизма ознаменовала значительные достижения России в области имплементации международных антикоррупционных стандартов за всю историю.
Для чего вообще России нужно участвовать в подобных оценочных механизмах? Нам разве недостаточно национального законодательства?
Александр Буксман: Во-первых, мы приводим свое национальное законодательство в соответствие с самыми высокими европейскими стандартами. Параллельно с законодательством совершенствуется и правоприменительная практика. Вместе они создают прочную и эффективную систему противодействия коррупции.
В конечном же счете вся эта работа влияет на положение России на международной арене. Причем, хотел бы подчеркнуть, не только в антикоррупционной области.
То, как у нас ведется борьба с коррупцией, интересует не только граждан нашей страны и различных экспертов, но и организации других стран, их бизнес-структуры. Международный рейтинг России напрямую влияет на ее инвестиционную привлекательность, от которой, в свою очередь, зависит эффективность рыночной экономики. А это уже наше с вами качество жизни. Именно поэтому вопросам борьбы с коррупцией, и в том числе на международной арене, придается столь важное значение.
- Как участие в подобных международных организациях может повлиять на уровень коррупции в нашей стране?
Александр Буксман: Конкретно их влияние определить невозможно, поскольку такое воздействие оказывается комплексно всей системой мер противодействия коррупции, в которой международное взаимодействие является лишь одним из звеньев.
Вместе с тем, результаты работы правоохранительных органов в 2012 году в целом свидетельствуют о положительных подвижках в области борьбы с коррупцией. Однако несмотря на все положительные тенденции, очевидна необходимость дальнейших шагов по противодействию коррупции. Поэтому работа в области международного антикоррупционного взаимодействия, включая участие в деятельности ГРЕКО, оценочном механизме Конвенции ООН против коррупции и других будет продолжена.
ГРЕКО - международная организация, созданная Советом Европы в 1999 году с целью помощи странам-участницам в совершенствовании механизмов борьбы с коррупцией.
Участниками ГРЕКО могут быть не только члены Совета Европы, но и любая иная страна. Кроме того, страна, ратифицировавшая конвенцию Совета Европы о гражданской и/или об уголовной ответственности за коррупцию, автоматически присоединяется к ГРЕКО и ее оценочному механизму. На данный момент в ГРЕКО входит 49 государств, в том числе и Россия (с 2007 г).
Высшим исполнительным органом Группы является Бюро ГРЕКО, которым руководит Президент. Президент, вице-президент и члены Бюро избираются на Пленарном заседании сроком на два года. В настоящий момент функции Президента исполняет Марин Мрчела (Хорватия).
Штаб-квартира ГРЕКО расположена в Страсбурге. Пленарные заседания и встречи Бюро ГРЕКО проходят четыре раза в год.
Деятельность ГРЕКО преимущественно направлена на реализацию двух антикоррупционных конвенций Совета Европы: Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию и Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию. В соответствии с Уставом ГРЕКО любое государство, подписавшее и ратифицировавшее хотя бы одну из двух этих конвенций, автоматически становится членом организации и берет на себя обязательства проходить процедуры оценки ГРЕКО.
На данный момент Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию ратифицировали 48 стран (подписали, но не ратифицировали еще 2 страны) . Конвенцию о гражданско-правовой ответственности за коррупцию ратифицировали 35 стран (подписали, но не ратифицировали еще 7 стран).
В дополнение к конвенциям ГРЕКО стремится обеспечить реализацию и ряда иных антикоррупционных документов, в том числе 20 руководящих принципов борьбы с коррупцией Совета Европы.
Реализуемая ГРЕКО процедура оценки состоит из нескольких этапов (раундов). Каждый раунд посвящен отдельной теме. В настоящее время проведено четыре оценочных раунда, в марте 2017 года запущен пятый раунд.
Оценка в рамках каждого раунда включает две стадии. В ходе первой стадии оцениваемая страна заполняет единообразный опросник, позволяющий получить базовую информацию о реализации отдельных мер противодействия коррупции. После этого ГРЕКО организует визит делегации экспертов в оцениваемую страну. В ходе визита проходят встречи экспертов с представителями профильных ведомств. По итогам визита экспертами готовится проект отчета, содержащий, в том числе рекомендации по устранению выявленных недостатков. Проект отчета обсуждается, корректируется и принимается на пленарном заседании ГРЕКО.
В ходе второй стадии осуществляется контроль над выполнением рекомендаций. По истечении 18 месяцев оцениваемая страна направляет ГРЕКО отчет, в котором указывает, какие действия были предприняты для выполнение каждой рекомендации. Если рекомендации выполнены не в полном объеме, ГРЕКО проводит дополнительную проверку в течение следующих 18 месяцев. В отношении государств, которые выполняют рекомендации неудовлетворительно, может быть вынесена резолюция о неисполнении.
Все отчеты по странам можно найти .
Россия на данный момент прошла третий оценочный раунд, отчет о выполнении рекомендаций можно посмотреть .
Генеральная прокуратура Российской Федерации в качестве головного ведомства выполняет задачи по обеспечению участия России в работе Группы государств против коррупции (ГРЕКО).
Российская Федерация вступила в ГРЕКО 1 февраля 2007 г. после ратификации Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию.
С 2009 года российскую делегацию в ГРЕКО возглавляет первый заместитель Генерального прокурора Российской Федерации Александр Буксман. В состав российской делегации также входят заместитель начальника управления по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Аслан Юсуфов, который одновременно является членом Бюро ГРЕКО (высший исполнительный орган ГРЕКО), и представитель Управления Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции.
После присоединения к ГРЕКО в отношении России проведены совмещенные первый и второй раунды оценки, в ходе которых исследовались различные аспекты деятельности специализированных органов страны, занимающихся предупреждением и пресечением коррупции (независимость этих органов, их компетенция, достаточность ресурсного и иного обеспечения, эффективность работы), вопросы обоснованности и объема предоставления отдельным категориям должностных лиц иммунитетов от уголовного преследования, а также особенности национального законодательства и правоприменительной практики по вопросам выявления, изъятия и конфискации доходов и иного имущества, полученных от коррупции, предупреждения коррупции в системе государственного управления, ответственности юридических лиц за коррупционные преступления, совершаемые в их интересах. Рассматриваемые раунды оценки .
В этом же году в отношении Российской Федерации завершен анализ по третьему раунду оценки по темам «Криминализация преступных деяний» и «Прозрачность финансирования политических партий». В принятом на пленарном заседании ГРЕКО в марте 2012 г. докладе по итогам данного раунда в адрес Российской Федерации высказана 21 рекомендация, 9 из которых по первой теме и 12 по второй. При этом многие из них предполагали не просто выполнение одного или нескольких мероприятий, а фактически - целую реформу в той или иной области.
В результате принят ряд нормативных правовых актов, в том числе предусматривающих изменения в Уголовный кодекс Российской Федерации, законодательство о политических партиях и выборах различного уровня, издано постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 9 июля 2013 г. № 24 «О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях», Генеральной прокуратурой Российской Федерации и другими органами разработано значительное количество организационно-распорядительных и инструктивных документов.
В июне 2014 г. в г. Страсбурге (Франция) состоялось 64-е пленарное заседание Группы государств против коррупции (ГРЕКО), на котором принят отчет о выполнении Российской Федерацией рекомендаций по итогам третьего раунда оценки ГРЕКО . Из 21 высказанной России рекомендации признаны полностью выполненными 3, частично выполненными – 12, невыполненными – 6.
В 2014–2016 годах Генеральной прокуратурой Российской Федерации совместно с рядом государственных органов проведена работа по выполнению оставшихся рекомендаций. По результатам этой работы на 73-м пленарном заседании ГРЕКО принят второй отчет о выполнении Российской Федерацией рекомендаций ГРЕКО , согласно которому полностью выполненными признаны 11 рекомендаций, частично выполненными – 10, невыполненных рекомендаций не осталось.
Кроме того, в 2016 году в отношении Российской Федерации начато проведение четвертого раунда оценки по теме «Предупреждение коррупции среди парламентариев, судей и прокуроров».
Важной составляющей участия России в работе ГРЕКО является деятельность российских экспертов при проведении оценок, принятии страновых докладов и отчетов о выполнении рекомендаций.
Российские эксперты проводили оценки и выступали в роли докладчиков в отношении Австрии, Андорры, Германии, Испании и других государств.
Следует отметить, что российская делегация в ГРЕКО, представитель которой является членом Бюро, занимает с учетом интересов Российской Федерации активную позицию при принятии важных организационных и правовых решений, в том числе по внесению изменений в правила процедуры ГРЕКО и иные документы.
Ежегодно представители Генеральной прокуратуры Российской Федерации принимают участие в четырех пленарных заседаниях ГРЕКО и четырех заседаниях Бюро ГРЕКО.
Международная организация ГРЕКО (Группа государств по борьбе с коррупцией) Совета Европы отчиталась об оценке эффективности принятых Россией мер по предупреждению коррупции в отношении членов парламента, судей и прокуроров. В докладе отмечается, что коррупционные скандалы с участием высокопоставленных представителей власти в РФ являются обычной практикой. РФ предлагают ограничить роль исполнительной власти в назначении судей и назначать прокурорами не работавших в прокуратуре юристов.
ГРЕКО опубликовала четвертый оценочный отчет о ситуации в России (.pdf), подготовленный экспертами организации, к которой РФ присоединилась в 2007 году. «Восприятие влияния коррупционной деятельности в РФ за последние пять лет остается на высоком уровне», говорится в документе. По данным Transparency International , в 2016 году РФ занимала по этому критерию 131-е место среди 174 стран, при этом 39% опрошенных называли коррупцию одной из трех основных проблем в РФ, а 62% «поставили своему правительству оценку “плохо” за противодействие коррупции».
В докладе отмечается, что коррупционные скандалы с участием депутатов Госдумы и членов Совета федерации являются обычной практикой (упоминаются, в частности, дела экс-сенаторов Константина Цыбко и Дмитрия Кривицкого), кроме того, в СМИ регулярно появляется информация о коррупционных делах, в которых замешаны прокуроры и судьи. Публикации, в которых фигурировал генпрокурор Юрий Чайка, ГРЕКО не упоминает, но отмечает, что в 2017 году в России проводились оппозиционные публичные акции против коррупции , вызванные, по заявлениям российских властей, «неподтвержденными обвинениями» в адрес премьера Дмитрия Медведева.
Согласно докладу, в 2016 году 12 человек, занимающих должности в Федеральном собрании, были подвергнуты уголовному преследованию за преступления, связанные с коррупцией (в 2015 году - 6 человек, в 2014 году - 7, в 2013 году - 8). При этом, по данным Генпрокуратуры, в 2013 и 2015 годах не было вынесено обвинительных приговоров в отношении членов парламента, а в 2014 году был вынесен один такой приговор. В 2015 году 14 лиц, занимающих должности в судебных органах, были привлечены к уголовной ответственности за совершение коррупционных преступлении (в 2014 году - 3, в 2013 году - 2). В 2015 году обвинительные приговоры были вынесены в отношении 5 судей (в 2014 году и в 2013 году - в отношении одного соответственно). В 2015 году к уголовной ответственности привлечено 18 работников органов прокуратуры, в том числе 11 - за коррупцию, вынесены обвинительные приговоры в отношении 18 лиц (в 2014 году - 16, а в 2013 году - 8).
В предыдущем отчете (см. “Ъ” от 21 ноября 2016 года) отмечалось «расширение сферы охвата взяточничества» и необходимость мер противодействия «злоупотреблению служебным положением в корыстных целях», а антикоррупционная реформа Уголовного кодекса была оценена как «значительный шаг назад». ГРЕКО также отмечала, что коррупция в РФ затрагивает даже «госорганы по предотвращению коррупции» - правоохранительные и судебные.
Систему декларирования доходов, интересов, имущества и обязательств членами обеих палат Федерального собрания ГРЕКО советует усилить, включив механизм проверки источников доходов парламентариев. При этом проверки декларации должны инициировать парламентские комиссии с целью обеспечения независимости законодательной власти. Санкции за такие нарушения, в том числе за неполное или недостоверное декларирование, должны быть «эффективными, соразмерными и сдерживающими». ГРЕКО также призывает принять и опубликовать кодекс этики для депутатов Госдумы и сенаторов - для обеспечения их независимости и предотвращения конфликтов интересов.
ГРЕКО отмечает, что судебная система подвержена коррупции, предлагая ограничить роль исполнительной власти в назначении судей, а отбирать их на основании объективных и общедоступных критериев. Кроме того, предлагается укрепить стабильность срока полномочий мировых судей, занимающихся примерно 80% всех судебных разбирательств. Совет Европы также раскритиковал новый кодекс судейской этики, рекомендовав вернуть в него исключенные положения о беспристрастности и честности судей, касающиеся конфликта интересов. Сторонам разбирательства, чье ходатайство об отводе судьи, принимающего решение по их делу, было отклонено, необходимо предоставить возможность незамедлительного обжалования такого отказа. Иммунитет судей должен быть «функциональным», то есть ограничиваться лишь деятельностью, связанной с отправлением правосудия. Контроль за доходами судей и их источниками должен быть усилен «с надлежащим соблюдением конфиденциальности и безопасности самих судей и их родственников».
Прокурорский корпус Совет Европы рекомендует сбалансировать за счет более прозрачной и открытой процедуры назначения на высокие должности кандидатов, которые не состоят на службе в органах прокуратуры, на основе заранее установленных объективных критериев. Распределение дел в прокуратуре должно соответствовать объективным стандартам для защиты от незаконного влияния, а результаты дисциплинарных разбирательств в отношении прокуроров должны быть публичными. ГРЕКО рекомендует узаконить инструкцию для депутатов, судей и прокуроров в отношении получаемых ими подарков.
Анна Пушкарская, Санкт-Петербург
Статья 1. Цель группы “GRECO”
Целью Группы государств по борьбе с коррупцией (далее в тексте “GRECO”) является усовершенствовать компетентность ее членов в борьбе с коррупцией для принятия мер через динамический процесс совместного оценивания методов проведения и одинакового воздействия согласно их обязательствам в этой сфере.
Статья 2. Функции группы “GRECO”
Для достижения цели, объясняется в статье 1, группа “GRECO”
1. Наблюдение за соблюдением Руководящих принципов борьбы с коррупцией, принятых Комитетом министров Совета Европы 6 ноября 1997.
2. Наблюдение за внедрением международных законодательных документов, принятых в соответствии с Программой действий по борьбе с коррупцией, в соответствии с положениями, которые содержатся в этих документах.
Статья 3. Местонахождение
Местонахождению Группы “GRECO” является Страсбург.
Статья 4. Процедура приобретения членства группы “GRECO”
1. Любые государства-члены Совета Европы, другие, чем упомянутые в резолюции о создании “GRECO”, могут присоединиться в любое время в группу “GRECO”, сообщив о своих намерениях Генеральному секретарю Совета Европы.
2. Любые государства-нечлены, которые принимали участие в разработке Расширенной и неполной соглашения *, другие, чем те, что упоминались в резолюции о создании группы GRECO, могут присоединиться к группе в любое время, сообщив о своем намерении Генеральному Секретарю Совета Европы. Сообщение сопровождается заявлением к действию с тем, что государство-нечлен СЕ применяет руководящие принципы в борьбе с коррупцией, принятые Комитетом министров Совета Европы 6 ноября 1997.
___________________
* Комитет министров Совета Европы, ограничив состав государств-членов Расширенной и неполной соглашения, после консультирования государств-нечленов, которые уже участвуют, может пригласить государств-нечленов, отличных тех, которых касается вышеуказанный пункт 2, присоединиться к группе “GRECO” . Такие приглашения получили государства: Беларусь (10), Канада (11), Грузия (5), Ватикан, Япония (10), Мексика (10) и США (11). Босния и Герцеговина дважды участвовала в заседании.
3. Государства, которые становятся Сторонами международных правовых документов, подписанных Комитетом министров Совета Европы выполнения Программы действий по борьбе с коррупцией, что предоставляет обязательное членство группы “GRECO” становятся членами “GRECO” через сам факт соответствии с положениями этих документов.
Государство сообщает о своих намерениях Генеральному Секретарю о присоединении к группе “GRECO”, что сопровождается заявлением обязательствам по применению руководящих принципов в борьбе с коррупцией.
Статья 5. Участие Европейского сообщества
Европейское сообщество может быть приглашено Комитетом министров для участия в работе группы “GRECO”. Условия его участия оговариваются резолюцией, приглашает его на участие.
Статья 6. Состав группы “GRECO”
1. Каждое государство-член назначает делегацию в “GRECO”, состоящая не более чем из двух представителей. Один ее представитель назначается руководителем делегации.
2. Бюджет Расширенной и Неполной Соглашения покрывает транспортные и суточные расходы одного из представителей делегации.
3. Представители, подлежащих “GRECO”, получают привилегии и иммунитет в соответствии со статьей 2 Протокола к Всеобщей Соглашения о привилегиях и иммунитетах Совета Европы (994_020).
Статья 7. Другие представители
1. Европейский Комитет по вопросам правового сотрудничества (CDCJ) и Европейский Комитет по проблемам преступности каждый назначает по представителю в GRECO.
2. Комитету министров пригласить другие органы (организации) Совета Европы назначить представителя в GRECO после консультирования последнего.
3. Уставной Комитет, учрежденный в соответствии со статьей 18 (см. Ниже), назначает представителя в GRECO.
4. Представители, предназначенные в соответствии с пунктами 1-3 (см. Выше) участвуют в пленарных заседаниях группы GRECO без права голосования, их транспортные и суточные расходы не покрываются Бюджетом Расширенной и неполной Соглашения.
Статья 8. Функционирование GRECO
1. GRECO принимает необходимые решения для своего функционирования.
В частности:
утверждает оценочные отчеты в соответствии со статьей 15;
утверждает проект ежегодной программы действий и подает согласно Финансовыми инструкциями предложения Генеральному секретарю СЕ о принятии проекта ежегодного бюджета для передачи Уставного комитета, утвержденного в соответствии со статьей 18.
утверждает его ежегодный отчет деятельности, включая ежегодные счета до их представления в Комитет Министров.
2. GRECO проводит не менее 2 пленарных съездов ежегодно и может принимать решения относительно основания при необходимости рабочих сторон и в соответствии с Правилами процедуры.
3. GRECO ежегодно публикует годовой отчет о деятельности, включая годовые счета, утвержденные соответствующими органами в соответствии со статьей 18 (ниже).
4. GRECO составляет свои собственные Правила процедуры. Любое государство или Европейское сообщество, став членом группы GRECO, рассматривается теми, что приняли Устав и Правила процедуры GRECO.
5. GRECO проводит свои заседания при закрытых дверях.
6. Члены GRECO, которые участвуют в взаимном оценивании, имеют право участвовать в голосовании. Каждый из них имеет право отдавать один голос. Однако, если иначе не решено Уставным Комитетом, член, который не смог заплатить весь или значительную часть своего обязательного взноса в бюджет Расширенной неполной соглашения за два года, больше не будет участвовать в процессе принятия решений (голосовании).
7. Решение GRECO принимается двумя третями подсчитанных голосов * и большинством тех, кто имеет право голоса. Однако процедурные решения принимаются большинством подсчитанных голосов.
___________________
* Считаются только голоса “за” или “против” при подсчете количества голосов (Статья 10 пункт 5 Правила процедуры министерских депутатов).
8. GRECO избирает Президента и вице-президента из числа членов, имеющих право голоса.
Статья 9. Бюро
1. Согласно статье 8, пункт 8 (см. Выше) в состав Бюро входит Президент и Вице-Президент, и пять других лиц, избранных группой GRECO, среди представителей членов, имеющих право голоса, которые есть, если это возможно, Сторонами по меньшей мере одного международного правового документа, принятого в соответствии с Программой действий по борьбе с коррупцией.
2. Бюро выполняет следующие функции:
– Готовит предварительный проект ежегодной программы действий и проект ежегодного отчета о своей деятельности;
– Вносит предложения в GRECO относительно предыдущего проекта бюджета;
– Организует визиты в страны на основе решений, принятых группой GRECO;
– Вносит предложения в группы GRECO по составу оценочных команд;
– Готовит повестку дня для заседаний GRECO, включая те, на которых будут обсуждаться оценочные отчеты;
– Вносит предложения в группы GRECO относительно положений, которые выбираются для процедуры оценивания согласно статье 10, пункт 3 (см. Ниже);
– Вносит предложения в GRECO о назначении научных экспертов и консультантов.
3. Бюро выполняет любую другую функцию, которая поручена GRECO.
4. Бюро выполняет свои функции под общим наблюдением GRECO.
Статья 10. Процедура оценки
1. GRECO проводит оценочные процедуры по каждому своему члену согласно статье 2.
2. Оценка делится на этапы. Оценочный этап – это период, определенный GRECO, во время которого процесс оценивания будет осуществляться для определения согласия членов по выбранных положений, содержащихся в Руководящих принципах и других правовых документах, принятых в соответствии с Программой действий по борьбе с коррупцией.
3. В начале каждого этапа GRECO выбирает специальные положения, на которых будет базироваться процедура оценивания.
4. Каждый член определяет максимально 5 экспертов, которые смогут выполнять задачи, изложенные в статьях 12-14.
5. Каждый член обеспечивает сотрудничество своих органов в самом широком возможном масштабе, в процессе оценки, в рамках национального законодательства.
Статья 11. Опросник
1. Для каждого оценочного раунда GRECO утверждает опросник, который направляется всем членам, которых касается оценивания.
2. Опросник обеспечивает реализацию процедуры оценивания.
3. Члены направляют свои ответы в Секретариат в оговоренные сроки, определенные GRECO.
Статья 12. Оценочные команды
1. GRECO назначает команду для оценки каждого члена из числа экспертов, которых касается пункт 4 статьи 10 (далее по тексту «команда»). Когда оценивания касается внедрения одного из международных правовых документов, принятых в соответствии с Программой действий по борьбе с коррупцией, GRECO назначает команды, состоящие преимущественно из экспертов, предложенных членами государств, являющихся сторонами соответствующего документа.
2. Команда изучает ответы на вопрос опросника и может пригласить, где уместно, дополнительную информацию в письменной или устной форме от членов, которые проходят оценку, для рассмотрения.
3. Бюджет Расширенной Неполной Соглашения покрывает транспортные и суточные расходы экспертов, участвующих в командах.
Статья 13. Визиты в страны
1. GRECO может давать указания команде посещать государство-член с целью поиска дополнительной информации относительно законодательства или практической деятельности, которая необходима для оценки.
2. GRECO чем за два месяца сообщает соответствующему государству-члену о своих намерениях по осуществлению визита.
3. Визит выполняется согласно программе, разработанной соответствующим государством-членом, с учетом пожеланий, высказанных командой.
4. Члены команды имеют привилегии и иммунитеты в соответствии со статьей 2 Протокола к Всеобщей Соглашения о привилегиях и иммунитетах Совета Европы (994_020).
5. Бюджет Расширенной Неполной Соглашения покрывает транспортные и суточные расходы, необходимые для осуществления визитов в страны.
Статья 14. Оценочные отчеты
1. На основе собранной информации команда готовит предварительный проект оценочного отчета о состоянии законодательства и практической деятельности относительно положений, выбранных для этапа оценивания.
2. Предварительный проект отчета передается государству-члену, которая проходит оценивания, для комментария. Эти комментарии учитываются командой при завершении проекта отчета.
Проект отчета представляется в GRECO.
Статья 15. Обсуждение и утверждение отчетов
1. GRECO обсуждает на Пленуме проект отчета, представленный на рассмотрение командой.
2. государству-члену, которая подлежит оценке, предоставляется право высказать свою точку зрения в устной или письменной форме по материалам изучения.
3. При завершении обсуждения GRECO утверждает или без дополнений отчет относительно государства-члена, подлежит оценке.
4. Всем государствам предоставляется право участвовать в голосовании, что ведет к утверждению оценочных отчетов относительно применения Руководящих Принципов. Только государства-члены, которые являются Сторонами международного правового документа, принятого в соответствии с Программой действий по борьбе с коррупцией, уполномоченные принимать участие в голосовании, что ведет к утверждению оценочных отчетов по вопросам внедрения соответствующего документа.
5. Оценочные отчеты конфиденциальны. Если не принято иного решения, доступ к этим отчетам имеют только члены команды, выполняет оценивания, не считая членов группы GRECO, Уставного комитета и Секретариата этих органов.
6. Отчет группы GRECO может состоять из рекомендаций, которые направляются государству-члену, подлежащего оценке, с целью усовершенствования национального законодательства и практической деятельности по борьбе с коррупцией, GRECO приглашает государство-член отчитываться о мерах, которые используется для выполнения этих рекомендаций.
Статья 16. Публичные заявления
1. Уставный Комитет может выдавать публичные заявления, когда он уверен, что государство-член остается пассивной употребляет недостаточных мер в отношении рекомендаций, которые направлены ей по применению Руководящих принципов.
2. Уставный Комитет, состав которого ограничивается количеством членов, являющихся сторонами соответствующего документа, может выдавать публичное заявление, когда он уверен, что государство-член остается пассивной принимает недостаточные действия в отношении рекомендаций, которые направлены ей по внедрению документа, утвержденного на выполнение Программы действий борьбы с коррупцией.
3. Уставной Комитет информирует соответствующее государство-члена и предоставляет возможность государству-члену передать на рассмотрение дальнейшие комментарии перед подтверждением своего решения выдать публичное заявление относительно пунктов 1 и 2 (см. Выше).
Статья 17. Финансовые ресурсы группы GRECO
1. Бюджет GRECO финансируется ежегодными обязательными взносами его членов.
2. GRECO может получать дополнительные добровольные взносы от своих членов.
3. GRECO может также получать добровольные взносы заинтересованных международных институтов.
4. Финансовые ресурсы, о которых идет речь в 3 параграфе, является предметом полномочий Уставного Комитета до их принятия.
5. Финансовые ресурсы группы GRECO приобретаются и воздерживаются от имени Совета Европы и определяются имеющими привилегии и иммунитеты, которые применяются к ресурсам СЕ согласно существующим соглашениям.
Статья 18. Уставный Комитет
1. Уставный Комитет состоит из представителей Комитета министров государств-членов Совета Европы, которые являются членами группы GRECO, и представителей, специально определенные для него другими членами группы GRECO.
2. Ежегодно Уставной Комитет определяет обязательные взносы государств-членов в группы GRECO. Шкала, по которой взносы государств-нечленов СЕ состоят, решается в соответствии с последними: как правило шкала соответствует критерию для определения масштаба взносов в общий бюджет Совета Европы.
3. Ежегодно Уставной Комитет принимает бюджет расходов группы GRECO на внедрение программы деятельности и простые секретарские расходы.
4. Ежегодно Уставной Комитет утверждает ежегодные счета группы GRECO, которые состоят Генеральным Секретарем Совета Европы в соответствии с Финансовыми инструкциями СЕ – и подаются на рассмотрение Уставном Комитета вместе с отчетом Совета ревизоров. Для освобождения Генерального Секретаря от ответственности за управление финансовым годом под вопросом. Уставной Комитет передает Комитета министров ежегодные счета, вместе с утверждением или комментариями, и отчет, состоящий Советом ревизоров.
5. Финансовые инструкции Совета Европы применяются с необходимыми изменениями для принятия и управления бюджетом.
Статья 19. Секретариат
1. GRECO помогает Секретариат, материально обеспечивается Генеральным Секретарем Совета Европы.
2. Секретариат GRECO возглавляет Исполнительный секретарь, назначенный Генеральным Секретарем Совета Европы.
Статья 20. Поправки
1. GRECO или любой ее член может предложить поправки к настоящему Уставу Уставном Комитета.
2. Настоящий Устав может быть дополнен единогласным решением Уставного комитета. Если поправка не предложено GRECO, последняя учитывается Уставным комитетом.
Статья 21. Выход
1. Согласно применимыми положениями международных правовых документов, к которым относится статья 2, пункт 2 (см.выше), любой член может выйти из GRECO. Заявление на имя Генерального Секретаря Совета Европы по выходу подает Министр иностранных дел или дипломатический представитель, которому предоставлены специальные полномочия для этого.
2. Генеральный секретарь признает получения заявления и сообщает соответствующему государству-члену, что она будет представлена на рассмотрение Уставном Комитета.
3. По аналогии со статьей 7 Устава Совета Европы (994_001) выход вступает в силу:
в конце финансового года, в котором сообщается, если сообщение происходит в течение первых девяти месяцев финансового года;
в конце следующего финансового года, если уведомление представляется в последние три месяца финансового года.
Согласно статье 18 Финансовых Инструкций Совета Европы Уставной Комитет проверяет финансовые последствия выхода и делает соответствующие меры.
Генеральный секретарь немедленно сообщит соответствующее государство-члена о последствиях ее выхода и информирует Уставной Комитет о результате.