Теоретико-правовые основы мониторинга правоприменения в российской федерации. Мониторинг правоприменения Методика сбора правоприменительной практики

Москва, 14.05.2009г., 10:00
Московская городская Дума

Тезисы выступления на Пятом межрегиональном научно-практическом семинаре «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики в субъектах РФ: опыт и пути совершенствования»

Институализация системы правового мониторинга в Российской Федерации и субъектах РФ

Сегодня на всех уровнях власти и в обществе сложилось восприятие принимаемого законодательства как чрезвычайно сложного, неполного, противоречивого, бессистемного массива правовых норм, не отвечающего в полной мере замыслам законодателей, правоприменителей и, главное, ожиданиям граждан. В связи с этим объективно возникает необходимость создания в стране комплексного механизма оценки системы действующего законодательства, ее соответствия задачам общества и государства.

Снизить степень разбалансированности в механизмах принятия и реализации политико-правовых решений может система мониторинга законодательства и правоприменительной практики. Она необходима как инструмент оценки эффективности проводимых преобразований в системе конституционных ценностей и как механизм, способствующий своевременному реагированию на несовершенство правового регулирования и проблемы правоприменительной практики. Осуществление стратегически мотивированной, взвешенной правотворческой деятельности невозможно без осуществления в масштабах страны комплексного анализа всех сфер общественных отношений, нормативных правовых актов и практики их применения.

Необходимо сформировать систему, обеспечивающую реализацию основополагающего конституционного принципа, определяющего сущность государства, государственной власти и государственной деятельности публичных институтов Российской Федерации: права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием; признание, соблюдение и защита прав и свобод граждан - обязанность государства.

Некоторые шаги в создании этой системы уже приняты на уровне Российской Федерации и субъектов Федерации.

Так, в частности, предложенная в результате анализа правоприменения многими специалистами модель "досье закона" нашла свое развитие в различных формах, разрабатываемых и применяемых государственными и общественными институтами, информационно-справочными системами как на уровне государственной власти Российской Федерации, так и на уровне государственной власти субъектов Федерации, а также в системе местного самоуправления.

Субъектами мониторинга закона предлагается считать органы государственной власти, иные государственные органы и их должностные лица, а также специально созданные указанными органами структуры, которые в соответствии с законодательством обладают полномочиями по осуществлению государственного контроля за состоянием законодательства.

Среди организационных мероприятий, направленных на организацию мониторинга закона и обеспечивающих его эффективное проведение, можно назвать, например, следующие: создание специальных органов или подразделений для осуществления мониторинга закона; обеспечение взаимодействия субъектов и участников мониторинга закона в ходе его проведения; обеспечение необходимого и достаточного организационного сопровождения деятельности субъектов и участников мониторинга закона. Также необходимо создание специализированных субъектов и участников мониторинга либо органов или структурных подразделений в составе субъектов и участников мониторинга. Например, в целях организации макроанализа состояния законодательства РФ, а также для выработки и утверждения методологии мониторинга правовой системы предлагается создать Всероссийский центр мониторинга права под патронатом Президента РФ и при активном участии Федерального Собрания. Мы знаем, что уже было принято решение о создании Центра мониторинга законодательства и правоприменительной практики при Совете Федерации Федерального Собрания РФ.

Говоря об участниках мониторинга права в более широком смысле, я бы хотел все-таки остановиться на тех субъектах мониторинга, на которых направлено действие того или иного закона. Сейчас мы говорим все-таки больше о контроле за правоприменением сверху (контроль самих правоприменителей или законодателей) или со стороны (контроль научного сообщества и выработка рекомендаций). На мой взгляд, необходимым элементом правового мониторинга должна быть оценка воздействия самих субъектов воздействия того или иного нормативного акта. И в данном случае эта оценка может быть получена только на основе обратной связи субъектов РФ с этой группой участников мониторинга. Эта обратная связь может быть выстроена либо в виде приема и оценки соответствующей информации (обращений, заявлений либо жалоб относительно практики применения того или иного нормативного акта) либо в виде получения статистической информации (своеобразных опросников, рассылаемых по выборке из тех субъектов, на кого направлено действие нормативного акта, оцениваемого с точки зрения эффективности его применения). В целом, необходимо построение системы обратной связи для выявления так называемой правоприменительной реакции субъекта воздействия нормативного акта. Без этой системы, являющейся неотъемлемой частью правового мониторинга, невозможно получить объективную информацию об эффективности правоприменения и, в конечном счете, оценить эффективность всего российского законодательства.

А иначе практически неосуществимо планирование приоритетов законодательной и дугой правотворческой работы. То есть реализация законодательных решений осуществляется неэффективно, а заявленные цели достигаются не всегда. При этом нестабильность законодательства наносит ущерб обществу. В условиях постоянно изменяющегося законодательства ни граждане России, ни деловое сообщество не в состоянии спланировать свою жизнь даже на среднесрочную перспективу. Это подрывает доверие общества к власти, порождает чувство неуверенности в завтрашнем дне, заставляет каждого решать только текущие задачи, не задумываясь о грядущих поколениях, так что нам есть над чем работать в законодательном плане.

Методика сбора правоприменительной практики

Сбор правоприменительной практики осуществлялся по решениям арбитражных судов и судов общей юрисдикции. При проведении мониторинга осуществлялся сбор всех опубликованных в БД Консультант Плюс раздел Судебная практика судебных решений, в которых упоминается мониторинг правоприменения. Целью анализа являлось: выявление случаев использования результатов проведения мониторинга правоприменения; выявление сложившихся подходов понимания содержания деятельности по мониторингу правоприменения; установление основных конфликтов, связанных с проведением мониторинга правоприменения.

В ходе анализа было отобрано и проанализировано 67 судебных решений. Перечень проанализированных судебных актов приведен ниже.

Соотношение понятий мониторинг правоприменения, мониторинг законодательства, правовой мониторинг

Для начала необходимо определиться с тем, что из себя представляет мониторинг правоприменения в соответствии с действующим законодательством. Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 20.05.2011 N 657 "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации" мониторинг предусматривает комплексную и плановую деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены):

а) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации - в целях выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского Суда по правам человека;

б) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов - в случаях, предусмотренных федеральными законами;

в) нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов - в случаях, предусмотренных актами Президента Российской Федерации;

г) нормативных правовых актов Российской Федерации - в случаях, предусмотренных ежегодными посланиями Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, иными программными документами, поручениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на соответствующий период и программами социально-экономического развития государства;

д) нормативных правовых актов Российской Федерации - в целях реализации антикоррупционной политики и устранения коррупциогенных факторов;

е) нормативных правовых актов Российской Федерации - в целях устранения противоречий между нормативными правовыми актами равной юридической силы.

Мониторинг проводится в соответствии с планом мониторинга и согласно методике его осуществления.

Отметим, что субъектами, которые осуществляют мониторинг правоприменения, названы федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. А далее отмечается, что федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут осуществлять мониторинг по собственной инициативе. То есть, ОМС включаются в состав субъектов, которые добровольно проводят мониторинг. Кроме этого указан и ряд субъектов, которым рекомендовано участвовать в деятельности по мониторингу правоприменения.

Термин мониторинг законодательства используется достаточно часто в различных НПА. Отдельного нормативного определения данного понятия нами выявлено не было. Тем не менее, приведём несколько примеров указания на мониторинг законодательства в НПА:

«Правовое управление самостоятельно или с участием других структурных подразделений организует мониторинг законодательства и правоприменительной практики» ; «Департамент … осуществляет мониторинг законодательства и практики применения нормативных правовых актов в сфере гражданской службы» .

Эти примеры демонстрируют, что мониторинг законодательства - это деятельность, связанная с мониторингом правоприменения, но не идентичная ей, это самостоятельной процесс.

В литературе мониторинг законодательства определяется как система наблюдения, оценки, анализа и прогноза эффективности государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности .

Мониторинг законодательства и мониторинг правоприменения рассматриваются как составляющие части правового мониторинга . Мониторинг законодательства предусматривает изучение таких параметров как объём законодательного массива, виды правовых актов, количество внесённых изменений, дополнений в правовые акты и количество правовых актов, отменённых или признанных утратившими силу. А анализ правоприменения заключается в исследовании судебной практики на предмет наличия в действующем законодательстве правотворческих ошибок. Эти определения далеки от совершенства, но из них можно понять общее соотношений всех указанных понятий. То есть мониторинг законодательства и мониторинг правоприменения рассматриваются как составные части правового мониторинга, при этом они не идентичны друг другу.

Приведённый выше подход часто встречается в литературе, но на практике можно столкнуться и с другими вариантами. Так, определение того, чем является правовой мониторинг содержится в Законе г. Москвы "О правовых актах города Москвы". В соответствии с ним, правовой мониторинг – это систематический анализ и оценка реализации правовых актов, состояния отдельных сфер правового регулирования в городе Москве. А осуществляется правовой мониторинг осуществляется путем:

1. проведения экспертиз правовых актов;
2. аналитического обобщения данных правоприменительной и судебной практики о действии правовых актов;
3. проведения опросов общественного мнения по поводу содержания и действия правовых актов;
4. аналитического обобщения обращений граждан и их объединений в органы государственной власти по вопросам, затрагивающим действие правовых актов;
5. обмена между органами государственной власти информацией (сведениями) о действии правовых актов;
6. анализа и ведения учета судебных актов по делам об оспаривании правовых актов;
7. использования иных способов, не противоречащих федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, законам и иным нормативным правовым актам города Москвы.

Перейдём к непосредственному рассмотрению выявленных судебных решений.

Анализ судебной практики показал, что проблемы с разделением указанных выше понятий существуют у самых разных субъектов, осуществляющих мониторинг правоприменения или мониторинг законодательства.

Мониторинг правоприменения зачастую отождествляется даже судебными органами с мониторингом нормативных актов (мониторингом законодательства). В таких случаях сложно говорить о случайности, неточности и т.д., о чём свидетельствует та аргументация, которую суды сами приводят. Так, в одном из решений , суд апелляционной инстанции, соглашаясь с нижестоящим судом указывает следующее. В соответствии с Положением о мониторинге правоприменения в Российской Федерации, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 года № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» и Методикой осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 19.08.2011 № 694 проводится мониторинг правоприменения, который предусматривает комплексную и плановую деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) различных нормативных правовых актов.

Согласно части 2 статьи 27 Федерального закона от 06.10.1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации при осуществлении своих полномочий обеспечивают соблюдение Конституции Российской Федерации и федеральных законов.

При таких обстоятельствах апелляционная инстанция соглашается с доводами заинтересованных лиц о том, что обеспечение соблюдения Конституции Российской Федерации и федеральных законов осуществляется, в том числе, посредством мониторинга законодательства путем внесения изменений в изданные ранее акты, что является самоконтролем.

В результате, мониторинг правоприменения понимается как мониторинг законодательства, который является формой самоконтроля органов власти и выражается в том, что орган власти проверяет соответствие принятых им актов актам большей юридической силы, и, при необходимости, вносит изменения в свои акты.

Подобная проблема замечена и в деятельности органов местного самоуправления. В муниципальных актах, а также в деятельности ОМС понятия мониторинг правоприменения и мониторинг законодательства часто смешиваются или подменяют друг друга. В одном из проанализированных дел представители администрации муниципального образования, сообщая о причинах внесения изменений в один из муниципальных актов сообщили, что это было сделано в связи с проведением текущего мониторинга правовых актов администрации муниципального образования, согласно решения «Об утверждении порядка проведения органами местного самоуправления муниципального образования мониторинга правоприменения муниципальных нормативных правовых актов» и по сложившейся судебной практике рассмотрения вопросов данной категории дел .

Является ли правоприменительной деятельностью принятие нормативных актов, разработка и принятие которых предусмотрено иными нормативными правовыми актами?

В проанализированных решениях поднимается этот вопрос в отношении органов местного самоуправления. Принятие и непринятие таких актов отслеживается органами прокуратуры. Непринятие актов, в случаях, когда это предписано иным актом, например, федеральным законом, расценивается как бездействие. В одном из таких дел указывается: из материалов следует, что при проведении мониторинга правоприменительной деятельности в сфере недропользования прокуратурой Свердловской области установлено, что Администрацией Сысертского городского округа не разработан и не утвержден правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" . То есть, подобные нарушения выявляются в рамках мониторинга правоприменения.

Подобные по содержанию дела, в которых нарушения были выявлены Федеральной антимонопольной службой, имеют принципиальное отличие. В них указывается, что нарушения были выявлены не в рамках мониторинга правоприменения, а в рамках мониторинга правовых актов .

Проведение мониторинга правоприменения как должностная обязанность

В практике широко представлены споры, участникам которых являлись сотрудники органов власти, на которых было возложены осуществления мониторинга правоприменения, и которые были привлечены к дисциплинарной ответственности за ненадлежащее выполнения своих обязанностей. Эти дела интересны с точки зрения внутренней организации процесса мониторинга правоприменительной практики в государственных органах власти. Кроме этого обращает на себя внимание и то, что при этом понимается под мониторингом правоприменения.

ФАС редко, но тоже не всегда отличается правильным пониманием содержания деятельности по мониторингу правоприменения и мониторингу законодательства. Так, в соответствии с информацией, указанной в одном из дел , ФАС России направила запрос в Администрацию Липецкой области о предоставлении информации о должностном лице Администрации, ответственном за приведение нормативных правовых актов Администрации в соответствие с федеральными законами и не предпринимавшем в указанный период времени действий по отмене противоречащего ФЗ «О защите конкуренции» постановления Главы Администрации Липецкой области от 17.01.2000 №4 «О порядке проведения контроля качества и обязательной сертификации лекарственных средств на территории области».

Мы сейчас не будем останавливаться на том, что подразумевается под должностным лицом, ответственным за приведение НПА в соответствие с действующим законодательством, и какие именно действия по отмене акта Главы Администрации области он мог принять. Обратим внимание на ответ Администрации. В ответе Администрации Липецкой области указано, что таким должностным лицом является заместитель начальника Управления здравоохранения Липецкой области, в чьи обязанности входит осуществление мониторинга правоприменения законодательства , в том числе нормативных правовых актов Администрации Липецкой области. Как следует из протокола об административном правонарушении, данному должностному лицу, вменено в вину бездействие, выразившееся в том, что он в пределах своей компетенции в рамках мониторинга правоприменения законодательства :

1) своевременно не организовал работу по признанию утратившими силу противоречащих антимонопольному законодательству региональных нормативных правовых актов;

2) своевременно не организовал работу по внесению изменений в уставы ряда государственных учреждений.

В своем объяснении ответчик указал, что он недостаточно проводил мониторинг правоприменения в сфере обращения лекарственных средств из-за большого объема работы.

Суд признал данное лицо виновным в совершении правонарушения предусмотренного частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ.

Таким образом, ФАС и суд согласились с тем, что в рамках мониторинга правоприменения должностное лицо регионального органа власти должно проводить мониторинг законодательства для выявления противоречий региональных и федеральных нормативных правовых актов. При этом, такое должностное лицо должно принять меры по изменению или отмене региональных актов при выявлении противоречий, какие именно – не ясно.

Проведённый анализ выявленных подобных судебных дел позволяет говорить о некоторых особенностях, которые были нами замечены.

Во-первых, мониторинг может проводиться на основании распоряжения руководителя органа власти, безотносительно к иным актам, регулирующим проведение мониторинга правоприменения (например, Методике проведения мониторинга правоприменения или Плану мониторинга правоприменения). Так, например, Приказом руководителя Управления ЗАГС при Правительстве Республики Саха (Якутия)от 31 октября 2011 года «О мониторинге федерального законодательства и ревизии нормативных правовых актов Республики Саха (Якутия), а также мониторинга правоприменения» в данном ведомстве было организовано проведение указанных действий и назначены лица, ответственные за эту работу . Обратим внимание на то, что проведение мониторинга правоприменения регламентировано тем же актом, что и мониторинг, и ревизия законодательства. При этом мониторинг правоприменения указан в последнюю очередь в качестве некого дополнения.

Во-вторых, понятия мониторинг законодательства и мониторинг правоприменения зачастую используются если и не как синонимичные, то как схожие по значению. Так, в одном из дел описывались должностные функции двух работников, при этом указывалось следующее: «проведение мониторинга правовых актов в сфере охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира - В. за период 2014-2015 годы не осуществлял мониторинга правоприменения, П. осуществляла мониторинг правовых актов за 2014 и 2015 годы, готовила соответствующие предложения в План мониторинга правоприменения» .

В-третьих, региональным законодательством проведение мониторинга правоприменения может быть возложено на отдельные органы исполнительной власти. При этом, обычно, регламентируются только сроки проведения мониторинга. Анализ практики показал, что реализация подобных требований выливается в то, что в соответствующем органе исполнительной власти данная работа поручается конкретному специалисту. Так, например, в одном из дел такой сотрудник настаивал на том, что ему было отписано к исполнению не распоряжение Губернатора Курганской области, в соответствии с которым должна быть проведена работа по мониторингу правоприменения нормативно-правовых актов Курганской области, а распоряжение, на основании которого были внесены изменения в вышеуказанное распоряжение, то есть установлен срок представления соответствующей информации в соответствии с планом мониторинга, с которым он так и не был ознакомлен, поскольку тот был отписан для исполнения другому специалисту . У таких работников возникает непонимание того, что именно им было поручено.

Отдельно стоит рассмотреть и то, как технически организован мониторинг правоприменения в деятельности сотрудников органов власти. В этом вопросе внимание привлекает обеспечение сотрудников доступом к информации, необходимой для проведения мониторинга. В судебной практике нами были выявлены несколько дел, где работники указывали на то, что не могли выполнить свои обязанности по осуществлению мониторинга правоприменения, так как их рабочие места были оснащены персональными компьютерами, на которых не были установлены специальные программы.

В первом таком деле участником спора был сотрудник ФССП России . На подобные заявления суд отметил следующее. «Довод истца о том, что на ее компьютере не было доступа к порталу ФССП России для размещения информации по мониторингу правоприменения, и не был установлен сервис технической поддержки, ввиду чего она не имела возможности отвечать на обращения специалистов территориальных отделов, и только после ее обращения со служебной запиской такой доступ был ей установлен, ввиду чего сам работодатель не обеспечил ее необходимыми средствами для выполнения указанных функций суд не принимает во внимание, поскольку в подобном бездействии истца не усматривает вины работодателя. Руководитель УФССП не может обладать информацией обеспечены ли подчиненные ей сотрудники необходимыми информационными базами и иными средствами, необходимыми для выполнения трудовой функции, и в данном случае ничто не мешало истцу проявить должную инициативу, стремление выполнить качественно возложенные на нее функции и обратиться с соответствующей служебной запиской не в момент рассмотрения настоящего, а ранее. Истец не отрицала того обстоятельства, что ее служебная записка по установлению ей доступа к порталу ФССП России и сервиса технической поддержки была исполнена в течение 1-2 дней, что по мнению суда свидетельствует о том, что работодатель не проигнорировал свои обязанности и в рекордно короткие сроки исполнил обращение истца. Между тем, суд приходит к выводу, что подобное равнодушное отношение к исполнению своих должностных обязанностей, не проявление должной и необходимой инициативы, в данном случае инициативы установить специальное программное обеспечение на персональном компьютере, свидетельствует как о соответствующем личном вкладе работника в обеспечение выполнения задач, возложенных на УФССП, так и качестве выполнения работником заданий и эффективности достигнутых результатов».

Во втором деле, сотрудник Правительства Рязанской области настаивал среди прочего на том, что не имел источников информации для исполнения поручения о проведении мониторинга правоприменения. Анализируя сложившуюся ситуацию суд пришёл к следующему выводу. Правила и порядок проведения мониторинга правоприменения установлены Методикой осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации. В соответствии с п. 6 указанной Методики при осуществлении мониторинга правоприменения используется: практика судов общей юрисдикции и арбитражных судов; практика деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных государственных органов; информация о практике применения нормативных правовых актов Российской Федерации, поступившая от Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека, Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, а также из Общественной палаты Российской Федерации, государственных корпораций, фондов и иных организаций, созданных Российской Федерацией на основании федерального закона; информация, поступившая из общественных, научных, правозащитных и иных организаций; информация, почерпнутая из средств массовой информации; информация, поступившая от граждан; информация, поступившая из иных источников. В судебном заседании установлено и не оспаривалось истцом, что все сотрудники отдела имели свободный доступ к официальным сайтам соответствующих органов и различным справочным правовым системам («Консультант», «Гарант»). Также в судебном заседании установлено, что в правовое управление в соответствии с государственными контрактами на оказание услуг по распространению периодических печатных изданий для обеспечения работы аппарата Правительства Рязанской области во втором полугодии 2014 г. и первом полугодии 2015 г. № своевременно доставлялись следующие периодические печатные издания: газета «Российская газета», газета «Комсомольская правда», газета «Рязанские ведомости», журнал «Новые законы и нормативные акты», «Бюллетень Министерства юстиции Федерации Российской Федерации», бюллетень «Собрание законодательства Российской», «Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации», «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», доступ к которым имелся у сотрудников правового управления. Установлено и не оспаривается истцом наличие доступа к информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», в которой имеются сайты периодических печатных изданий и иных средств массовой информации. Вместе с тем, при осуществлении анализа реализации законодательства возможно использование любой другой информации, поступившей из иных источников (п. «ж» Методики осуществления мониторинга). С просьбами об обеспечении отдела иными источниками информации в целях проведения анализа реализации законодательства истец к начальнику правового управления не обращался .

Антикоррупционная экспертиза и мониторинг правоприменения

Сегодня действует специальный Закон об антикоррупционной экспертизе . Этот акт устанавливает правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Перечисляя субъектов, проводящих антикоррупционную экспертизу названы, в том числе, органы, организации, их должностные лица, которые проводят экспертизу соответствии с данным Федеральным законом, в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации.

Указанный закон тесно связывает проведение антикоррупционной экспертизы с мониторингом правоприменения.

Так, статья 3 данного Закона, затрагивающая порядок проведения экспертизы, четыре раза упоминает мониторинг правоприменения.

1. Федеральный орган исполнительной власти в области юстиции проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации - при мониторинге их применения и при внесении сведений в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
2. Органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения .
3. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, принятых реорганизованными и (или) упраздненными органами, организациями, проводится органами, организациями, которым переданы полномочия реорганизованных и (или) упраздненных органов, организаций, .
4. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, принятых реорганизованными и (или) упраздненными органами, организациями, полномочия которых при реорганизации и (или) упразднении не переданы, проводится органом, к компетенции которого относится осуществление функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере деятельности, при мониторинге применения данных нормативных правовых актов .

Для нас интересны случаи 2-4. Забегая вперёд отметим, что в судебной практике массово представлены дела, в которых поднимается вопрос о проведении органами местного самоуправления мониторинга правоприменения для проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, принятых ими.

Принято специальное Постановление Правительства РФ , которое должно было закрепить правила и методику проведения такой экспертизы. Однако, анализ этого акта показывает, что его положения недостаточно затрагивают вопросы организации проведения антикоррупционной экспертизы различными субъектами, и не определяют место мониторинга правоприменения в этой деятельности.

Кроме этого, в Законе, в одном из положений указано, что антикоррупционная экспертиза проводится не только при мониторинге праовприменения, но и при проведении правовой экспертизы. Что это такое – отдельный вопрос. К примеру, положение Закона г. Москвы даёт определение этого понятия, распространяя его только на проекты НПА. Так, правовая экспертиза проектов правовых актов - исследование, направленное на определение соответствия проектов правовых актов общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации, Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, правовым актам более высокой юридической силы, требованиям юридической техники.

Изучение описанных вопросов на примере отобранных судебных решений позволило выявить несколько основных ситуаций, которые представлены в правоприменительной практике.

Если органы местного самоуправления антикоррупционные экспертизы принятых ими актов не проводят, то их бездействие признаётся противоречащим закону. Руководствуются при этом органы прокуратуры региональными и муниципальными нормативными актами, но в первую очередь обращают внимание на п. 2 ст. 6 Федерального закона № 273 - ФЗ от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции», ст. 2, п. 3 ч. 1 и ч. 4 ст. 3 Федерального закона № 172-ФЗ от 17 июля 2009 г. «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». В таких делах заявители требуют обязать определённые органы местного самоуправления провести антикоррупционную экспертизу конкретных муниципальных актов в рамках мониторинга правоприменения.

Подобные требования (которые повторяют суды удовлетворяя их) выглядят примерно так:

Обязать администрацию Садовского сельского поселения Аннинского муниципального района Воронежской области в месячный срок в рамках мониторинга правоприменения нормативных правовых актов провести антикоррупционную экспертизу постановления №105 от 23.08.2011 «Об утверждении Положения о защите персональных данных работников администрации Садовского сельского поселения Аннинского муниципального района Воронежской области». Обязать Совет народных депутатов Садовского сельского поселения Аннинского муниципального района Воронежской области в месячный срок в рамках мониторинга правоприменения нормативных правовых актов провести антикоррупционную экспертизу решений:

- №34 от 25.08.2011 «О внесении изменений в решение Совета народных депутатов Садовского сельского поселения №20 от 26.06.2008 года «Об утверждении Положения по оплате труда выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих Садовского сельского поселения Аннинского муниципального района Воронежской области»;

- №36 от 25.08.2011 «Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения муниципальных служащих Садовского сельского поселения Аннинского муниципального района Воронежской области» №35 от 25.08.2011 и т.д.

Неисполнение обязанности по проведению антикоррупционной экспертизы выявляется прокуратурой. При этом прокуратура может проверить не только отдельное муниципальное образования, а сразу несколько, после чего обратиться в суд по поводу бездействия каждого, в котором не соблюдаются указанные выше требования. К примеру, нами был обнаружен целый ряд однотипных дел, рассмотренных судами Кемеровской области, где было установлено незаконное бездействие ОМС сразу 9 муниципальных образований.

При выявлении подобного бездействия суд может как просто обязать ОМС проводить мониторинг муниципальных правовых актов, так и конкретизировать эту обязанность, например так: «осуществлять проведение мониторинга правоприменения положений муниципальных правовых актов, связанных с повседневными потребностями граждан, с целью выявления противоречий, избыточного регулирования и сложных для восприятия положений, которые способствуют проявлениям коррупции и тормозят развитие правовой грамотности граждан» .

Суды отметили отдельно, что проведение антикоррупционной экспертизы является обязанностью, а не правом организаций, принимающих нормативные правовые акты. Иными словами, суды на основании действующего законодательства придерживаются позиции, согласно которой проведение антикоррупционной экспертизы является обязательным. Сама антикоррупционная экспертиза актов проводится при их правовой экспертизе и при мониторинге их применения. То есть, мониторинг правоприменения это один из процессов, в рамках которого осуществляется антикоррупционная экспертиза акта. При этом, в силу п. 4 Указа Президента РФ от 20 мая 2011 года № 657, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления могут осуществлять мониторинг по собственной инициативе. Это положение порождает предположения о том, что ОМС участвуют в мониторинге правоприменения на добровольных началах. Однако эти положения следует толковать так, что указанные субъекты могут дополнительно добровольно проводить мониторинг правоприменения актов, принятых не ими. А проведение мониторинга нормативных правовых актов принятых ими самими является обязательным.

При рассмотрении подобных дел обычно также выясняется, что не принят муниципальный акт, регламентирующий проведение антикоррупционной экспертизы. Суды обращают внимание и на это, оценивая подобное как бездействие, противоречащее действующему законодательству. В резулятивной части решения при этом указывается, что орган местного самоуправления обязан разработать и принять нормативный правовой акт, регламентирующий порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов исполнительного органа муниципального образования . Учитывая, что сам суд указывает на необходимость проведения такой экспертизы в рамках мониторинга правоприменения, орган местного самоуправления должен будет отразить этот подход в том акте, который по решению суда он обязан разработать. Иными словами, все органы и организации должны иметь локальный нормативный правовой акт, регламентирующий порядок проведения мониторинга правоприменения принятого ими акта.

Прочие споры, представленные в практике незначительным числом дел

Оспаривание нормативных актов

Результаты мониторинга правоприменения указываются прокуратурой в качестве обоснования требований при оспаривании нормативных актов. Так, прокуратурой города Череповца в ходе мониторинга правоприменения было установлено, что абзац 7 пункта 2.1 Порядка выплаты денежной компенсации на оплату расходов по найму (поднайму) жилых помещений противоречит федеральному законодательству. Выплата денежной компенсации на оплату расходов по найму (поднайму) жилых помещений является муниципальной услугой, предоставление которой подлежит регулированию в соответствии с требованиями Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Прилагаемые заявителем сведения, указанные в абзаце 7 пункта 2.1 Порядка, не входят в перечень документов, определенный частью 6 статьи 7 указанного Закона. Документально оформленные сведения в данном случае подлежат самостоятельному получению органом, предоставляющим муниципальную услугу (управлением образования мэрии города) с использованием межведомственного информационного взаимодействия в порядке, установленном статьями 7.1, 7.2 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Рассматриваемый нормативный акт возлагает на граждан не предусмотренные федеральным законодательством обязанности . В данном случае мы видим, что прокуратурой было выявлено несоответствие одного нормативного акта другому, большей юридической силы. Это не является анализом правоприменения. В данном случае под мониторингом правоприменения скорее выступает мониторинг законодательства. Подобные дела с участием прокуратуры по поводу оспаривания нормативных актов встречались в ходе анализа неоднократно .

Результаты мониторинга правоприменения в нормотворчестве

В одном из дел проведённый мониторинг правоприменения был указан как одно из обстоятельств, позволивших создать новое нормативное регулирование, взамен того, которое было признано неэффективным. Так, предлагаемый в ранее действовавшей части 6 статьи 43 Закона о полиции порядок назначения и выплаты ежемесячной денежной компенсации сотрудникам органов внутренних дел в связи со значительным количеством условий для ее назначения (установление стойкой утраты трудоспособности, установление процента утраты трудоспособности, определение группы инвалидности) на практике оказался не в полной мере эффективным.

В целях исправления сложившейся ситуации и для установления нового механизма предоставления ежемесячной денежной компенсации рассматриваемой категории лиц, а также в соответствии с результатами мониторинга правоприменения был разработан, прошел все необходимые согласования, принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, одобрен Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и подписан Президентом Российской Федерации Федеральный закон от 12 февраля 2015 г. N 15-ФЗ "О внесении изменения в статью 43 Федерального закона "О полиции" .

Мониторинг правоприменения как политическая деятельность

Деятельность по мониторингу правоприменения, которая своим итогом имеет отчёты о состоянии правоприменительной практики, предложения по совершенствованию действующего законодательства и т.д. рассматривается как подтверждение политической деятельности в делах по привлечению к ответственности по ст. 19.34 КоАП РФ.

Примеры такой политической деятельности:

Так, руководитель организации, являясь экспертом Общероссийского миграционного форума, принимала активное участие в выработке предложений форума по внесению изменений в действующее законодательство, которые были направлены в органы государственной власти.

С ее участием подготовлены следующие предложения: урегулировать правовой статус отдельных категорий трудовых мигрантов (миграционную амнистию), включая недокументированных мигрантов, въезд которым в Россию запрещен за совершение незначительных административных правонарушений; включить в п. 2 ст. 185.1 Гражданского кодекса Российской Федерации и п. 2 ст. 53 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации положения об обязанности удостоверения начальниками специальных учреждений временного содержания иностранных граждан ФМС России доверенностей находящимся в них иностранным гражданам и лицам без гражданства и приравнивания таких доверенностей к нотариально удостоверенным; содействовать внедрению идеи о создании муниципальной милиции .

В другом деле политической деятельностью были признаны подготовка и распространение, в том числе с использованием современных информационных технологий материалов о несовершенстве законодательства и неэффективности правоприменения в сфере осуществления уголовного преследования преступников, публикация брошюр под названием "Создание спецподразделений СК РФ как способ решения проблемы неэффективного расследования пыток" и сборников "Правовой мониторинг апелляционного производства в порядке главы 45.1 УПК РФ: итоговые выводы" и "Правовой мониторинг судебной практики рассмотрения уголовных дел в апелляционной инстанции. Часть 2". Суд установил, что форма и характер преподнесения данной информации указывают на то обстоятельство, что Организация и ее участники не согласны с проводимой органами государственной власти Российской Федерации политикой в обозначенной сфере, дается отрицательная оценка их действиям в указанных направлениях в целях формирования у потенциальных читателей негативного общественного мнения .

Требования граждан и юридических лиц о проведении мониторинга правоприменения

В одном из дел заявитель настаивал на том, что ряд органов местного самоуправления и органов государственной власти не исполняют свои обязанности, а именно, они не осуществляют контроль и надзор за правоприменительной практикой с целью совершенствования правовой системы Российской Федерации и противодействия коррупции, а также не исполняют пункты 2, 3, 8, 9 Постановления Правительства Российской Федерации от 19.08.2011 № 694 «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации». Оценивая данные доводы суд отметил, что указанные нормы носят общий характер и их возможное несоблюдение не влечет нарушение прав хозяйствующих субъектов в сфере предпринимательской деятельности .

В практике встречаются и споры, где ответчиками выступают ряд юридических лиц и орган государственной власти. При этом к данному органу предъявляются требования, связанные с тем, что он не проводит мониторинг правоприменения в отношении деятельности различных юридических лиц. Примером такого органа власти может быть ФАС. Так, в одном из дел было заявлено требование признать право требовать исполнения Указа Президента РФ № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации», приняв его к исполнению, признав власть Президента РФ, установленную Конституцией РФ .

На подобные требования суд ответил, что согласно п. 2 Положения о мониторинге правоприменения в РФ, утвержденного указом Президента РФ от 20.05.2011 г. № 657, указанный мониторинг направлен на обеспечение принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов РФ. Между тем, Истец ставит вопрос не о принятии, изменении или признании утратившими силу нормативных правовых актов РФ, а о соответствии деятельности коммерческих организации и органов власти действующему законодательству. Таким образом, проведение мониторинга правоприменения по требованию Истца не представляется возможным.

Мониторинг правоприменения?

Мониторинг правоприменения может (по мнению некоторых должностных лиц и органов власти) подразумевать и действия, которые сложно назвать связанными с анализом правоприменительной деятельности. Так, например, на основании распоряжения Губернатора от 05.07.2012 года № 254-р «О некоторых мерах по организации мониторинга правоприменения законодательства об административных правонарушениях в сфере благоустройства», которым на должностные лица возложена обязанность ежемесячно проводить мониторинг нарушений в сфере благоустройства, был проведён осмотра здания принадлежащего юридическому лицу, в ходе которого было выявлено совершенное директором нарушение установленных правилами благоустройства территории муниципального образования «город Ульяновск». требований к внешнему виду фасадов и ограждений зданий и сооружений . Подобное понимание порядка проведения мониторинга правоприменения выявлено в нескольких делах, рассмотренных в Ульяновской области .

Мониторинг правоприменения ассоциируют не только с мониторингом правовых актов, но и с другими понятиями. Так, положением о министерстве сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности Краснодарского края, утвержденным постановлением главы администрации Краснодарского края от 28.06.2012 № 741, министерство «регулярно осуществляет мониторинг производственных показателей и текущего имущественного положения предприятий из отрасли перерабатывающей промышленности Краснодарского края». Как следует из указанного Положения в целях выполнения поставленных задач министерство в установленном законодательством порядке осуществляет, в том числе, следующие функции: проводит мониторинг мелиорированных земель, мониторинг состояния мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений, находящихся в государственной собственности Краснодарского края, участвует в проведении мониторинга плодородия земель сельскохозяйственного назначения, осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации и Краснодарского края мониторинг правоприменения нормативных правовых актов, принимаемых министерством .

Результаты мониторинга правоприменения как обоснование позиции по делу

Среди проанализированных дел был обнаружен только один спор, где результаты проведённого мониторинга правоприменения были использованы для обоснования заявленных требований. При этом суд принял заявленный довод. Суд сам указал: «заслуживают внимание доводы истца о том, что … докладом о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2013 год", подготовленным Правительством РФ в целях обеспечения реализации Указа Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. N 657, подтверждается, что такая правоприменительная практика к настоящему времени сложилась» .

Основные выводы

1. Мониторинг правоприменения является деятельностью, цели, задачи, содержание и особенности которой понимаются самым различным образом как органами власти, так и организациями, и гражданами. Это порождает смешение и путаницу среди понятий мониторинг правоприменения, правовой мониторинг, мониторинг законодательства и т.д. Подобные проблемы наблюдаются не только на этапе применения актов, но и при создании НПА. Можно встретить одинаковые термины в разных НПА, за которыми будет скрыто совершенно отличное друг от друга значение. Причиной этому можно назвать отсутствие чётких определений этих понятий в федеральном законодательстве. Однако, необходимо признать, что это не единственная причина. Мы продемонстрировали случаи, когда, например, правоприменением называют то, что им не является и являться не могло. Это уже связано с профессиональной подготовкой тех лиц, которые допускают подобные ошибки.
2. Обобщая проанализированные споры, связанные с проведением антикоррупционной экспертизы НПА можно сделать вывод, что все органы и организации, принимающие НПА, должны осуществлять мониторинг их применения. Порядок проведения такого мониторинг должен быть регламентирован их собственным актом. И стоит отметить, что такие акты часто оказываются не приняты. А принятые акты могут существенно различаться, что затрудняет обобщение полученных разными субъектами результатов. Несмотря на то, что такой мониторинг правоприменения направлен на выявление только коррупциогенных факторов в актах отдельных органов и организаций, список этих факторов таков, что обобщение результатов такого мониторинга было бы крайне полезно для совершенствования действующего законодательства.
3. В тех делах, где анализировалась работа отдельных сотрудников органов власти по проведению мониторинга правоприменения не было встречено указаний на закрытые источники получения информации для анализа. Более того, в качестве таких источников были названы системы Консультант и Гарант, СМИ и др. Это вызывает вопросы о том, а как анализируется правоприменительная практика, не подлежащая размещению в открытых источниках. Ведь анализ такой практики доступен только для самого органа, осуществляющего правоприменение, а исключение её из числа источников информации для анализа делает результаты анализа неполными. А если достаточно анализа информации, размещённой в открытых источниках, то почему органами власти так мало внимания уделяется тем исследованиям по мониторингу правоприменения, которые проводятся в различных научных центрах и в основе которых лежит информация, полученная из тех же самых открытых источников.

Список проанализированных судебных решений:

1. Апелляционное определение Белгородского областного суда от 17.05.2016 N 33-2089/2016;
2. Апелляционное Определение Верховного суда Республики Соха (Якутия) от 8 октября 2014 года по делу № 33-3533-14;
3. Апелляционное определение Вологодского областного суда от 05.07.2017 N 33-3379/2017;
4. Апелляционное определение Вологодского областного суда от 1 августа 2014 года по делу № 33-3615-2014;
5. Апелляционное определение Вологодского областного суда от 28 сентября 2012 года по делу № 33-4082-2012;
6. Апелляционное определение Вологодского областного суда от 30 октября 2013 года по делу № 33-4493-2013;
7. Апелляционное определение Курганского областного суда от … по делу № 33-747-2013;
8. Определение АС Новгородской области от 11 июля 2013 года по делу № А44-1691-2013;
9. Постановление Верх-Исетского районного суда города Екатеринбурга от 08.02.2017 по делу N 5-18/2017;
10. Постановление Киреевского районного суда г. Тулы от 4 июля 2016 года по делу №;
11. Постановление Мирового судьи судебного участка № 2 Вологодской области от 17 мая 2016 года по делу № 5-2-421-2016;
12. Постановление Мирового судьи судебного участка № 4 Заволжского судебного района города Ульяновска от 27 ноября 2014 года по делу № 5-665-2014;
13. Постановление Одиннадцатого ААС от 28 июля 2011 года по делу № А65-5131-2011;
14. Постановление Одиннадцатого ААС от 30 апреля 2013 года по делу № А65-31738-2012;
15. Постановление Первого ААС от 20 июля 2015 года по делу № А11-7594-2014;
16. Постановление Пятнадцатого ААС от 6 мая 2015 года по делу № А32-2537-2013 (15АП-5480-2015);
17. Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.05.2015 N 15АП-5480/2015 по делу N А32-2537/2013;
18. Постановление Седьмого ААС от 20 мая 2013 года по делу № А27-13195-2012;
19. Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.11.2017 N 17АП-16709/2017-АК по делу N А60-34608/2017;
20. Постановление ФАС Поволжского округа от 20 октября 2011 года по делу № А65-5131-2011;
21. Постановление Шестнадцатого ААС от 17 марта 2014 года по делу № А25-1513-2013;
22. Решение Аннинского районного суда Воронежской области от 12 декабря 2011 года по делу № 2-636-2011;
23. Решение Аннинского районного суда Воронежской области от 9 декабря 2011 года по делу № 2-641-2011;
24. Решение АС Владимирской области от 23 марта 2015 года по делу № А11-7594-2014;
25. Решение АС Карачаево-Черкесской Республики от 23 декабря 2013 года по делу № А251513-2013;
26. Решение АС Липецкой области от 26 апреля 2013 года по делу № А36-886-2013;
27. Решение АС Нижегородской области от 17 ноября 2011 года по делу № А43-17549-2011;
28. Решение АС Нижегородской области от 28 августа 2013 года по делу № А43-7678-2013;
29. Решение АС Республики Татарстан от 13 мая 2011 года по делу № А65-5131-2011;
30. Решение АС Республики Татарстан от 18 февраля 2013 года по делу № А65-31738-2012;
31. Решение Выселковского районного суда Краснодарского края от 19 августа 2014 года по делу № 2-1098-14;
32. Решение Ессентукского городского суда Ставропольского края от 18 июня 2014 года по делу №;
33. Решение Заводского районного суда г. Орла от 27 марта 2015 года по делу № 2-440-2015;
34. Решение Куйбышевского районного суда Новосибирской области от 15 июня 2012 года по делу № 2-613-2012;
35. Решение Кызылского городского суда Республики Тыва от 17 февраля 2015 года по делу № 12-251-2015 (5-1125-14);
36. Решение Ленинского районного суда г. Пензы от 15 января 2013 года по делу №;
37. Решение Ленинского районного суда г. Ульяновска от 26 июня 2015 года по делу № 12-402-2015;
38. Решение Ленинского районного суда города Ульяновска от 16.06.2015 по делу N 12-366/15;
39. Решение Липецкого областного суда от 21 ноября 2017 года по делу № 3а-40-2017;
40. Решение Нехаевского районного суда Вологодской области от 18 октября 2013 года по делу №;
41. Решение Новокузнецкого районного суда Кемеровской области от … по делу № ;
42. Решение Новоселицкого районного суда Ставропольского края от 19 апреля 2017 года по делу № «а-180-17;
43. Решение Октябрьского районного суда г. Владимира от 14 января 2014 года по делу № 12-30-2014;
44. Решение Печёрского районного суда Псковской области по делу № 2-82-2012;
45. Решение Смольнинского районного суда города Санкт-Петербурга от 31.05.2016 по делу N 2-1882/2016~М-1388/2016;
46. Решение Советского районного суда г. Нижний Новгород от … по делу № 2-2209-2015;
47. Решение Советского районного суда г. Рязани от 28 мая 2015 года по делу №;
48. Решение Советского районного суда города Нижнего Новгорода от 03.04.2015 по делу N 2-2209/2015~М-1111/2015;
49. Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 22.12.2016 по делу N 2А-1520/2016;
50. Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 22.12.2016 по делу N 2А-1521/2016;
51. Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 22.12.2016 по делу N 2А-1522/2016;
52. Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 22.12.2016 по делу N 2А-1523/2016;
53. Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 22.12.2016 по делу N 2А-1524/2016;
54. Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 22.12.2016 по делу N 2А-1525/2016;
55. Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 22.12.2016 по делу N 2А-1526/2016;
56. Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 22.12.2016 по делу N 2А-1527/2016;
57. Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 29.06.2017 по делу N 2А-680/2017
58. Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 29.06.2017 по делу N 2А-679/2017;
59. Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 29.06.2017 по делу N 2А-681/2017;
60. Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 29.06.2017 по делу N 2А-682/2017;
61. Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 29.06.2017 по делу N 2А-683/2017;
62. Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 29.06.2017 по делу N 2А-684/2017;
63. Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 29.06.2017 по делу N 2А-685/2017;
64. Решение Череповецкого городского суда Вологодской области от 14 мая 2014 года по делу № 2-3683-2014;
65. Решение Череповецкого городского суда Вологодской области от 2 августа 2012 года по делу №;
66. Решение Череповецкого городского суда Вологодской области от 5 августа 2013 года по делу № 2-4899-2013;
67. Решение Якутского городского суда Республики Саха (Якутия) от 6 августа 2014 года по делу № 2-6418-14.

Приказ Генпрокуратуры России от 17.09.2007 N 144

Приказ Минтруда России от 12.01.2015 N 1

Экспертиза: юридический словарь-справочник под ред. Малько А.В. Проспект, 2017

Юридическая техника: юридический словарь-справочник 2-е издание под ред. Малько А.В. Проспект, 2017

Ст. 30 Закона г. Москвы от 08.07.2009 N 25 "О правовых актах города Москвы"

Решение Аннинского районного суда Воронежской области от 9 декабря 2011 года по делу № 2-641-2011; Решение Аннинского районного суда Воронежской области от 12 декабря 2011 года по делу № 2-636-2011 Постановление Первого ААС от 20 июля 2015 года по делу № А11-7594-2014

Постановление Мирового судьи судебного участка № 4 Заволжского судебного района города Ульяновска от 27 ноября 2014 года по делу № 5-665-2014

Важнейшими вопросами юридической науки являются такие: как живет и как реализуется право в обществе ; каковы те специфические особенности правовой материи , которые обуславливают различное отношение к нему при учете его использования; почему субъекты прибегают к помощи права по-разному? Чем заканчивается правовое поведение и как реагирует государство на это поведение?

Наиболее актуальные проблемы относятся к практической стороне жизни права и лежат в области, недавно относимой к смежной с правоведением сфере - социологии права. Более того, речь, по сути, идет о планировании и прогнозировании правового развития всей правовой системы общества. Во многом именно благодаря категориям «правовая система» и «правовое пространство» появившихся в 70-х гг. и 90-х гг. прошлого века стала актуальна проблема правового мониторинга — анализа состояния всей правовой действительности, всех правовых процессов, происходящих в обществе.

Однако сегодня мы полагаем, что, непосредственно, результатами воплощения права в жизнь, правового регулирования, должно заниматься отдельное направление юридической науки - теория правового мониторинга. В то же время, вопросы реализации прав и свобод граждан, да и в целом права, соприкасаются с самим правовым сознанием и правовой культурой общества и государства. Потому ответить на поставленные вопросы представляется возможным, если заглянуть внутрь самого права, его функциональных возможностей и предназначения, а также технологии самой правовой деятельности и правового управления в современных условиях.

Представляется, что существующие в настоящий период взгляды на данные вопросы несколько шаблонны и описательно ограничены. Ведь по сути дела речь идет о том, как пользоваться правом, чтобы твои интересы и потребности были удовлетворены, то ли разговор идет реализации права на жизнь, то ли права на создание семьи или профессиональной самореализации. В любом случае у людей есть некие возможности, которые не только предусмотрены Конституцией и законодательством, но и вытекают из их реальных правовых способностей людей.

Правовое регулирование

Содержанием правового регулирования является деятельность правотворческих государственных органов, связанная с выбором типа, методов, способов правовой регламентации, определением соотношения нормативных и индивидуальных средств правового регулирования, формированием того юридического обеспечения и т.д.; непосредственную деятельность субъектов общественных отношений, которая связана с поиском и использованием необходимых правовых норм, средств правового влияния, методов и др., в целях согласования своего поведения с требованиями правовых предписаний.

Отсюда особое значение приобретает тот механизм, с помощью которого достигаются цели права и государства, т.е. механизм государственно-правового регулирования позволяет: собрать вместе все части юридической системы и факторы, на нее влияющие; расставить их по своим метам; увидеть те основные функции, которые выполняют юридические, социальные и другие факторы в процессе правового регулирования; понять процесс трансформации правовых принципов и норм в поведение (правомерное и противоправное), возникновение законности и правопорядка или правового нигилизма; обосновать необходимость совершенствования правового регулирования в обществе, уровня юридической культуры всего населения и профессиональной культуры всех должностных лиц, и прежде всего работников правоохранительных органов.

Выделяются два основных вида правового регулирования - общее правовое регулирование и индивидуальное правовое регулирование.

Общее правовое регулирование состоит в упорядочении общественных отношений посредством создания, изменения и дополнения или отмены норм права, а также определенной сферы их действия в пространстве, во времени и по кругу лиц. Оно, по существу, означает правотворческую деятельность государства.

Индивидуальное правовое регулирование - это деятельность компетентного субъекта, заключающаяся в дополнительном упорядочении общественных отношений на основе действующих норм права посредством конкретизации правила поведения их персональных участников. При этом решается юридическое дело, спор, вопрос и др. применительно к данным, конкретным, обстоятельствам и принимается какое-то индивидуальное правовое решение, имеющее важное значение для участников.

Мы считаем, что такой расширительный подход к осмыслению правового регулирования полезен и актуален для понимания проблемы правового мониторинга, но он слабо исследован и еще ждет своей разработки. В настоящее же время, с учетом данного подхода, мы будем говорить о широкой трактовке самого понятия правового мониторинга, т.е. о больших пределах контроля государства и общества в рамках всей правовой системы общества.

В этой связи для эффективной деятельности государства необходимо отслеживать результаты правового регулирования, являющиеся фундаментальным фактором жизнеспособности общества. На основе этого появляется потребность в оценке и анализе, как текущего законодательства, так и прогнозирования развития всего права и тенденций функционирования правовой системы общества. Получение достоверной, оперативной и качественной информации о правовой сфере общественной жизнедеятельности позволяет государству более рационально и адекватно реагировать на самые разнообразные обстоятельства и факторы его бытия.

Сама деятельность по оценке и анализу правовой ситуации в обществе носит комплексный и системный характер, так как охватывает различные виды и направления социальной деятельности. Контроль правовых процессов, правотворчества и практики применения текущего законодательства в настоящий период связан с проведением мониторинга правоприменения, который включает в себя: правовую (правоотношения), политическую (правотворчество и правовая политика) и научно-аналитическую (прогностическую) составляющие.

В условиях усложняющегося общества, возрастания динамики социальных процессов необходимо, что называется, оперативно «считывать» все параметры общественной среды в целях контроля сложившейся ситуации. Потому вопрос о государственном и общественном мониторинге во всех сферах жизнедеятельности становится на повестку сегодняшнего дня. Особенно это касается мониторинга соблюдения прав и свобод граждан, о чем у нас постоянно говорят на всех уровнях государственной власти.

Уже сегодня существует финансовый мониторинг экономической ситуации, экологический мониторинг окружающей среды, политический мониторинг политических процессов, миграционный мониторинг миграционных процессов и потоков, и правовая сфера жизнедеятельности в этом плане не является исключение. Пришло время создать условия, выработать подходы и методику для осуществления, так называемого правового мониторинга, который в целом бы оценивал вопросы результативности действия права в социальной среде.

По сути дела, это новое приоритетное направление государственной правовой политики, заключающееся в совершенствовании законодатель-ной деятельности и практики его реализации, что в свою очередь требует высокока-чественного организационного, мето-дологического и методического обес-печения.

В процессе развития правовой системы нашего общества единственно возможным инструментом обеспечения такой деятельности являет-ся внедрение в законотворчество и нормотворчество системы мониторин-га. Это необходимо делать на основе как необходимого развития и объединения того опыта, который уже имеется в сфере мониторинга законодательства и правоприменительной практики, так и создания и развития его новых форм и способов осуществления.

Система правового мониторинга - это тот инструмент, который будет существенно содействовать содержательному взаимодействию органов государственной власти между собой а, самое главное, социальному взаимодействию государственной власти и самого гражданского общества. Если мы не научимся, принимая законы, понимать, в какой мере они полезны, объективны и исполняемы, если государство не будет ориентироваться на конкретные данные такого мониторинга (в правореализации которого свою роль будут играть экспертные сообщества, институты гражданского общества), нам не удас-тся адекватно решить ни одной из поставленных задач.

В настоящее время в Российской Фе-дерации давно назрела проблема повышения качества законодательного обеспечения общественных отношений как таковых, но и объективная потреб-ность в организации и совершенствовании системы мониторинга законода-тельства и правоприменительной практики.

В данном ключе отмечается актив-ная роль самого государства, всех ветвей и уровней государственной власти, обще-ственных и научных институтов гражданского общества, всех социальных институтов не только в исследовании и поиске механизмов мониторинга правовой ситуации, но и самой правоприменительной практики. Как раз для этого необходимо подключить юридическую науку и создать продуманные, системные, функциональные инструменты постоянного оперативного анализа качества нормативных правовых актов и их реализации. Указанные инструменты создаются, как правило, теми, кто непосредственно является субъектом нормативно-правового регулиро-вания на различных уровнях правотворческой и правоприменительной деятельности.

Это является новой позитивной чертой деятельности государства, конечной целью которой является самоанализ, самоконтроль и самосовершенствование с точки зрения приведения своего положения и своей деятельности в соответствие с базовыми конституционными началами правового государства; потому в целом правовой мониторинг направлен на реализацию основного правового начала - «человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства» (ст. 2 Конституции Российской Федерации).

Потому важной целью такой деятельности является повы-шение качества принимаемых законов, совершенствование на основе законо-дательной и правоприменительной де-ятельности системы принятия и реали-зации государственно-политических решений и, в конечном счете, что необходимо для соблюде-ния и защиты прав и свобод человека и гражданина.

Задачи мониторинга в полной мере соотносится с его целями и значе-нием как инструмента реализации но-вого приоритетного направления госу-дарственной правовой политики - добиться того, чтобы качество и действенность зако-нодательства стали важнейшими инди-каторами развития страны наряду с по-казателями экономического роста, благосостояния граждан, националь-ной безопасности.

Определив признание важности качественной законодательной работы, нужно понимать, что сегодня наиболее значимыми являются еще качество правоприменения и, особенно, качество правосудия, которое непосредственно связано и соблюдением прав и свобод граждан. Именно в этих сферах взаимодействия человека и государства, власти и общества происходит реальная оценка всех государственных усилий, формируется отношение конкретного человека к российскому государству, обществу и власти.

Серьезное изменение качества правоприменения невозможно без хо-рошо мотивированного, понятного, по-ложительно воспринимаемого обще-ством и проводимого с его участием процесса совершенствования системы права.

На этом уровне реализации основных направлений государственной полити-ки в форме различных государственных проектов по-прежнему сохра-няется дефицит внимания к конечным результатам этой работы, а именно к реальным изменениям общественных отношений, жизни людей, экономичес-ких отношений и других сфер. В этом контексте сегодня мониторинг законо-дательства и правоприменительной практики можно отнести к самым необ-ходимым современным инструментам управления функциями государства и раз-вития гражданского общества.

Потому в качестве важнейшего этапа, на ко-тором целесообразно использовать данный инструмент, является этап стра-тегического планирования, или целеполагания деятельности собственно государства. Отсюда научное обеспечение этой деятельности представляется основным фактором его результативности, прогнозируемости и полезности.

По сути дела, речь идет о новом направлении правовой политики и управления государства, которое тесно связано с другими не менее важными аспектами государственной деятельности - правотворчеством, правореализацией, правоприменением, координационной, учредительной и др.

В связи с этим в юридической науке появилось несколько подходов к пониманию данного вида правовой деятельности, имеющей важнейшее значение, как для последовательного и прогнозируемого развития правовой системы всего общества, так и для совершенствования самих представлений о правовой жизни общества.

Понятие мониторинга правоприменения

В процессе жизни субъекты реализуют свои права, приобретают определенные блага, выполняя конкретные обя-занности. В реальных правоотношениях субъекты непосредственно взаимосвязаны, они противостоят друг другу и реализуют свои субъективные права и выполняют свои обязанности. В таких правоотношениях реализуется большинство норм права. При этом реализация права предполагает воплощение в регулируемых им общественных отношениях всего того, что в нормах права (в гипотезах, диспозициях и санкциях) заложено.

Под этим углом зрения мониторинг правоприменения представляет собой одну из форм реализации права или правовой деятельности в виде определенной системы взаимосвязанных, идущих друг за другом в строго определенной последовательности разнообразных целостных и последовательных действий компетентных субъектов.

Исходя из сказанного, можно утверждать, что мониторинг правоприменения характеризуется следующими особенностями:

· в нем участвуют компетентные субъекты, обладающие субъективными правами и юридическими обязанностями. Субъектами в этом случае являются те лица (органы), на которых распространяется действие права, т.е. субъекты права;

· объектом реализации здесь выступает система законодательства, наличный массив нормативных правовых актов или вся правовая жизнь общества;

· мониторинг правоприменения связан только с правомерным поведением компетентных субъектов. Это могут быть и активные, и пассивные действия, но правомерного свойства. Только правомерное поведение субъектов реализует норму (нормы) права, неправомерное - нарушает;

· реализация права при осуществлении мониторинга правоприменения осуществляется в строго определенных формах, что обусловлено разнообразием регулируемых с помощью норм права общественных отношений (правоотношений). К этим формам обычно в юридической науке относят: соблюдение, исполнение, использование и применение норм права, законов, нормативных актов и т.д.;

· своего рода формой мониторинга правоприменения является толкование (при осуществлении экспертизы) нормативных правовых актов соответствующим субъектом мониторинга правоприменения. Результаты толкования к нормам ничего не добавляют, но они реализуют свободу субъектов права на интерпретацию воли, выраженной в нормативных актах.

Итак, осуществление мониторинга правоприменения в таком смысле - это правовая деятельность, аутентичная воле, выраженной в самом праве, применяемом субъектами. Ее можно рассматривать как процесс, а точнее как процедуру, и в тоже время как конечный результат, по итогам которой появляется тот или иной правовой акт или то, или иное решение.

Мониторинг правоприменения как материальная процедура может быть охарактеризована с объективной и субъективной стороны. С объективной стороны она представляет собой совершение определенными методами и средствами в конкретной последовательности, в сроки и в месте, предусмотренных нормами права правомерных действий по анализу и оценке нормативных правовых актов. С субъективной стороны, мониторинг правоприменения характеризуется отношением субъекта к воплощаемым правовым требованиям, его установками и волей в момент совершения предписываемых действий. Субъект такой деятельности может быть заинтересованным в реализации своего права, осуществлять правовые предписания из сознания целесообразности или общественного долга. Но главное в этом процессе - точное следование праву, характеру действий, условиям места и времени их совершения. Реализации не будет, если одно какое-либо из обязательных условий будет проигнорировано.

В целях обеспечения процесса реализации правовых норм широко используются государственные (например, средства государственного воздействия) и идеологические (скажем, со стороны разных партий) методы. Несмотря на департизацию государственного аппарата, большое значение они имеют в воздействии на должностных лиц и представителей власти. Но решающее значение имеет другое. За надлежащее исполнение ими своих юридических обязанностей государство платит госслужащим заработную плату. Неисполнение обязанностей влечет применение дисциплинарных взысканий, вплоть до увольнения с должности. Нарушение запретов образует состав должностного преступления или проступка и наказывается в соответствии с законом.

Отсюда можно выделить следующие черты мониторинга правоприменения: это - такая форма реализации права, в которой непременно присутствует субъект, наделенный властными полномочиями; применение норм права осуществляется в установленных законом процессуальных формах; применение норм права должно осуществляться на определенной законодательной основе, в том числе и в случаях применения нормы права по аналогии; при сем, применение права - это процедура, направленная на индивидуализацию нормативных предписаний; правоприменительный акт - устный или письменный приказ, устное или письменной распоряжение, решение; применение права допускает контроль за процессом принятия и исполнения решения; применение права - это организующая деятельность субъектов, наделенных властью; применение права - это дополняющая действие нормативных актов деятельность рассматриваемых властных субъектов, поскольку принимаемые ими индивидуальные правовые акты являются продолжением, дополнением нормативных актов.

Формы мониторинга правоприменения

Известно, что формы мониторинга применения различны. Соответственно, основная форма мониторинга правоприменения - точное исполнение норм действующего права субъектами (гражданами, должностными лицами, органами власти). Нормы права, будучи общеобязательными правилами поведения, применяются таким образом, чтобы граждане в своем абсолютном большинстве добровольно подчинялись этим нормам, действовали так, как это предписывали нормы права, воздерживались от действий, которые нормами права запрещены. Так же должны поступать и должностные лица, и органы власти государства, действуя в соответствии с законом и не допуская его нарушения.

Другая форма мониторинга правоприменения - совершение уполномоченными на то государственными органами или должностными лицами особых актов, реализующих норму права в отдельном, конкретном случае: государственные органы или должностные лица, в пределах своей компетенции рассматривающие и разрешающие какой-либо конкретный вопрос, применяют соответствующую норму права к обстоятельствам данного случая и определяют юридические последствия, вытекающие из нормы права для данного случая.

Этапы мониторинга правоприменения

Процесс применения норм права при проведении мониторинга можно представить как:

1) осмысление конкретных фактических обстоятельств дела, сути вопроса. На этом этапе субъект уясняет, какие события, факты и явления привели к юридической «коллизии». В необходимых случаях для этого собираются документы, показания свидетелей, заключения экспертов, орудия преступления и т.д. Возможность применения права обусловлена тем, что указанные события, факты и явления должны находится в сфере правового регулирования, т.е. являются юридическими фактами, предусмотренными нормами права как основания для возникновения, изменения или прекращения правовых отношений. Необходимо также исследовать все обстоятельства, имеющие значение для разрешения правовой коллизии.

2) правовая экспертиза. На этом этапе имеет место правовая оценка фактических и юридических обстоятельств, имевших место. Для этого субъект ищет правовую норму, которая должна регулировать рассматриваемую ситуацию. При этом происходит сравнение юридических фактов, предусмотренных правовой нормой и фактических обстоятельств дела, спора и т.д. Для этого правовую норму необходимо правильно уяснить, т.е. понять ее смысл, обратившись к официальному текстуальному источнику, и в том числе, определить пределы ее действия во времени, в пространстве и по кругу лиц. В случае отсутствия необходимой правовой нормы, но при наличии необходимости правового регулирования рассматриваемой коллизии, субъект должен решить вопрос о возможности использования аналогии или закона для разрешения данного дела, спора, конфликта.

3) подготовка и принятие решения по разрешению правовой коллизии. Здесь субъект соотносит фактические обстоятельства коллизии с их юридической квалификацией и готовит решение, устанавливающее, изменяющее, конкретизирующее, отменяющее права и обязанности участников правовой коллизии.

4) вынесение решения заканчивается принятием соответствующего правового акта, который называется правоприменительным актом, или актом применения права.

Далее важно осуществить необходимый контроль исполнения принятого решения. Применения права не заканчивается вынесением обязательного для исполнения правоприменительного акта. Акт применения права - основание для принудительно-властного регулирования поведения участников правовой коллизии. Поэтому только исполнение принятого решения устраняет правовую коллизию и позволяет правовому субъекту добиться справедливости. Контроль исполнения правоприменительного акта может осуществляться как самим органом (должностным лицом), принявшим акт, так и иными государственными органами (должностными лицами), наделенными соответствующими властными полномочиями.

Очевидно, что результатом применения норм права является вынесение обязательного решения и т. д. И это отражается в правоприменительных актах: Причем, последние правоприменительные акты, занимают подчиненное положение по отношению к нормативным правовым актам, основываются на правовых нормах и издаются с целью индивидуального воздействия на процесс реализации права.

Таким образом, мониторинг правоприменения является составной частью правового регулирования, которое образует механизм правового регулирования. Не случайно, считается, что правовое регулирование общественных отношений является важнейшей функцией государства и государственной политики. Оно вбирает в себя: специфическую деятельность государства, связанную с подготовкой и выработкой правовых установлений и определением средств обеспечения их реализации.

Общие подходы к правовому мониторингу

Первый подход , как уже говорилось, охватывается самым широким понятием в данной области - «правовой мониторинг». Под правовым мониторингом подразумевается такая деятельность, которая охватывает собой такие стадии юридической деятельности, как правотворческий процесс, оценка качества действующих нормативных правовых актов, правоприменительный процесс.

Второй подход более узкий, охватывает проблему оценки качества законодательства. В частности, здесь под мониторингом закона - понимается процесс наблюдения за конкретным законом, оценивание его состояния, корректировка нежелательных тенденций развития как всего закона в целом, так и его частей, или это процесс наблюдения за совокупностью (группой) законов, регулирующих однородные общественные отношения, оценивание их состояние, корректировка состояния нежелательных тенденций этой группы законов, отдельных статей.

В широком смысле «мониторинг законодательства» подразумевает процесс наблюдения, оценивания состояния и корректировки нежелательных тенденций развития всего массива нормативных правовых актов, что более полно отражает суть процесса правового мониторинга как важнейшего элемента правотворческой деятельности и правовой политики государства и общества.

Третий подход отражается в категории «мониторинг правоприменения». Собственно говоря, он непосредственно обусловлен Указом Президента, согласно которому, мониторинг правоприменения представляет собой комплексную и плановую работу по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов Российской Федерации. Данному виду деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации придан общегосударственный масштаб и системный характер, определен широкий круг субъектов, которые могут принимать участие в проведении мониторинга.

Четвертый подход , содержится во взгляде, отражающемся в понятии «мониторинг правового пространства» в соответствии с которым он представляет собой систему таких элементов как сбор фактического материала, оценивание, контроль, прогнозирование, разработка приемов и способов обеспечения оптимального состояния правового пространства и общественных отношений, законопроекта, закона (действующего) и правоприменения.

Пятый подход отражает понятие «мониторинг законодательства и правоприменительной практики», под которым понимается системно организованная деятельность в области учета, оценки состояния, динами и прогноза федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации, подзаконных нормативных правовых актов, принимаемых государственными органами и реализуемых в практике публичного, корпоративного и частного управления, а также в правоохранительной деятельности.

Некоторые даже предлагают рассматривать понятие «мониторинг» в связи с понятием «правовое поле». В частности, Л.А. Кравченко, одним из первых, предложил понятие «мониторинг правового поля», отмечая, что это «комплексная система регулярного наблюдения, анализа, оценки и прогноза состояния, а на этой основе - разработка предложений по совершенствованию, улучшению полноты и качества, перспективному планированию развития законодательной базы всех сфер жизнедеятельности и общества и государства».

Таким образом, мониторинг в области права не только предполагает сбор, систематизацию, анализ и оценку информации о реализации законов, включая и вопрос критериев такого сбора и обработки информации, способах их оценки, но и, по сути, обеспечивает обратную связь правотворческой деятельности с правоприменительной практикой, выявляя состояние общественных отношений, эффективность правового регулирования и качество правового материала.

В целом, вопрос об эффективности и объективности действующего в государстве законодательного массива правовых норм, безусловно, связан с постоянным мониторингом за их качеством и дальнейшим совершенствованием. Существующая практика правотворческой и правоприменительной деятельности и в целом всей правовой деятельности общества свидетельствует о несоответствии законодательства требованиям правовой политики (правотворческой в особенности), что объективно вызывает потребность в создании единой концепции правового мониторинга по всем его видам с целью повышения качества самого позитивного права.

Посредством мониторинга правоприменения определяется степень правового регулирования общественных отношений, выявляются пробелы, устраняются коллизии между нормативными правовыми актами одинаковой юридической силы, так и между федеральным и региональным законодательство.

Следовательно, мониторинг правоприменения способствует разработке предложений по совершенствованию законодательства, его обновлению и, в конечном счете, обеспечивает внутреннюю согласованность системы права и системы законодательства.

Управление и мониторинг

В этом плане можно заметить, что мониторинг правоприменения существенно отличается от государственного управления тем, что не охватывает собой все стадии и весь процесс правового регулирования как властной деятельности, а лишь только его отдельные элементы на уровне правовой политики.

В частности, существуют следующие позиции относительно соотношения мониторинга и управления:

1) понятие «мониторинг» шире понятия «управление», как разновидность данной позиции можно выделить поло-жение о том, что мониторинг включает в себя управление путем своевре-менного информирования о неблагоприятном развитии объекта монито-ринга;

2) понятие «управление» шире понятия «мониторинг».

Обращение к этимологии слова «мониторинг» говорит о том, что данное понятие пришло в русский язык из английского языка (слово «monitor» в английском языке означает «наставлять, советовать либо контролировать и проверять». Однако проведенный анализ показывает, что это понятие имеет непосредственно латинское происхождение. Так, например, слово «moneo» переводится как «наказывать», «monitor» - «надзиратель», «monittium» - «указание».

Все эти переводы можно охарактеризовать как различные направления одного социального явления, то есть функции мониторинга. Несмотря на различия в определениях, понятие «мониторинг» объединяет следующее: мониторингом признается «систематическая, постоянная деятельность, связанная со сбором и анализом информации и направленная на наблюдение за развитием исследуемого объекта с целью выявления соответствия его состояния ожидаемым результатам и оценки его развития».

Понятие «управление» шире понятия «мониторинг». Управление со-держит в себе составляющие, которые лежат за пределами мониторинга (определение критериев оценки и контроля, выбор необходимых дейст-вий, принятие решения о воплощении их в жизнь и непосредственно самоосуществление). А мониторинг, в свою очередь, осуществляет ряд вполне определенных функций управления (оценки, анализа и др.).

Нельзя согласиться с тем, что мониторинг включает управление средой путем информирования людей о возможности наступления неблагоприятных ситуаций. Субъект управленческих решений (адресат мониторинга) может не совпа-дать с субъектом мониторинга. В идеале объекты мониторинга, направления их исследования, ин-дикаторы позволяющие оценивать их состояние, равно как и значения их оптимального состояния определяются на начальном этапе управления, а сам мониторинг является составной частью управленческой деятельности.

Мониторинг и управление имеют различные цели. Цель мониторин-га заключается в получении информации необходимой для приведения и поддержания объекта мониторинга в оптимальном состоянии. Также цель мониторинга можно определить как получение информации необходимой для принятия управленческих решений.

Потому-то речь, по сути, идет лишь только об оценке состояния всего правового поля и правового пространства общества, под которым понимается анализ и оценка состояния не только действующего права (законодательства), но и собственно самих правовых отношений и юридической практики.

Можно здесь вывести и три другие позиции:

2. Мониторинг может способствовать раз-работке приемов приведения объекта в оптимальное состояние только пу-тем информирования о состоянии объекта и прогнозах его развития, но сам такую разработку не включает;

3. В мониторинг включается разработ-ка приемов и способов приведения объекта в оптимальное состояние, при этом мониторинг не отождествляется с управлением. Последняя позиция в наибольшей степени отражает сущность мониторинга. Предпочтительнее будет обозначение разработки приемов и способов приведения объекта в оптимальное состояние в качестве последнего пятого элемента монито-ринга.

Выделение анализа в качестве отдельного элемента мониторинга, равно как и указание на него в определениях понятия «мониторинг», не оправдано. Круг методов, используемых в мониторинге, не ограничен.

Можно сделать вывод о наличии у мониторинга такого характерного признака как системность.

Мониторинг как теоретическое понятие - это система теоретических и эмпирических методов познания, образованная в результате слияния различных методологических концепций, применение которой возможно при исследовании различных объектов, независимо от предметного со-держания, на всех этапах получения нового знания.

Отсюда, применительно к правовой области мы можем констатировать, что мониторинг как система включает в себя следующие элементы:

1) сбор фактического материала;

2) оценивание;

3) контроль;

4) прогнозиро-вание;

5) разработку приемов и способов приведения объекта мониторин-га в оптимальное состояние.

Мониторинг (в том числе правоприменения) следует вводить в следующих ситуациях: а) состояние объекта мониторинга не оптимально; б) состояние объекта мониторинга имеет оптимальные показатели, но объект находится в развитии и в связи с этим, имеются опасения изменения состояния данного объекта в худ-шую сторону.

Мониторинг должен осуществляться все время, пока состояние объ-екта не стало соответствовать тем требованиям, которые к нему предъяв-ляются и пока существуют опасения изменения состояния объекта в худ-шую сторону.

Мониторинг способствует осуществлению обратной связи. При этом важно осознавать, что обратная связь обеспечивается информированием, но отнюдь не претворением в жизнь рекомендаций, выработанных в про-цессе мониторинга.

Такой разнобой мнений показывает, что теоретики как в области управления, так и в правовой сфере, не имеют консолидированных представлений о том, что, собственно говоря, такое мониторинг и какие непосредственно показатели необходимо оценивать и анализировать. Потому в юридической литературе существуют не только полярность мнений и представлений об этом явлении и данной деятельности, но и отличные друг от друга, схожие по смыслу термины и понятия. Правовые конструкции «мониторинг законодательства», «мониторинг права», «мониторинг правоприменительной практики», «мониторинг закона», «мониторинг законопроекта», «мониторинг нормативных правовых актов», «мониторинг правового пространства» и «мониторинг правовой системы» на первый взгляд достаточно близки.

Однако при более детальном рассмотрении, видно, что данные понятия, применяемые отдельно и описывающие либо разные стадии правоприменения, либо объекты анализа и оценки - например, стадию правотворчества (нормотворчества), стадии правоприменения, процедуру контроля соблюдения нормативных правовых актов, процедуру получения сведений о состоянии законодательства, т.е. информационную деятельность. Хотя надо признать, что между этими видами правовой деятельности существует много общего, т.к. по сути дела речь идет о деятельности государства в правовой сфере общественных отношений, т.е. правореализации.

Но, очевидно, что происходит определенное смешение различных понятий в юридической науке, что затрудняет выяснение объективного понимания данного правового явления. Вероятно, термин «правовой мониторинг» представляется более удачным в теории государства и права, так как охватывает собой не только деятельность по принятию того или иного правового акта, его реализацию (практику), но и в целом описывает процедуру правового регулирования в центре которого стоит человек и государство со своими уполномоченными и компетентными органами.

Использование этого термина, на наш взгляд, является, в отличие от других, более универсальным, и позволит не только единообразно толковать данную правовую деятельность по мониторингу юристами и практиками, но и использовать единообразную терминологию в нормативных правовых актах, которые должны установить основы и процедуру организации и проведения правового мониторинга. В целом правовой мониторинг охватывает собой деятельность всех субъектов и по всем параметрам правовой жизни общества, что собственно то и нужно государству для оптимизации своей деятельности.

Вместе с тем, необходимо отметить, что большинство ученых и практиков используют легальный термин «мониторинг правоприменения», закрепленный самим Указом Президента о данной деятельности, наряду с другими, под которым подразумевают экспертизу нормативных правовых актов на соответствие Конституции РФ и действующему законодательству (особенно, на коррупциогенность). Более того, в законодательстве используются легальные определения таких самостоятельных видов юридической деятельности, как экологический и финансовый мониторинг, что в целом требует приведение правовой терминологии в единообразное состояние.

Представляется, такой подход не совсем соответствует теоретическим взглядам на правовую деятельность, в которой исследуются больше вопросы коллизий, что связанно с толкованием норм права как самостоятельной деятельности практикующих юристов, в свою очередь, вопросы правотворчества (нормотворчества) относятся к проблеме нормативного правового регулирования. Всё это показывает, что проблематика правового мониторинга является новой для правовой науки и на первый взгляд больше связана с толкованием норм права и правотворческой деятельностью. Однако некоторые аспекты именно научно-исследовательской и контрольной деятельности показывают, что данный вид правовой деятельности носит комплексный отраслевой характер.

Поэтому использование понятия правовой мониторинг является в отличие от других категорий, более верным, так как охватывает разнообразие видов правового мониторинга и является универсальным, позволяющим не только единообразно толковать мониторинговую деятельность, но и использовать устоявшуюся однозначную терминологию в юридической науке, позволяющую оперировать общими значениями и понятиями.

В первом приближении правовой мониторинг представляет собой юридическое исследование и анализ результатов нормотворческой (законопроектной) деятельности, качества нормативных правовых актов, и эффективности их практического действия, реализации. Между тем, чтобы точнее определить данное явление нам необходимо установить объективное содержание понятия правовой мониторинг, относящегося к какому-либо объекту анализа и оценки. Представляется, что правовой мониторинг - это не правоприменительная деятельность компетентных государственных органов, т.к. осуществляется не по конкретному случаю с вынесением индивидуального регулирующего правового решения, а правореализационная, больше относящаяся к общему нормативному регулированию и правовой политике.

Думается, что полноценное исследование государственно-правовых явлений, включая и такое сложно явление как правовой мониторинг, возможно только при творческом использовании всех способов научного мышления. Более того, все методы научного познания тотально взаимосвязаны и находятся во взаимодействии и взаимовлиянии. Это касается как методов философского, так и методов общенаучного уровней познания.

Принципы мониторинга правоприменения

В основе правовой деятельности лежат некие правовые начала, обуславливающие её природу, социальное назначение и содержание, т.е. принципы .

К принципам мониторинга правоприменения относят такие:

- Принцип демократизма , предполагающий участие большего количества субъектов в процессе мониторинга правоприменения.

- Принцип открытости и гласности , включающий в себя требование беспрепятственного доступа к материалам и информации, связанной с мониторингом правоприменения всех институтов и членов общества.

Принцип законности означает строгое и неуклонное следование государственных органов и должностных лиц закону в процессе мониторинга правоприменения. Требование соблюдения закона в правоприменительной деятельности - это следование букве и духу закона, который применяется; действие правоприменительных органов и должностных лиц в рамках предоставленных им полномочий; строгое и неуклонное соблюдение установленной процедуры; принятие в результате правоприменительной деятельности юридических актов установленной формы (указ, приказ, решение, постановление и т.п.).

Принцип обязательности , предполагающий обязательность в отношении реализации всех действующих нормативных правовых актов, а также иных правовых актов, действующих в правовой системе общества.

Принцип легальности и объективности : собирание, анализ и оценка информации о результатах нормотворческой деятельности и реализации нормативных правовых актов на основе принятых субъектами правового мониторинга правовых документов, определяющих порядок организации, способы осуществления, сроки деятельности и использования полученных данных.

Принцип информационной всеохватности : собирание, анализ и оценка информации о результатах нормотворческой деятельности и реализации нормативных правовых актов и актов применения норм права, включая и акты толкования и интерпретации.

Принцип программно-целевого и планового обеспечения , предполагающий установки и директивы планового прогнозирования правового мониторинга и его результатов.

Принцип финансовой обеспеченности обуславливает осуществление мониторинга правоприменения за счет средств того или иного бюджета (федерального, регионального, местного и т.д.

Принцип единства теории и практики обозначает органическую взаимосвязь научных положений теоретических основ правового мониторинга (в том числе теоретическую подготовку правоприменителей) с практической деятельностью (включая и законодательную деятельность). Кроме того, необходимо теоретическое обоснование организации и проведения мониторинга правоприменения.

Конкретно-исторический принцип позволяет выяснить объяснение новых фактов, явлений, дополнять и уточнять сложившиеся взгляды, руководствуясь современными положениями науки. Так, необходимость мониторинга правоприменения обусловлена изменениями политической системы Российской Федерации, произошедшими за последние 10-15 лет и существенными изменениями законодательства, а также имеющимися недостатками юридической практики.

Принцип объективности и беспристрастности при исследовании правоприменительной практики в процессе осуществления мониторинга позволяет выявить практические действия субъектов правоприменения, представляющие собой юридические факты.

Принцип всесторонности исследования правоприменительных процессов и явлений предполагает установление всех взаимосвязей исследуемого явления, учет всех внешних воздействий, оказывающих на него влияние, устранение всех случайных факторов, искажающих картину изучаемой проблемы. Другое его существенное требование - использование в ходе исследования разнообразных методов в их различных сочетаниях. Так, практика правоприменения должна быть оценена и исследована с разных позиций, должны быть учтены различные точки зрения.

Единство исторического и логического . Логика познания объекта, явления воспроизводит логику его развития, т.е. его историю. В процессе мониторинга правоприменения данный принцип позволяет оценить исследуемый объект с точки зрения его развития и становления, а также логических связей, внутренних и внешних.

Принцип системности предполагает рассмотрение объекта изучения как целостного явления, состоящего из множества элементов, установление классификации и упорядочение связей между этими элементами, выделение из множества связей системообразующих, системонаполняющих и системообуславливающих, т.е. обеспечивающих соединение разных факторов и элементов в систему. Право как регулятор явление системное и потому мониторинг правоприменения отражает в себе структурность неоднородных системных связей общественных отношений и процессов.

Средства мониторинга правоприменения

Для осуществления любого вида деятельности необходимо иметь в своем арсенале определенные средства её осуществления. Средства - это инструментарий, которым субъект может оперировать в процессе достижения цели. К тому же необходимо учитывать условия, в которых осуществляется данная деятельность. Условия - это обстановка или обстоятельства, которые влияют на характер и эффективность деятельности.

Для осуществления мониторинга правоприменения используется особый арсенал юридических средств (юридическая техника). Другими словами, речь идет о правотворческих средствах, методологии (методике), которая представляет собой совокупность категорий, способов, приемов и средств, обеспечивающих рациональную и эффективную организацию деятельность субъектов мониторинга по осуществлению инвентаризации, прогноза, по оценке эффективности и действенности нормативных правовых актов и правоприменительной практики. Отсюда важнейшими методами мониторинга правоприменения являются все те методы, которые применяются в процессе или процедуре научно-исследовательской деятельности от эмпирических, до общенаучных и мировоззренческих.

Осуществление мониторинга правоприменения как правовой деятельности эффективно тогда, когда осуществляется творчески с помощью вполне определенных и реальных правовых средств. Потому не случайно в юридической науке считается, что одним из главных условий правопорядка и законности во всех сферах жизнедеятельности общества является наличие эффективно используемых правовых средств в механизме правового регулирования общественных отношений. По мнению А.В. Малько, понятие «правовые средства» позволяет обобщить те явления (инструменты и процессы), которые призваны обеспечить достижение поставленных в законодательстве и практике целей. Главное — в теории правовых средств - «какие социальные задачи эти правовые механизмы могут решать, где и в каком порядке их можно использовать в практической правовой деятельности для достижения социально значимых результатов».

К таковым можно отнести как средства законодательной (правотворческой) техники, под которой мы понимаем систему правил и приемов подготовки наиболее совершенных по форме и структуре проектов нормативных правовых актов, обеспечивающих максимально полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, доступность, простоту и обозримость нормативного материала, так и средства правоприменения под которыми мы подразумеваем систему правил и приемов с помощью которых готовятся акты применения норм права. В частности, выделяются: юридические конструкции, юридические понятия и термины, правовые аксиомы и принципы, правовые презумпции и фикции, преюдиции, гарантии, режимы, способы и т.д. Хотя в тоже время, сам закон может выступать как правовое средство регулирования общественных отношений и осуществления мониторинга правоприменения.

В ходе осуществления мониторинга правоприменения необходимо использовать весь правовой арсенал юридических средств, позволяющий достигать поставленных задач и целей по анализу и оценке, а также сбору соответствующей информации для совершенствования всей нормативной правовой базы.

Методы мониторинга правоприменения

Важнейшим компонентом мониторинга правоприменения являются методы осуществления данной деятельности. Под методами правового мониторинга подразумевают совокупность способов, обеспечивающих рациональную и эффективную организацию и осуществление деятельности компетентных субъектов по анализу и оценке эффективности нормативного правового материала, в целом всей правовой жизни и прогнозу её состояния. Методами правового мониторинга являются наблюдение, анализ, правовой эксперимент, опрос, анкетирование и т.д.

При этом мотив деятельности тоже является важным элементом мониторинга правоприменения как правовой деятельности. Под мотивом деятельности понимают осознанную неудовлетворенность, внутреннюю побудительную причину активности субъекта. Представляется, что мотивация осуществления мониторинга правоприменения обусловлена потребностью государства и общества поддерживать правопорядок в общественных отношениях, в том числе некую гармонию в правовом регулировании общественных отношений.

И государство в этой деятельности действует осознанно и добросовестно, что, собственно говоря, и презюмируются законодательством. Главная задача государства в данной деятельности это наведение порядка в правотворческой деятельности как важнейшем направлении правовой политики, что невозможно без надлежащего настроя на положительный результат. Однако для этого благих пожеланий и позитивного настроя явно недостаточно, потому требуется подключение всех институтов гражданского общества к данной деятельности и методичная работа по совершенствованию всех участков правовой жизни общества.

Функции мониторинга правоприменения

Для определения места и роли мониторинга правоприменения в правовой системе России, важно выявить функции, осуществляемые в ходе мониторинговой деятельности , представляющие собой ключевую правовую категорию, способствующую раскрытию сущности и пределов мониторинга правоприменения.

Применительно к нашему предмету исследования именно функции определяют главные направления вспомогательного воздействия мониторинга на деятельность, связанную с исполнением нормативных актов и внесением в нее необходимых методологических, научных и организационных корректив.

В этом отношении примечателен и актуален тот факт, что функции мониторинга правоприменения освещают и показывают, с помощью своей методологии, наиболее верный и правильный путь мониторинговой деятельности субъектам.

В идеале прогноз должен быть непрерывным.

И.В. Бестужев-Лада

За последние годы в развитии мониторинга нормативных актов наметился целый ряд позитивных моментов, в вопросах эффективности мониторинговой деятельности в целом имеет место положительная тенденция. Вместе с тем, процесс создания системы мониторинга нормативных актов идет достаточно сложно и противоречиво. Общественная значимость и практическая актуальность мониторинга нормативных актов требует принятия сегодня серьезных мер по его качественному обновлению. Это объясняется тем, что происходящие в этой сфере положительные изменения не носят еще определяющего характера. Продолжает действовать целый ряд факторов, сдерживающих развитие мониторинга нормативных актов. Это, прежде всего, организационные, финансовые, кадровые, а также политические факторы. Не разработан сам механизм мониторинга нормативных актов, практически отсутствуют его правовые основы.

Для повышения эффективности мониторинга нормативных актов, по нашему мнению, необходимо идти по пути продолжения теоретического исследования мониторинга нормативных актов как правового феномена.

В плане продолжения теоретических исследований необходимо выработать и максимально возможно унифицировать терминологию, которой следует пользоваться в процессе мониторинга и которая должна применяться всеми правотворческими субъектами, выявить и формализовать стадии мониторинга для отдельных видов нормативных актов, исследовать особенности мониторинга нормативных актов, осуществляемого в разных типах юридической деятельности. Что касается правотворчества, то по нашему мнению, все его стадии, начиная с предпроектной стадии и заканчивая стадией вступления нормативного акта в юридическую силу, нуждаются в наблюдении, анализе и, соответственно, в совершенствовании, с той целью, чтобы нормативные акты, направленные на регулирование различных общественных отношений, принятые в разных формах, были открыты не только для чиновников, но и для гражданского общества, чтобы они были доступны для субъектов правовых отношений, чтобы граждане могли свободно, без лишних усилий и затрат найти нужную норму и реализовать свои субъективных права, исполнить позитивные обвязывания, соблюдать, установленные в законодательстве запреты на совершение противоправных действий, т.е. мониторинг нормативных актов осуществляется, а точнее должен осуществляться, на всех этапах как правотворческого процесса, так и всего механизма правового регулирования.

Таким образом, следует говорить о мониторинге нормативных актов как о вспомогательной деятельности для всех этапов правового регулирования. При этом каждый этап, конечно, имеет и свои видовые особенности и методики, которые, несомненно, по прошествии времени также будут нуждаться в совершенствовании.

На пути теоретического исследования мониторинга нормативных актов потребуются дополнительные усилия по уточнению системы понятий концепции мониторинга нормативных актов, типологизации методов и средств процесса мониторинга, уяснения специфики мониторинга на проектной и правотворческой стадиях, на стадии одобрения и отклонения нормативных актов, а также на стадии их применения, их классификации и оценки в процедуре судебного разбирательства.

Конкретизируя исследования различных видов мониторинга нормативных актов необходимо четко определить задачи мониторинга на стадиях правотворчества. Здесь следует согласиться с профессором Ю.А. Тихомировым, который выделяет необходимость проведения в ходе мониторинга анализа динамики сфер, объема и методов правового регулирования, которые меняются в связи с федеральной и административными реформами и определения критериев установления предмета регулирования, концептуальных и технико-юридических требований к законопроекту и т.д 1 .

Кроме этого необходимо исследовать, как мониторинг нормативных актов связан с различными типами юридической деятельности помимо правотворчества, например на стадии реализации права, законов и иных нормативных актов. Это необходимо для создания целостной системы мониторинга нормативных актов, осуществляемого при всех типах юридической деятельности, которая, «как и система права, вообще, является многогранным, сложным, обладающим внутренними и внешними детерминантами социальным явлением, образующим целостный строй связей и закономерностей» 2 .

Важно, по нашему мнению, определить роль экспертных сообществ в структуре мониторинговой деятельности и правотворчества в целом, разработать методологию экспертного обеспечения правотворческой деятельности в системе мониторинга нормативных актов, специфику осуществления разного рода экспертиз.

В Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации создан Центр мониторинга государственного управления и права, который участвует в подготовке проектов нормативных актов, информационно-методических материалов, в проведении исследований по заказам органов государственной власти в сфере мониторинга права; разрабатывает методологию и методику, систему показателей развития объектов и субъектов мониторинга 3 .

Огромный вклад в развитие теории и методологии мониторинга нормативных актов вносят конференции, посвященные проблемам мониторинга, проводимые Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. В июне 2008 года прошла уже шестая конференция, на которой были детально рассмотрены методологическая база и организационные механизмы мониторинга российского законодательства. Подобные мероприятия проводятся и в регионах. Так, уже стало традицией проведение Московской городской Думой научно-практических семинаров по проблемам мониторинга законодательства и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации, где обобщается и пропагандируется положительный опыт проведения мониторинговой деятельности, что способствует построению в России единой системы правового мониторинга.

С точки зрения организации работы системы мониторинга нормативных актов, оправданным представляется потребность в разработке положений о Центре мониторинга законодательства и правоприменительной практики и Центрах мониторинга субъектов Российской Федерации, единых форм сопровождения нормативных актов (досье нормативного акта), отработке формы, видов и периодичности взаимодействия в вопросах информационного обмена между Центром мониторинга законодательства и правоприменительной практики и Центрами мониторинга субъектов Российской Федерации, унифицированных критериев эффективности мониторинга нормативных актов.

Разработку основ теории правового мониторинга, как более широкого понятия, включающего в себя понятие мониторинга нормативных актов, проводит Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. В докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» была представлена Концепция создания системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики в Российской Федерации (на 2008−2012 годы) (далее Концепция), которая определила Программу создания системы мониторинга правового пространства и правоприменительной практики (далее Программа) как основного инструмента принятия законодательных решений на основе объективных критериев эффективности правотворчества и правоприменения.

Оценивая данную Программу с точки зрения организации мониторинга нормативных актов, хотелось бы высказать мнение о нецелесообразности осуществления мониторинга нормативных актов на уровне федеральных округов, как это предлагается в Программе, и необходимости включения в единую систему правового мониторинга уровень муниципальных образований, так как нормативное регулирование в основном осуществляется на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации и уровне органов местного самоуправления. Полагаем, что организация общегосударственной системы мониторинга нормативных актов позволит на ранних стадиях проводить анализ эффективности законодательства и своевременно принимать меры по его совершенствованию. В этих целях мы предлагаем внести в Программу разработанную нами Методику проведения мониторинга нормативных актов (см. Приложение 1).

С точки зрения программного обеспечения построения системы мониторинга нормативных актов, считаем целесообразным принятие федеральной и региональных программ, предусматривающих организацию системы мониторинга нормативных актов, а также Общероссийской концепции правового регулирования, выражающей законные интересы и определяющей мониторинговые мероприятия всех основных субъектов правотворчества в Российской Федерации.

Упорядочение законодательства на основе мониторинга его состояния и развития, осуществление оценки его адекватности задачам общества, деятельности законодательной, исполнительной и судебной власти необходимо рассматривать в качестве составной части правовой, административной, судебной реформ в Российской Федерации. По нашему мнению, сформированному в ходе исследования важное значение для повышения эффективности мониторинга имело бы выделение мониторинга нормативных актов в качестве самостоятельного направления государственной правовой деятельности, принятие на федеральном и региональном уровнях законодательных актов по организации и проведению мониторинга нормативных актов.

Необходима также дальнейшая разработка методологической основы и научно-обоснованных индикаторов действенности мониторинга нормативных актов, широкое изучение методов подготовки кадров для проведения мониторинга, активное использование возможностей научных учреждений, институтов гражданского общества, экспертного сообщества, изучение и использование международного опыта.

Вторым важнейшим направлением повышение эффективности мониторинга нормативных актов является переход от теоретического осмысления и обоснования идеи мониторинга к практическому развертыванию полномасштабной системы мониторинга нормативных актов.

Идея создания системы мониторинга нормативных актов вошла в стадию своего практического воплощения, исторический период фрагментарного и несистемного законодательства себя исчерпал. В результате проведенного практического исследования мы приходим к выводу, что в настоящее время устойчиво действует лишь несколько компонентов мониторинга нормативных актов – это первичный анализ нормативных актов и мониторинговые исследования, необходимые для проведения правовой экспертизы, тогда как нужен единый механизм мониторинга нормативных актов, который бы пронизывал всю систему правотворчества, так и применения актов, созданных и принятых в процессе нормотворчества.

Мониторинг нормативных актов − это целый комплекс мероприятий, осуществляемых на плановой профессиональной основе в определенные сроки и, естественно, определенными субъектами. Думается, что в ближайшее время мониторинг нормативных актов станет неотъемлемым элементом государственного управления, по результатам которого уполномоченные органы или должностные лица станут принимать соответствующие меры и решения. Поэтому мы полностью разделяем точку зрения тех ученых и практиков, которые утверждают, что организация и осуществление мониторинга должны стать полномочиями государства 1 . При этом на договорной основе к этой деятельности могут привлекаться независимые специалисты, эксперты, ученые, а так же государственные и общественные деятели и целые организации, но основную организационную роль, безусловно, должно взять на себя государство.

Учитывая федеративный характер государственного устройства России, мониторинг нормативных актов невозможно осуществлять без непосредственного участия субъектов Российской Федерации.

Как уже отмечалось ранее 16 ноября 2006 года в соответствие с постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 16 ноября 2007 г. № 496-СФ был создан Центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики (далее Центр). Его основные функции были представлены в Докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации». Этот Центр при условии отлаженной его работы, должен осуществлять функции координации научно-теоретических исследований правового мониторинга. К сожалению, об этой функции ничего не сказано в докладе, тогда как такая координация предотвратит дублирование научных исследований, оградит науку от ненужных надуманных изысканий, способствует выявлению «белых пятен» (пробелов) в науке.

Создание Центра должно решить как минимум три основных проблемы:

во-первых − это, как уже отмечалось, координация научных работ и продолжение теоретических исследований сущности мониторинга (понятийного аппарата, его функций, определению места в процессе формирования и действия права), поскольку не существует предел исследований, просто их необходимо продолжать на новом уровне осмысления и обобщения;

во-вторых, это анализ действия нормативных актов, как федеральных законов, так и актов развивающего характера, направленных на конкретизацию и детализацию положений норм законов и нормативных указов Президента Российской Федерации. Для этих целей следует создать специализированный информационный фонд, где вести на каждый нормативный акт его «досье», начиная с появления идеи о его создании и заканчивая процессом отмены акта. При этом в материалах данного фонда следует фиксировать и практику реализации нормативных актов;

в-третьих, теоретические выводы, сделанные по проблемам мониторинга нормативных актов необходимо использовать для повышения квалификации парламентариев, государственных и муниципальных служащих и в учебном процессе высшей школы. Более того, специалистов в области правотворчества надо готовить специально, только тогда они будут в совершенстве владеть методиками проведения мониторинга нормативных актов.

В этой связи нами подготовлены и направлены в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации предложения по поводу организации, структуры, субъектного состава и функций Центра мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Приложение 2).

По нашему мнению, для успешной реализации идеи мониторинга нормативных актов во всех субъектах Российской Федерации при региональных законодательных (представительных) органах следует как можно быстрее создать Центры мониторинга нормативных актов. Осуществление таких нововведений обеспечит создание не просто мощной и четкой, а научно и методологически обоснованной, комплексной системы мониторинга нормативных актов в рамках всей Российской Федерации, придаст ей характер постоянства и сбалансированности, что в итоге будет способствовать становлению режима законности в нашем государстве, повышению эффективности действия всего механизма правового регулирования.

Центры мониторинга в субъектах Российской Федерации должны иметь следующую структуру: 1) подразделение перспективных разработок и научного обеспечения мониторинга; 2) экспертное подразделение; 3) подразделение аналитических исследований; 4) подразделение систематизации законодательства.

Их основными функциями должны быть: 1) проведение мониторинга федеральных законов и иных нормативных актов, который должен включать оперативный анализ изменений федерального законодательства, выявление актов, наделяющих органы государственной власти новыми полномочиями, изымающих полномочия, иным образом регулирующих соответствующие общественные отношения; проведение постоянного контроля действующего регионального законодательства на предмет его соответствия федеральному; выявление по результатам мониторинга региональных нормативных актов подлежащих отмене, изменению, определение необходимости принятия новых актов; 2) изучение правоприменительной практики нормативных актов на территории субъекта Российской Федерации; 3) обобщение передового опыта мониторинга в правотворческом процессе, распространение его в других регионах и применение его в федеральном законотворчестве; 4) систематизация законодательства; 5) перспективное планирование мониторинговой и правотворческой деятельности.

Эффективность осуществления мониторинга нормативных актов может быть существенно повышена посредством уточнения обязанностей и функций структур, действующих в законодательных и исполнительных органах власти как федеральных, региональных, так и местных. О целесообразности такого решения говорят многие ученые. Так, например, профессор Ю.А. Тихомиров считает, что «следовало бы придать мониторингу права значение обязательной функции всех государственных и муниципальных структур в тех формах, которые соответствуют их статусу и компетенции» 1 .

Такой опыт уже есть на федеральном уровне так, например, федеральные органы исполнительной власти в лице Администрации Президента Российской Федерации, Аппарата Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и других органов исполнительной власти активно развивают свою деятельность по мониторингу нормативных актов. Министерство внутренних дел Российской Федерации осуществляет мониторинг нормативных правовых актов на программно-аппаратной основе. Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, также в соответствии со своей компетенцией, проводит мониторинг нормативных актов в различных проблемных сферах общественных отношений. Министерство образования и науки Российской Федерации, Министерство природных ресурсов Российской Федерации, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий также откликнулись на предложение Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о целесообразности наделения органов исполнительной власти типовой функцией мониторинга законодательства и включили различные элементы деятельности по мониторингу в свои нормативные акты 1 .

В Министерстве юстиции Российской Федерации осуществляется постоянный мониторинг законодательства субъектов Российской Федерации, ведомственных нормативных актов, актов органов местного самоуправления, также создано подразделение, которое непосредственно занимается вопросами мониторинга. Его основная задача – это организация работы по систематизации российского законодательства и ведению банка данных нормативно-правовых актов России 2 .

Мониторинг нормативных актов становится инструментом работы многих подразделений аппаратов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. К примеру, в городе Москве предусмотрена работа по созданию общегородской системы правового мониторинга, участниками которой будут и Московская городская Дума, и Правительство Москвы, и отраслевые функциональные органы исполнительной власти города 3 . В Тамбовской области мониторинг нормативных актов проводится всеми органами исполнительной власти, структурными подразделениями администрации области в установленной сфере деятельности 1 . Мониторинг нормативных актов в Республике Коми, является обязанностью Государственно-правового управления Главы Республики Коми и Правительства Республики Коми 2 . Проведение мониторинга нормативных актов возложено на Государственно-правовой департамент Правительства Вологодской области, в структуре которого создано и действует управление мониторинга нормативных правовых актов муниципальных образований. 3 .

Основные положения мониторинга нормативных актов должны найти свое отражение в федеральных законах «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов», «О Федеральном Собрании – Парламенте Российской Федерации». Именно эти федеральные законы должны быть базовыми. На их основе необходимо развить принципы и функции мониторинга нормативных актов в федеральных законах «О нормотворческой деятельности Президента Российской Федерации», «О нормотворческой деятельности и нормативных актах федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации», а так же в законах субъектов Российской Федерации «О нормотворческой деятельности субъектов Российской Федерации» и т.д.

Отдельного внимания в плане повышения эффективности мониторинга нормативных актов заслуживают ежегодные докладыСовета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации о состоянии законодательства. Как было отмечено в Докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года «политико-правовое значение мониторинга и анализа правовой системы России постоянно возрастает. Доклады, представляющие результаты этой работы, приобретают общенациональный статус. Прежде всего, благодаря широкому составу участников. Не менее важно, что данные доклады носят публичный характер, дают возможность каждому гражданину увидеть объективное измерение результатов работы органов государственной власти» 1 .

К настоящему времени подготовлено уже четыре доклада «О состоянии законодательства в Российской Федерации» по итогам 2004, 2005, 2006 и 2007 годов. Такая работа проводится и в регионах. Так, в докладе Самарской Губернской Думы «О состоянии законодательства Самарской области в 2006 году» 2 изложены основные направления и приоритеты правотворческой деятельности по сферам регулируемых общественных отношений, изложены предложения по совершенствованию нормативных актов по отраслям и подотраслям права. Кроме того Самарской Губернской Думой подготовлен еще один доклад – доклад, информирующий о законодательной деятельности за все время ее существования (с 1994 года), который содержит не только отчет о проделанной работе, но и перспективы правотворческой деятельности 3 .

Иной методологический подход к написанию доклада применен в Саратовской областной Думе. Так, в докладе «О законодательной деятельности Саратовской областной Думы в 2006 году» изложена организация законодательной деятельности и мониторинга законодательства за 2006 год. Примечательно, что в качестве приложения к докладу приведены перечень законов и законодательных инициатив Саратовской областной Думы, принятых в 2006 году 4 . Подобные доклады были подготовлены и обнародованы в Архангельском областном собрании и Законодательном собрании Пензенской области 5

Такие доклады, по нашему мнению, на сегодняшний день являются наиболее конструктивной с точки зрения методологии формой представления результатов мониторинга нормативных актов. Результаты работы над докладами каждый раз получают значительный общественный резонанс, дают новый импульс правотворчеству. В эту работу по подготовке федерального и региональных докладов о состоянии законодательства активно включились государственные органы, научные и общественные организации, экспертное сообщество, преподаватели вузов.

Однако используемая в субъектах Российской Федерации структура, доклада на наш взгляд, не позволяет в полной мере эффективно применять результаты проведенного мониторинга нормативных актов. Нам представляется, что доклады субъектов Российской Федерации, должны содержать обобщение наработанной практики мониторинга нормативных актов, состояния законодательства и правоприменительной практики.

Мы считаем, что практика ведения «досье нормативного акта» должна существенно повысить эффективность мониторинга нормативных актов и качество правотворчества, и поможет правоприменителям своевременно разобраться в новеллах законодательства. Думается, что в «досье нормативного акта» необходимо добавить сведения об авторах проекта нормативного акта и авторах всех поправок, которые были внесены в ходе его обсуждения и принятия (всякая законотворческая инициатива и всякий проект должен быть именным), сведения о наличии альтернативных проектов и хронологию его изменения и принятия.

В современных условиях развития российской государственности, сопровождаемой появлением огромного количества нормативных актов, принимаемых как на федеральном, так и на региональном уровнях, и проблем, связанных с их содержанием и формой, образовалась очевидная потребность формирования нового класса квалифицированных специалистов в сфере правотворческой деятельности. Весьма актуальной является проблема подготовки квалифицированных кадров и непосредственно в сфере мониторинга нормативных актов, т.е. специалистов аналитиков. Как отмечалось в Докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «именно они будут способствовать формированию правовой культуры и правосознания в обществе, поднимут законотворческую и правоприменительную деятельность на уровень современных требований» 1 . По мнению В.Ю. Туранина это должны быть «аналитики, готовые к проведению комплексной оценки нормативного акта или его проекта, взвешенной проработке его достоинств и недостатков, а так же к формированию авторских оригинальных нормотворческих решений. Специалисты новой формации должны быть не просто высококвалифицированными юристами, но и обладать совокупными знаниями в различных сферах философии, логики и лингвистики, с аналитическим и одновременно творческим складом ума» 2 . Очевидно, что специалистов такого уровня необходимо готовить и готовить целенаправленно, дополняя обычный учебный процесс нужными дисциплинами, прежде всего, в рамках государственно-правовой и конституционно-административной специализаций.

В этой связи большую актуальность приобретает идея о теоретическом обосновании такой отрасли научных знаний как «Нормография» − наука о теории и методологии нормотворчества. Вполне очевидно, что в современных условиях объективно существует необходимость включения в государственный образовательный стандарт по специальности «Юриспруденция», а затем и в программы юридических вузов и факультетов изучения курса нормографии, курса прикладного, вспомогательного характера для общей теории права и государства 3 , составной частью которого должна стать теория и методология мониторинга нормативных актов.

Думается, что решать данную проблему следует постепенно, создав научную и методическую платформу для организации учебного заведения, способного качественного подготавливать соответствующих специалистов. Нам представляется, что такое учебное заведение могло быть образовано при Федеральном Собрании Российской Федерации. Если, рассматривая данную проблему провести сравнительный анализ, то становится видно, что только у российского парламента нет своих научно-исследовательских институтов и учебных заведений. Сегодня у каждого высшего органа государственной власти, а также у многих других федеральных органов власти есть свои учебные заведения, которые планомерно с использованием современных учебных программ готовят себе кадры, а Федеральное Собрание Российской Федерации такой научной и учебной базы не имеет. Так, например, в структуре Администрации Президента Российской Федерации есть Российская академия государственной службы, Правительства Российской Федерации − Институт законодательства и сравнительного правоведения. Свою Академию создала Генеральная прокуратура Российской Федерации. А почему же Российский Парламент столь долго остается «обделенным» в решении данного вопроса?

Здесь весьма интересным будет опыт регионов. Так, например, в 1999 году на базе Саратовской государственной академии права образован Поволжский региональный институт законотворческой деятельности. Сегодня в структуру данного института входят: совет института; сектор развития регионального законодательства имущественных отношений, социальной защиты и права безопасной жизнедеятельности; клиника региональной нормотворческой деятельности; цент правовой информации, который осуществляет мониторинг проектов нормативных актов Саратовской области и анализ их применения, а также факультет нормотворческой деятельности. Институт регионального законодательства создан также при Воронежской областной думе.

Необходимо организовать подготовку квалифицированных специалистов, способных осуществлять мониторинг нормативных актов, проводить семинары и тренинги, оказывать консультативную помощь субъектам и участникам мониторинга, изучать и распространять опыт организации и ведения мониторинга, издавать печатную продукцию по популяризации (пропаганде) мониторинга нормативных актов в целях формирования благоприятного общественного мнения о нем. Уже сейчас высшим учебным заведениям необходимо предусмотреть в планах исследовательской деятельности постоянную тему мониторинг права, важной составляющей, которой должен стать мониторинг нормативных актов.

Для повышения эффективности мониторинга нормативных актов необходимо создавать и усовершенствовать информационную базу мониторинга. Во многих субъектах Российской Федерации, руководствуясь своими представлениями и возможностями, пытаются решать эту проблему − создают банки (базы) данных, в которые вносятся все законы и подзаконные нормативные акты. Так, например, в Московской областной Думе разработана концепция программно-методического комплекса в составе информационно-аналитической электронной системы «Законодательный процесс в Московской областной Думе». Данная программа позволяет держать в памяти ЭВМ все шаги работы с текстом проекта нормативного акта, начиная от постановки проблемы, определения технического задания, проработки структуры и вариантов его статей, обработки этих вариантов и фиксации рабочего текста, представляемого для дальнейшего прохождения проекта по всем инстанциям проектной стадии.

Определенные шаги в этом направлении делаются и на федеральном уровне. Так, например, в Министерстве внутренних дел Российской Федерации в рамках создания системы ведомственного мониторинга законодательства разработана автоматизированная информационно-аналитическая система мониторинга, которая должна способствовать совершенствованию деятельности системы министерства по защите прав и свобод граждан в борьбе с преступностью и обеспечению законности, правопорядка и общественной безопасности. 1 В Федеральной службе исполнения наказаний Российской Федерации введен в действие автоматизированный банк данных «Нормативные акты УИС», в которой формируется и ежесуточно обновляется информация о нормативных актах, регламентирующих деятельность учреждений и органов ФСИН России 2 .

Нам представляется необходимым создание Центра современной электронной обработки данных мониторинга разных уровней и видов в едином комплексе. По нашему мнению, также необходимо осуществить разработку особой электронной программы для непрерывного и постоянного пополнения банка данных о разрабатываемых и принятых нормативных актах и, что самое важное и трудное, о практике их применения с максимальной доступностью для большинства граждан страны, разработку типовых правовых показателей − как позитивных, так и негативных, которые следует сочетать с объединением ведомственных и территориальных банков информации, а также создание оригинального сайта. С этой целью нам представляется обоснованным выделение соответствующего юридического блока в рамках выполняемой программы «Электронная Россия». Создание единой информационно-аналитической базы, услугами которой могли бы пользоваться субъекты правотворчества, ученые и все заинтересованные граждане должно стать одним из основных результатов мониторинга нормативных актов.

Таким образом, в ходе рассмотрения состояния мониторинга в правотворчестве и путей повышения его эффективности мы пришли к выводу, что проводимая работа по основным направлениям мониторинга нормативных актов способствует определению состояния системы действующего законодательства, степени его адекватности фактическим общественным отношениям, научной оценке его эффективности. Указанные показатели являются важнейшими условиями повышения качества законодательства, практики его применения и повышения правовой культуры общества. Можно констатировать, что мониторинг нормативных актов становится обязательной функцией в системе правотворчества, при этом механизм осуществления данной функции, безусловно, должен совершенствоваться в целях создания современного и эффективного законодательства.