• Понятие и сущность местного самоуправления
  • Понятие местного самоуправления
    • Местное самоуправление как основа конституционного строя Российской Федерации
    • Местное самоуправление как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения
    • Местное самоуправление как форма народовластия
  • Природа местного самоуправления
  • Понятие и система принципов местного самоуправления
  • Функции местного самоуправления
• Муниципальное право России как комплексная отрасль права
  • Понятие, предмет и метод регулирования отрасли муниципального права
  • Система муниципального права
  • Муниципально-правовые нормы и отношения
  • Источники муниципального права
• Муниципальное право как наука и учебная дисциплина
  • Понятие, предмет и методы изучения науки муниципального права
  • Источники науки муниципального права
  • Муниципальное право как учебная дисциплина
• История развития местного самоуправления в России
  • Общая характеристика развития местного управления и самоуправления в России до 1775 г.
  • Введение дворянского самоуправления в 1775 г.
  • Организация сельского и волостного крестьянского самоуправления после отмены крепостного права в 1861 г.
  • Система и компетенция земских учреждений в дореволюционной России
  • Организация и компетенция городского самоуправления в дореволюционной России
  • Система Советов в постреволюционной России
  • Реформирование местного самоуправления в России на современном этапе
    • Основные направления и задачи реформы местного самоуправления в ходе осуществления административной реформы в Российской Федерации
      • Задачи, стоявшие перед законодателем в области административной реформы
      • Современные задачи в сфере законодательного регулирования местного самоуправления
• Правовая основа местного самоуправления в России
  • Понятие правовой основы местного самоуправления
  • Нормы международных актов, действующие в сфере местного самоуправления
  • Конституция РФ 1993 г. и иные федеральные нормативные правовые акты в сфере местного самоуправления
  • Конституции (уставы) субъектов РФ и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации в сфере местного самоуправления
  • Устав муниципального образования и иные нормативные правовые акты местного самоуправления
• Территориальные основы местного самоуправления в России
  • Понятие территориальных основ местного самоуправления
  • Территория и земли муниципального образования
  • Установление и изменение границ муниципальных образований
  • Преобразование муниципальных образований
  • Соотношение административно-территориального и муниципально-территориального устройства субъекта РФ
• Финансово-экономическая основа местного самоуправления
  • Понятие и структура финансово-экономической основы местного самоуправления
  • Муниципальное имущество
  • Местные финансы
  • Местный бюджет
    • Местные налоги и сборы. Налоговые поступления в местные бюджеты
• Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления
  • Общая характеристика правовых форм непосредственного волеизъявления граждан
  • Местный референдум
  • Муниципальные выборы
  • Иные формы непосредственного волеизъявления населения
• Органы местного самоуправления
  • Понятие, признаки и система органов местного самоуправления
  • Представительный орган муниципального образования
  • Правовой статус главы муниципального образования
  • Правовой статус депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа муниципального образования, выборного должностного лица муниципального образования
  • Правовой статус исполнительно-распорядительного органа муниципального образования
  • Правовой статус контрольного органа муниципального образования
• Муниципальная служба
  • Понятие муниципальной службы
  • Понятие муниципальной должности муниципальной службы
  • Правовой статус муниципального служащего
  • Прохождение муниципальной службы
• Гарантии местного самоуправления
  • Понятие и система гарантий местного самоуправления
  • Специальные (юридические) гарантии местного самоуправления
  • Судебная защита местного самоуправления
  • Деятельность государственных органов по обеспечению прав местного самоуправления
• Компетенция местного самоуправления
  • Понятие компетенции местного самоуправления
  • Предметы ведения и полномочия местного самоуправления
  • Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
• Полномочия органов местного самоуправления в отдельных сферах
  • Полномочия органов местного самоуправления в финансово-экономической сфере
    • Полномочия органов местного самоуправления в сфере управления и распоряжения муниципальной собственностью
  • Полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения прав и свобод личности и безопасности населения, охраны общественного порядка
  • Полномочия органов местного самоуправления в сфере образования
• Ответственность в системе местного самоуправления
  • Понятие, основания и виды ответственности в муниципальном праве
  • Муниципально-правовая ответственность субъектов правоотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, перед государством
  • Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами
  • Контроль и надзор за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления
• Организация местного самоуправления в зарубежных странах
  • Классификация основных моделей (систем) местного самоуправления в зарубежных странах
  • Англосаксонская модель местного самоуправления
  • Континентальная (романо-германская) модель местного самоуправления
  • Модель местного самоуправления смешанного типа

Территория и земли муниципального образования

В наиболее общем виде территорией муниципального образования является пространство (земля) в пределах, очерченных границами этого муниципального образования, вне зависимости от формы собственности и целевого назначения. Соответственно, нужно различать территорию муниципального образования как часть земной поверхности, находящуюся в границах муниципального образования, и муниципальную землю как часть земной поверхности, находящуюся в границах муниципального образования и принадлежащую этому муниципальному образованию на праве собственности.

В связи с тем, что Федеральный закон от 2003 г. четко определил пять видов муниципальных образований, необходимо вести разговор о территории каждого вида, так как в каждом случае будет своя специфика.

1) Городские и сельские поселения включают в себя исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения.

В п. 5 ч. 1 ст. 11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сказано, что в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

А в состав территории сельского поселения, в соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 11 Закона, могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый).

Важно, что территория населенного пункта должна полностью входить в состав поселения.

2) В состав территории муниципального района входят территории всех поселений в границах этого района, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории. При этом территория поселения (поселений) должна полностью входить в состав территории муниципального района.

Таким образом, на примере муниципального района реализуется двухуровневая система территориальной организации местного самоуправления.

3) Территория городского округа - это территория городского поселения, которое в соответствии с законом субъекта Федерации наделено статусом городского округа.

Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии сложившейся инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, а также при наличии сложившейся инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения и осуществления ими отдельных государственных полномочий. При этом городской округ не является частью муниципального района.

4) Внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Что касается размеров территории муниципальных образований, то в самом Законе точных требований, естественно, не содержится, но указано, какие критерии могут быть положены в основу определения размеров территорий муниципальных образований.

Можно сделать вывод о том, что примерный радиус сельского поселения не может составлять более 10 километров. А примерный радиус муниципального района - 40-50 километров. Конечно, это примерные размеры, и на практике территория муниципального образования может иметь иные параметры.

Указанные выше требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.

Достаточно важными критериями территориальной организации местного самоуправления, а также наделения муниципального образования статусом сельского поселения или муниципального района являются платность и численность населения.

Естественно, без населения, даже при наличии всех прочих признаков, невозможно говорить о местном самоуправлении и о фактическом выражении его территориальной организации - муниципальном образовании.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 г. подразумевает условное разделение страны на территории с высокой и низкой плотностью населения. На территориях с низкой плотностью населения должны создаваться муниципальные образования и межселенные территории между ними. На территориях с высокой плотностью населения должны создаваться муниципальные образования без межселенных территорий.

К территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации.

К территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в Российской Федерации.

Пересмотр статуса территорий с низкой и высокой плотностью населения, согласно Федеральному закону № 131 ФЗ, может производиться не чаще 1 раза в 5 лет.

На сегодняшний день средняя плотность сельского населения в Российской Федерации составляет 2,9 человека на км 2 . Следовательно, плотность сельского населения на территориях с низкой плотностью составляет примерно 0,75 человека на км 2 , а плотность сельского населения на территориях с высокой плотностью - не менее 9 человек на км 2 .

• выполнение требований Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 г. к составу и размерам территории муниципального образования, численности населения;
• максимально возможный учет наличия инфраструктуры, необходимой для решения вопросов местного значения и исполнения возложенных государственных полномочий;
• учет источников доходов, необходимых для формирования доходной базы местных бюджетов.

Согласно п. 3 ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 2003 г. территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения . Данную конструкцию нормы закона нельзя признать удачной, так как в п. 3 ч. 1 ст. 11 дан, исходя из буквы закона.

исчерпывающий перечень земель, составляющих территорию поселения, но это не так. Кроме того, в Федеральном законе нет отдельной статьи, в которой были бы перечислены земли муниципальных образований.

В то же время практика реализации местного самоуправления в России показала, что на территории муниципальных образований находится довольно большое количество земель, имеющих различный по своему характеру правовой режим.

Земли городских и сельских поселений - это земли, находящиеся в пределах этих поселений, в основном - в пределах населенных пунктов. В их составе, как правило, находятся: земли, предназначенные для проживания и социально-культурного обслуживания населения; промышленные земли; рекреационные земли; земли общего пользования; земли, предназначенные для развития поселений; земли для захоронений; иные земли .

При этом в состав территории поселения, как мы отметили ранее, входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

На территории муниципального района, состоящего из нескольких поселений и межселенной территории, помимо перечисленных видов земель находятся земли сельскохозяйственного назначения.

Нужно понимать, что четко разделить земли по видовому признаку в границах конкретного муниципального образования чрезвычайно затруднительно. Кроме того, в границах одного муниципального образования не может быть, сразу всех перечисленных на ми видов земель.

Как отмечали И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов, «надо иметь в виду, что законодательство разводит понятия «муниципальная территория» и «муниципальные земли», определяя их разный правовой режим. Понятие «муниципальная территория» служит для обозначения пространственных рамок осуществления (...) местного самоуправления... Не все земли, входящие в территорию муниципального образования, являются его муниципальными землями. В состав территории муниципального образования помимо его собственных земель могут входить земли государственные, частные, земли других муниципальных образований» 3 Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М.: Норма, 2000. С. 146. .

Как отмечалось выше, в постановлении по удмуртскому делу, Конституционный Суд РФ определил, что уровень, на котором создаются муниципальные образования, может быть различным в зависимости от особенностей тех или иных субъектов Федерации. Суд в то же время признал, что районы, непосредственно входящие в состав субъекта Федерации и содержащие муниципальные образования (сельские, городские), не могут наделяться правами муниципальных образований. Наделение района правами муниципального образования означало бы, по мнению Суда, что сельские и городские поселения, входящие в состав районов, в этом случае утратят права муниципальных образований и станут подразделениями районного муниципального образования. Таким образом, Суд поставил под сомнение саму возможность двухуровневой организации местного самоуправления, исходя из необходимости соблюдения равенства конституционных прав муниципальных образований.

Однако в действительности возможности различных муниципальных территорий , о которых идет речь в ст. 131 Конституции , неодинаковы. К тому же нереально организовывать решение ряда вопросов местного значения на одном самоуправленческом уровне. Значит, нужно либо уточнять Конституцию, либо конкретизировать ее положения, определяя перечень вопросов местного значения для разных типов, уровней муниципальных образований. Вторую правовую возможность реализовал Федеральный закон N 131-ФЗ. Закон остался в конституционном поле, хотя и пошел вразрез с правовыми позициями Конституционного Суда.

Правда, в постановлении по делу о конституционности ряда статей Конституции Республики Коми от 15 января 1995 г. Конституционный Суд Российской Федерации признал возможность осуществления местного самоуправления как на уровне района, так и на подрайонном уровне, хотя и сопроводил этот вывод рядом оговорок. В постановлении от 11 ноября 2003 г. по делу о конституционности ряда положений законов Челябинской области Суд уже безоговорочно признал, что район, непосредственно входящий в состав субъекта Федерации, являясь муниципальным образованием, может включать городские и сельские поселения, каждое из которых, в свою очередь, вправе быть муниципальным образованием.

Таким образом, теперь Конституционный Суд исходит из того, что двухуровневое самоуправление в сельской местности может быть, но может и не быть. Поскольку такая альтернатива Федеральным законом N 131-ФЗ не признается, возникает противоречие между этим законом и правовой позицией Конституционного Суда. Очевидно, что в данной ситуации нужно либо корректировать закон, либо уточнить позицию Суда.

По замыслу законодателя муниципальный район является производным муниципальным образованием по отношению к сельским и городским поселениям - базовым территориальным единицам местного самоуправления. Он создается в целях обеспечения эффективного решения вопросов межпоселенческого характера. Теоретически решение этих вопросов возможно также путем объединения усилий поселений на договорной основе и создания, если это необходимо для выполнения конкретных договоров , временных единых управленческих органов. Однако в условиях современной России это пока неосуществимо. Основная инфраструктура на селе сосредоточена в районных административных центрах - так сложилось исторически. Рационально использовать ее для обслуживания сельского населения крайне затруднительно без участия постоянно действующих на всей территории района органов муниципальной власти . Возможно, в будущем, когда наладятся межпоселенческие отношения и обновится сельская инфраструктура, существование районных муниципальных и соответственно муниципальных районов потеряет смысл. Но сейчас на селе должны существовать межпоселенческие территориальные единицы, возглавляемые районными органами муниципальной власти.

Жесткость правила о повсеместном образовании двухуровневого местного самоуправления не может не смягчаться особыми условиями расселения граждан страны в разных ее регионах. К территориям с низкой плотностью сельского населения закон относит территории субъектов Федерации и отдельных районов в субъектах Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации. К территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Федерации и отдельных муниципальных районов в субъектах Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плотности населения в Российской Федерации.

Закон содержит правило, по которому территории с низкой плотностью сельского населения могут не включаться в состав территорий поселений. Кроме того, установлено, что сельские населенные пункты, расположенные на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях с численностью населения менее 100 человек , могут не наделяться статусом поселения и не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.

Таким образом, некоторое число сельских населенных пунктов может не иметь статуса поселения и входить в состав муниципальных районов непосредственно. Решение вопросов жизнедеятельности таких сел, деревень, хуторов должно осуществляться властями муниципальных районов. Самоуправленческие начала реализуются путем использования форм прямой демократии - общих собраний жителей населенных пунктов и др.

Уже первые месяцы применения ряда статей Федерального закона N 131-ФЗ показали, что он не мог предусмотреть все особые условия образования двухуровневой системы местного самоуправления, и в правила формирования муниципальных районов пришлось вносить изменения. На федеральном уровне невозможно предвидеть всю многоликость природных, экономических, исторических и прочих условий, влияющих не только на решение конкретных территориальных вопросов в соответствии с правилами, закрепляемыми на общегосударственном уровне, но и на содержание самих этих правил.

Поэтому не исключена возможность изменения подходов законодателя к участию субъектов Федерации в регулировании вопросов территориального устройства местного самоуправления путем предоставления им более широких правовых возможностей.

Состав территории муниципального образования

В некоторых регионах норму Закона, допускающую возможность включения в состав территории городских поселений сельских населенных пунктов, использовали для включения в состав городского поселения территории в размерах административного района и придания такому району статуса городского округа. В Ивановской области, например, 15 районов из 21 оказались наделенными статусом городского округа. Чтобы не допускать такие аномалии из определения городского поселения, содержавшегося в абз. 3 ч. 1 ст. 2 Закона, исключено положение о том, что к городу или поселку, составляющему городское поселение, может прилегать территория с находящимися на ней сельскими населенными пунктами, не являющимися сельскими поселениями.

Упоминание о "прилегающей территории" исключено также из п. 5 ч. 1 ст. 11, который дополнен указанием на то, что в состав территории городского поселения могут входить территории, предназначенные в соответствии с генеральным планом городского поселения для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры, включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями. В отличие от первоначальной, новая редакция данного пункта допускает возможность существования на территории городского поселения не только сельских населенных пунктов, но и поселков. Таким образом, в данном случае поселки понимаются как места расселения городского типа.

Понятие городского поселения в уточненном виде выглядит следующим образом: городское поселение - это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные органы местного самоуправления.

Еще одна поправка, внесенная в Федеральный закон N 131-ФЗ, связана с излишне строгим правилом, содержавшимся в первоначальном тексте Закона, о том, что в границах сельского поселения может находиться только один сельский населенный пункт с числом жителей более 1000 человек и (или) объединенные одной территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территорий с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый). Между тем нередкими оказались ситуации, когда на компактно заселенной территории находились два или три села с населением в 1050, 1100 или 1150 человек и не было никакой управленческой и экономической целесообразности их разделения на самостоятельные муниципальные образования. Поэтому п. 6 ч. 1 ст. 11 был изменен, и теперь он устанавливает, что в состав территории сельского поселения может входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек.

Эти, как и некоторые другие, поправки лишний раз доказывают, что жесткие количественные параметры территориального устройства не оправданны и обычно поправляются практикой их применения. Хотя Федеральный закон N 131-ФЗ в целом достаточно гибок в численных характеристиках территорий муниципальных образований, он в некоторых вопросах изначально занял излишне твердые позиции. Именно в этих вопросах потребовались коррективы в сторону смягчения их нормативного регулирования, которое в принципе не исключено и впредь.

Критерии создания муниципальных образований

"Содержательная" сторона территориального устройства местного самоуправления связана с определением различных критериев создания территориальных единиц. Этот сложный вопрос до последних дней принятия Федерального закона N 131-ФЗ, да и после его принятия, вызывал и вызывает неодинаковые суждения.

Какие обстоятельства следует принимать в расчет при формировании муниципальных территориальных единиц? Конституция РФ указывает, что необходимо учитывать исторические и иные местные традиции. А какие нужны еще критерии? Важнейшими здесь должны являться, с одной стороны, доступность, приближенность муниципальной власти к населению, а с другой - эффективность решения вопросов местного значения.

Между этими условиями существует определенное противоречие.

Справедливо мнение некоторых экспертов о том, что приближение муниципальной власти к населению не должно и не может быть бесконечным, ибо это приведет к снижению эффективности и рациональности управления . В то же время чрезмерное укрупнение муниципальных образований , направленное на повышение экономической эффективности решения вопросов местного значения, рациональности администрирования, также вряд ли приемлемо, ибо при этом происходит "отрыв" местного самоуправления от населения, сведение к минимуму возможностей его участия в самоуправлении. Специалисты считают, что эффективность решения вопросов местного значения не следует связывать только с "экономией на масштабе территории ". Чрезмерная централизация выполнения муниципальных функций усиливает бюрократизацию, что может "съесть" экономию на масштабе. Попытка организовать местное самоуправление на уровне самых мелких поселений, где для эффективного решения вопросов местного значения нет ни кадрового, ни финансового потенциала, приводит к бессилию органов местного самоуправления , их неспособности реагировать на нужды людей, что в конечном счете подрывает принцип демократичности.

Количественные параметры территории волости, разумеется, не идентичны полностью предложенным Федеральным законом N 131-ФЗ параметрам сельского муниципального образования. Волость - лишь прообраз нынешней первичной сельской территориальной единицы.

Крушение партийно-советской системы, колхозно-совхозного строя привело к разрушению субрайонной инфраструктуры. Попытка спасти колхозно-совхозное наследство путем его передачи маломощным органам нарождавшейся муниципальной сельской власти лишь на короткое время затормозила его развал.

При таких обстоятельствах требовать для создания сельских муниципальных образований обязательного наличия условий эффективного решения органами местного самоуправления сельских поселений установленного для них круга вопросов местного значения означало бы отступление от конституционных принципов территориального устройства местного самоуправления. Перед законодателем стояла дилемма - либо пойти по этому пути, соглашаясь со сложившейся практикой и ожидая появления нужных условий, либо, опираясь на Конституцию Российской Федерации, переломить практику и сформировать организационно-территориальный каркас местного самоуправления, с тем чтобы потом наращивать на него инфраструктуру. Причем не только восстанавливая разрушенную, а создавая новую, современную на основе использования самоуправленческого потенциала и рыночных механизмов.

Выбран второй путь.

При этом следует учитывать, что заранее рассчитать, какой из указанных путей наиболее эффективен и менее длителен по срокам утверждения реального местного самоуправления на селе, невозможно. Если в первом случае местное самоуправление до поры до времени не предусматривается ни фактически, ни формально, то во втором очевиден этап, на котором самоуправление, установленное номинально, фактически осуществляться пока не будет (во всяком случае в части поселений) в силу отсутствия материально-финансовых возможностей эффективно решать соответствующие вопросы местного значения.

В принципиальном плане вопрос ставится так: там, где у поселений есть материально-финансовая база, они будут полностью решать вопросы местного значения, опираясь на нее; там, где этой базы нет или она слаба, вопросы местного значения будут решаться органами местного самоуправления частично. При этом задачу создания необходимой материально-финансовой базы будут постепенно решать как сами органы местного самоуправления, так и региональные и федеральные власти.

Такой подход согласуется с позицией Конституционного Суда РФ , который в своих решениях также подчеркивал, что собственность и финансы не обязательно должны иметься в наличии на момент создания муниципального образования. Они должны быть обеспечены на соответствующей территории после того, как она стала муниципальным образованием. Население же, используя институты непосредственной демократии, может добиваться, чтобы определенное территориальное образование стало территорией, на которой осуществляется местное самоуправление, т.е. муниципальным образованием.

Впервые за десятилетия, прошедшие со времени октябрьского переворота 1917 г., Федеральный закон установил, как когда-то для волостей, пределы удаленности центра сельского поселения от окраинных населенных пунктов. Только теперь протяженность территории поселений исчисляется не верстами, а пешеходной доступностью до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня, а исключения из общего правила (с учетом местных особенностей) делаются не губернатором или начальником губернии, а представительным органом субъекта Федерации на основе закона.

В советский период при образовании сельских административно-территориальных единиц тоже принималось в расчет расстояние от центров сельсоветов до населенных пунктов. Но данное обстоятельство учитывалось вместе с другими. Теперь же это главный, наряду с численностью населения, критерий, который в соответствии с первоначальным замыслом законодателя мог не приниматься во внимание только на территориях с низкой плотностью населения, перечень которых устанавливается Правительством РФ , и в труднодоступных местностях. И снова жесткость формулы оказалась излишней. К тому же понятие трудной доступности, будучи недостаточно формализованным, стало по-разному трактоваться властями субъектов Федерации с целью обойти это требование.

Независимо от размеров сельского поселения и его протяженности остается острым вопрос о "базе", на которой оно создается.

Полностью заменить отсутствующую экономическую базу, дающую возможность эффективно решать вопросы местного значения, дотациями из региональных фондов вряд ли возможно, поскольку большинство регионов испытывает нехватку бюджетных средств. Даже если удастся посадить все сельские поселения на дотационное обеспечение, это не сделает местное самоуправление таковым. Реальное самоуправление, по определению, не может быть целиком дотационным. По крайней мере, часть доходов самоуправленческих единиц должна складываться из собственных налоговых и неналоговых источников. К удачному решению приходят, принимая в расчет при создании сельских поселенческих муниципальных образований не только протяженность их территории и численность населения, но наличие инфраструктуры и налогооблагаемой базы. Конечно, эти факторы приходится учитывать "по возможности". Из содержания закона не следует, что они являются определяющими. Однако Закон не исключает целесообразности их использования при формировании территорий сельских поселений. При преобразовании муниципальных образований, утверждении их границ на основе Федерального закона N 131-ФЗ органы государственной власти субъектов Федерации стремились принимать их во внимание. Ставшие более гибкими формулировки Федерального закона дали возможность соединять разные подходы.

И все же многие сельские поселения не смогли обрести достаточной финансово-экономической основы для оптимального решения вопросов местного значения. Нетрудно было предвидеть, что при данных обстоятельствах реальное самоуправление в сельской местности может сосредоточиться на районном уровне - по крайней мере, на ближайшую перспективу. Так это и оказалось на практике.

Причем не обошлось без серьезных нарушений закрепленных Федеральным законом N 131-ФЗ принципов отношений между районными и поселенческими муниципальными органами. В ряде случаев (отнюдь не единичных) органы местного самоуправления поселений фактически оказались в прямом подчинении районных властей. Районные органы не стесняются оказывать административный нажим на поселенческие власти, добиваясь от них выполнения нужных чиновникам поручений, которые нередко не совпадают с интересами жителей городов и сел. Все это возможно из-за отсутствия у большинства поселенческих муниципальных образований необходимой для самостоятельного решения вопросов местного значения материально-финансовой базы.

Правильная, построенная в соответствии с целями и задачами, определенными в Законе, деятельность районных муниципальных органов является организационной гарантией позитивного строительства местного самоуправления на разных, в том числе поселенческом, уровнях. Естественно, не все на практике получается, допускаются ошибки, искажения замысла законодателя. Но движение вперед налицо.

Наличие районной инфраструктуры позволило закрепить в Федеральном законе N 131-ФЗ необходимость учета (при установлении границ муниципального района) условий для решения вопросов межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района.

К сожалению, речь не идет о высоком уровне услуг, оказываемых населению. Условия для решения вопросов образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства у нас сейчас не такие, как, скажем, в развитых европейских странах, хотя приоритетные национальные программы работают. Если будет обеспечено их решение хотя бы на сравнимом с советским периодом уровне, это уже будет немалым достижением. Одним из важнейших обстоятельств, способствующих этому, является утверждение границ муниципальных районов в соответствии с границами существующих административных районов, что и сделано при реализации Федерального закона N 131-ФЗ.

Вопрос о выработке оптимальных размеров сельских районов давно обсуждается в научной литературе. Федеральный закон исходит из того, что другой инфраструктуры у муниципальных районов, кроме той, которая досталась им по наследству от административных районов, нет. И пока новая инфраструктура не будет создана (разумеется, с использованием имеющейся), границы муниципальных и административных районов будут, как правило, совпадать.

Вместе с тем Федеральный закон содержит правило, в соответствии с которым границы муниципального района должны устанавливаться с учетом транспортной доступности до административного центра этого района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района. Данное правило по закону может не соблюдаться на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях. Для местностей с "нормальной" плотностью населения оно обязательно. Не будучи в должной мере формализованным, как и для сельских поселений, это требование вызывало и продолжает вызывать много вопросов при формировании территорий районов. Суть их не только в определении количества километров до районного центра, но и в реальной возможности сравнительно легко их преодолеть в течение рабочего дня. Поэтому приведенная формула требует уточнений.

Очевидно, нужно вести речь о наличии дорожного сообщения внутри района. Вряд ли это может быть только железная дорога. По-видимому, прежде всего следует учитывать наличие обычных сельских дорог с твердым покрытием, по которым регулярно ходит автобус. При формировании условий транспортной доступности в расчет берется именно общественный транспорт, а не личные автомобили или мотоциклы, которых у сельчан может и не быть.

Далее. Необходимо прояснить значение транспортной доступности "для жителей всех поселений, входящих в состав района". Представляется, что ориентиром для транспортной доступности райцентра должны быть не все населенные пункты района, а центры сельских поселений. Это больше соответствует нынешним реальным территориальным параметрам административных районов, в границах которых создавались муниципальные районы.

Как показал опыт выполнения Переходных положений Федерального закона N 131-ФЗ, возможна ситуация, когда не обеспечивается транспортная доступность райцентров и для центров сельских поселений. Тогда органы государственной власти субъектов Федерации должны ставить на повестку дня налаживание внутрирайонного транспортного сообщения. Это более разумный и прогрессивный подход, чем уменьшение или разделение территории административного района.

Вообще, учитывая практику применения Федерального закона N 131-ФЗ, стоит обсудить возможность исключения из указанного Закона норм, устанавливающих параметры пешеходной или транспортной доступности до центров соответственно сельских поселений или муниципальных районов. Существующим реалиям, многообразию условий территориального устройства местного самоуправления больше подошла бы общая законодательная установка на то, что при образовании, преобразовании, а также при изменении границ муниципальных образований необходимо обязательно обеспечивать пространственную доступность для населения центров муниципальных образований.

До издания Федерального закона N 131-ФЗ многие малые города не были, вопреки требованию Конституции, наделены статусом муниципальных образований. Они являлись населенными пунктами, входящими в состав районных муниципальных образований наряду с селами и поселками. Кое-где они объединялись с несколькими сельсоветами во внутрирайонные муниципальные округа (в Ярославской области, например), во многих случаях служащими центрами муниципальных районов, не будучи выделенными в самостоятельные муниципальные образования. Многие города, включая малые, а также поселки в соответствии с требованиями Федерального закона N 131-ФЗ теперь наделены статусом муниципальных образований. Естественно, как и в маломощных сельских поселениях, реального местного самоуправления во многих городских поселениях, сформированных на территории малых городов и поселков со слабой инфраструктурой и незначительной налогооблагаемой базой, придется ждать еще долго, надежды на вливание достаточных государственных бюджетных средств в бюджеты этих поселений слабы. Поэтому очевидно, что предоставленные им правовые возможности будут осваиваться постепенно.

Самыми благополучными с точки зрения возможности решения вопросов местного значения являются города, непосредственно входящие в состав субъектов Федерации. Они были до издания нового Федерального закона самостоятельными муниципальными образованиями и остались ими после издания данного Закона. Эти города автоматически получили статус городских округов, органы местного самоуправления которых призваны решать более значительное число вопросов местного значения по сравнению с "обычными" городскими поселениями. Но таких крупных городов, бесспорно получивших статус городских округов, гораздо меньше, чем средних городов, входивших накануне издания Федерального закона N 131-ФЗ в состав районов. Наделять или не наделять их статусом городских округов и, если наделять, то по каким основаниям, - вот в чем была одна из проблем, связанная с установленной данным Законом моделью территориального устройства местного самоуправления применительно к городам и поселкам. Причем наделение городских поселений статусом городского округа должно по закону быть предварено предоставлением статуса городских поселений городам и поселкам городского типа и сопровождаться выделением городского округа из состава муниципального района.

В Федеральном законе заложен критерий, связанный с необходимостью оказания сельскому населению ряда важных социальных услуг. В районных центрах расположены районные больница, поликлиника, автопарк, обеспечивающий транспортную связь между населенными пунктами. Если в городе находится вся инфраструктура, традиционно предназначенная для удовлетворения потребностей окружающих их сельских населенных пунктов, он является районным центром. Если город никогда не был районным центром и там нет таких учреждений, он должен быть округом. И это не зависит от численности городского населения. Именно так называемые пограничные и особые ситуации согласно Федеральному закону N 131-ФЗ легли в основу решения вопросов о наделении городских поселений статусом городского округа, а количество населения городов явилось фактором хотя и важным, но не определяющим. Все дело в инфраструктуре, способной обеспечить сельское население, которое остается в муниципальном районе после выделения из него города, получающего статус городского поселения с собственной инфраструктурой.

Нельзя бросать сельчан на произвол судьбы - это противоречит основополагающим принципам демократического социального государства, принципу равноправия граждан , их одинаковых возможностей, независимо от того, в какой местности они проживают - сельской или городской. Эти принципы могут быть нарушены, если наделять город статусом городского округа в зависимости, главным образом, от того, сколько в нем жителей. Тем более формальным является условие о том, чтобы численность населения города, наделяемого статусом городского округа, была больше численности населения района. Идея, заложенная в новом Федеральном законе, заключается в том, что, если у городского поселения отсутствует сложившаяся социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая для самостоятельного решения органами местного самоуправления города вопросов местного значения городского округа и осуществления переданных государственных полномочий, либо такая инфраструктура отсутствует у прилегающего муниципального района, город не может быть наделен статусом городского округа.

Хотя большая часть городов, не входивших на момент принятия Закона в состав районов, обладала инфраструктурой, необходимой для самостоятельного решения вопросов местного значения городского округа и осуществления переданных полномочий, эти же объекты инфраструктуры (в первую очередь, социальной - медицинские учреждения, учебные заведения, учреждения культуры) обслуживали население прилегающих районов. Если органы местного самоуправления прилегающего муниципального района не обладают правом самостоятельно принимать решения по использованию таких объектов, органы государственной власти субъекта Федерации либо инициируют процедуру лишения таких городских поселений статуса самостоятельных муниципальных образований, либо решают вопрос о разграничении объектов собственности, необходимых для решения вопросов местного значения.

Изменение границ, преобразование муниципальных образований и учет мнения населения

Конституционное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий , в которых осуществляется местное самоуправление, относится к самому существу конституционно-правового статуса местного самоуправления и является одной из необходимых гарантий права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения. Данный императив ограничивает свободу усмотрения законодателя и правоприменителя при принятии ими решений, касающихся территориальной организации местного самоуправления; при этом в любом случае изменение территориальной организации местного самоуправления не может приводить к отказу от него.

Из этого следует, что конституционное регулирование, в том числе в его нормативно-доктринальной интерпретации, предусматривает учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в качестве универсального требования и необходимого условия осуществления муниципально-территориальных преобразований, независимо от их характера - сужения либо, напротив, расширения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, а также изменения конкретного состава территорий, выступающих объектом преобразований.

Учет мнения населения в определенных конституционно-правовых ситуациях может осуществляться путем принятия населением решения на местном референдуме , итоги которого носят обязательный характер. В иных случаях мнение населения может выявляться с помощью различных форм как непосредственного, так и опосредованного (через представительные органы власти) волеизъявления граждан; к ним могут относиться решения представительных органов по принятию и изменению своих уставов, которыми, в частности, устанавливается территориальная основа местного самоуправления и, соответственно, определяется состав территорий муниципальных образований. Во всяком случае, региональный законодатель должен исходить из того, что территориальные изменения, напрямую затрагивающие интересы большинства населения территории, на которой осуществляется местное самоуправление, предполагают непосредственное волеизъявление населения соответствующей территории.

Прежний Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ, закрепляя за субъектов Федерации определение порядка территориального устройства местного самоуправления, устанавливал обязанность законодательных (представительных) органов субъектов Федерации устанавливать законом гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. В законах субъектов Федерации по вопросам территориального устройства местного самоуправления эти гарантии определялись по-разному и далеко не всегда в достаточной мере.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ переносит на федеральный уровень правовые гарантии принятия во внимание мнения населения при решении вопросов территориального устройства, детализирует и модернизирует их. Он устанавливает порядок, при котором изменение границ и преобразование муниципальных образований возможны в ряде случаев при согласии на это населения соответствующих муниципальных единиц. Таким образом, он защищает жителей городов и сел от необоснованных, с их точки зрения, и затрагивающих их интересы решений территориальных дел. Вместе с тем эта защита не имеет "абсолютного" значения во всех случаях.

Согласно Закону изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления , органов государственной власти субъекта Федерации, федеральных органов государственной власти. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации для инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Федерации об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования и в период кампании местного референдума.

Имеются особенности в порядке изменения границ муниципальных образований разных типов.

Так, изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.

Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.

Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территории других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.

Таким образом, учет мнения населения при изменении границ, связанных с переходом территорий поселений или населенных пунктов от одного муниципального района к другому или населенных пунктов от одного поселения к другому поселению, гарантирован в большей степени, чем в случаях, когда такой переход не предусмотрен.

Так было в первоначальной редакции Федерального закона N 131-ФЗ. При этом он не предусматривал ситуации, когда изменялись бы границы соседних муниципальных районов и поселений, с одной стороны, и городских округов - с другой. Внесенными дополнениями в Закон установлено, что изменение границ муниципальных районов и входящих в их состав поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в состав указанных поселений поселков и сельских населенных пунктов к территориям городских округов, осуществляется с согласия населения поселений и городских округов, выраженного представительными органами соответствующих поселений и городских округов, а также с учетом мнения населения муниципальных районов, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов.

Следовательно, если при изменении границ территории населенных пунктов входят в состав городских округов, согласия населения, выраженного путем голосования, уже не нужно.

По-разному гарантируется Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ учет мнения населения и при преобразовании муниципальных образований. При этом закон различает понятия "изменение границ" и "преобразование муниципальных образований". Согласно Закону преобразованием муниципальных образований является объединение и разделение муниципальных образований, а также изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его этого статуса.

Разумеется, при преобразованиях муниципальных образований изменяются их границы. Но при этом изменении возникают или упраздняются муниципальные образования.

Согласно Федеральному закону N 131-ФЗ объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений. В первоначальной редакции Закона необходимо было согласие населения каждого поселения, выраженного путем голосования населения либо на сходах граждан.

Объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования.

Объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации , в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром.

Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из муниципальных районов. Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования или на сходах граждан.

Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

Таким образом, при преобразовании муниципальных образований, как и в случае с изменением их границ, учет мнения населения может быть как непосредственным, так и через представительные органы местного самоуправления. Однако если речь идет об учете мнения населения, выраженного представительным органом, решение этого органа не должно быть как в случае преобразования муниципального образования, так и при изменении его границ "камерным", жестко ограниченным тем, что думают по поводу территориальных трансформаций только сами депутаты.

Конституционный Суд РФ в своем Определении от 6 марта 2008 г. указал, что нормы Федерального закона N 131-ФЗ, предусматривающие косвенный учет мнения населения, т.е. через представительный орган муниципального образования, не исключают необходимость правового гарантирования населению как первичному субъекту местного самоуправления возможности выразить свою позицию в отношении предполагаемых территориальных изменений. Должны быть обеспечены гласность при подготовке и принятии решения о муниципально-территориальных изменениях и эффективный контроль местного сообщества за их осуществлением, а следовательно, в частности, заблаговременное информирование населения о рассмотрении представительным органом муниципального образования вопроса об изменении его границ и предоставление гражданам реальной возможности довести до сведения депутатов свое мнение по соответствующему вопросу. При этом не исключается и обращение к формам прямого участия граждан в осуществлении местного самоуправления, предусмотренных Федеральным законом N 131-ФЗ, включая публичные слушания или опрос граждан.Таким образом, федеральным законодательством, решениями Конституционного Суда РФ разработаны достаточно четкие правовые механизмы реализации конституционного установления об учете мнения населения при изменении границ муниципальных образований. К сожалению, детальной проработки на уровне субъектов Федерации и муниципальном уровне они не получили. Приходится признать, что далеко не во всех случаях конституционное положение соблюдается. Более того, иногда, как показывает практика, действия местных чиновников, в том числе районных, вынуждают граждан обращаться в судебные инстанции, вплоть до Конституционного Суда РФ, и даже выходить с протестами на улицу. Такая практика, разумеется, не может быть одобрена и требует искоренения.

В первоначальной редакции Федерального закона N 131-ФЗ были явные пробелы - в них ничего не было сказано о порядке упразднения и создания новых поселений. Позднее в Закон были введены дополнения, ликвидировавшие эти пробелы. Так, упразднение поселений допускается на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет менее 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. При этом территория упраздняемого поселения входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории. В этом случае обслуживание граждан упраздненного поселения будет осуществляться непосредственно районными муниципальными властями.

Некоторые тенденции дальнейшего совершенствования территориального устройства местного самоуправления

Завершившийся этап территориального переустройства местного самоуправления вовсе не закрывает путь к его дальнейшему совершенствованию. Тому есть объективные и субъективные причины. К субъективным следует отнести ошибки органов тех субъектов Федерации, которые в период установления границ муниципальных образований принимали слишком поверхностные решения и пошли по самому легкому пути, используя старые границы 30-50-летней давности.

К объективным причинам следует отнести переток жителей средних и малых городов в крупные региональные и межрегиональные городские центры, процесс разрушения малых городов и поселков городского типа, естественное уменьшение населения многих небольших сельских поселений, где преимущественно проживают люди пенсионного и предпенсионного возраста, миграция из этих поселений трудоспособного населения в города.

В этих условиях наметилось несколько тенденций.

Выше говорилось о тенденции включения в состав городского поселения территории в размерах административного района и придания такому району статуса городского округа.

Наблюдается и тенденция к укрупнению сельских поселений. Используя внесенные в Закон гибкие формулы, смягчающие условия образования сельских поселений, в некоторых регионах начали объединять первоначально созданные сельские муниципальные образования (Кировская, Челябинская области, Республика Мордовия). Кое-где это приобрело характер кампании. Достаточно упомянуть о принятых в некоторых регионах решениях, выделяющих органам муниципальных районов специальные средства, затрачиваемые при укрупнении сельских поселений. В результате за последние пять-шесть лет число сельских поселений уменьшилось более чем на тысячу единиц. Причиной объединения объявляют необходимость сочетания сил маломощных поселений для более эффективного решения вопросов местного значения. Так ли это, или районные власти укрупняют поселение, чтобы легче было с ними управляться, - об этом можно судить, только знакомясь с каждым конкретным случаем. Ясно одно: укрупнение сельских поселений отнюдь не приближает муниципальную власть к населению. Наоборот, оно отдаляет ее от жителей сел и деревень, что прямо противоречит замыслу реформы. И его ни в коем случае нельзя превращать в очередную кампанию.

Конечно, многим сельским поселениям действительно трудно освоить свою довольно обширную компетенцию. Поэтому не лишено смысла предложение с учетом особенностей этих сельских поселений законодательно выделить их в особый тип муниципальных образований, уменьшив объем вопросов местного значения, которые они призваны решать.

Вряд ли оправданы предлагаемые некоторыми экспертами отказ от двухуровневой системы местного самоуправления; учреждение районного уровня публичной власти как власти государственной; переход к самоуправлению только на поселенческом уровне. При этом формирование органов местного самоуправления исключительно по поселенческому принципу должно быть правом , а не обязанностью граждан , проживающих на их территории, тогда как задачей государственной власти должно остаться оказание максимальной поддержки муниципальным образованиям, сложившимся и доказавшим свою эффективность , равно как и новообразуемым.

Возможно, в перспективе районное звено, причем и самоуправленческое, и государственное, действительно будет упразднено. Сейчас это нереально, поскольку вся социальная инфраструктура на селе построена на базе районных центров. Как отмечалось выше, пока не будет создана новая поселенческая инфраструктура, не связанная так тесно, как сейчас, с "районом", рушить районный уровень самоуправления - значит ухудшать систему публичных услуг населению. Если же решение на районном уровне инфраструктурных вопросов, т.е. вопросов жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения, образования, социальной защиты и других, присущих местному самоуправлению, целиком перевести на государственную основу, местное самоуправление в сельской местности фактически будет ликвидировано, что явно противоречит тенденции демократического развития.

Что касается права граждан на формирование органов местного самоуправления поселений и государственной поддержки только самодостаточных образований, здесь надо учитывать, во-первых, что местное самоуправление на территории России повсеместно создается на основании не волеизъявления населения муниципального образования, а Конституции РФ и закона; во-вторых, признание оправданным существования только "эффективных" поселений лишает права на осуществление местного самоуправления значительной части сельского населения, которая, хотя и не в состоянии пока выполнить весь норматив муниципальной власти, имеет право на поддержку со стороны государства в строительстве этой власти. Поддержка только успешных поселений может привести к закреплению ситуационного социального неравенства территорий и к опустению части этих территорий из-за переселения людей в относительно благополучные местности.

Следующая тенденция состоит в расширении территорий крупных городов-мегаполисов, "расползании" их за границы соответствующих муниципальных образований, возникновении городских агломераций. Будучи центрами экономического роста, агломерации решают задачу перехода к инновационному, социально ориентированному развитию страны, им принадлежит веское слово в создании прогрессивных производственных технологий. Поэтому логично было бы выделение их еще в один тип муниципальных образований - городских агломераций, мегаполисов с более широкой, чем сейчас, компетенцией.

Агломерация, по сути, представляет собой договор нескольких муниципальных образований и общий план развития, в том числе промышленности, транспорта, жилищного строительства. Это общий рынок труда и рынок потребления. Некоторые эксперты считают, что сегодня ничего не мешает регионам, муниципалитетам договариваться и строить общие комплексные инвестиционные планы. Другие уверены, что законодательная база для такого сотрудничества у нас отсутствует, и при первых попытках создать агломерацию сразу же возникнут серьезные проблемы, например налоговая проблема.

Возьмем простой пример - Москва и Московская область. Огромное количество подмосковных жителей ездят на работу в столицу. Соответственно, именно там они оставляют свои налоги . Области от такой маятниковой миграции ничего не перепадает. Значит, если формировать Московскую агломерацию или любую другую, этот вопрос нужно будет как-то решать.

Во всех муниципальных образованиях, входящих в агломерацию, должны быть единые экономические и социальные стандарты. Условно говоря, прожиточный минимум, например, в Кемерово, Новокузнецке и Киселевске, которые войдут в единую агломерацию, должен быть одинаковым. У них примерно равной должна быть стоимость жилья и т.д.

Видимо, проще будет там, где агломерация будет располагаться исключительно в границах одного региона. Собственно, те пилотные проекты, которые сейчас предлагаются, именно такие. На них будет проще отработать систему. Однако представители пилотных регионов говорят о том, что для запуска проектов как минимум необходимо узаконить понятие агломерации, сформулировать ее правовой статус.

Рост населения в городах - центрах агломераций, расширение их территорий актуализирует вопрос о создании местного самоуправления на приближенном к населению субгородском уровне, взамен районных административных органов.

Это спорный вопрос. Город - единый организм. Разорвать функции управления им на самостоятельные части - значит разрушить это управление. В настоящее время субгородские муниципальные образования Законом предусмотрены только для городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга.

Однако практика снова и снова поднимает вопрос о необходимости создания внутригородских муниципалитетов. Развитие агломераций, расширение территорий крупных городов отдаляет население от общегородских органов местной власти. Жителям этих городов подчас трудно установить контакты с общегородскими органами местного самоуправления. Не спасает создание субгородских муниципальных администраций: не будучи прочно связанными с населением, они далеко не всегда оптимальным образом реагируют на его нужды.

По-видимому, решение о создании субгородских муниципалитетов в крупных городах назрело. Причем, учитывая негативный опыт субгородского местного самоуправления Москвы и Санкт-Петербурга, неоправданно усеченного в своих правах, логично было бы усилить федеральные гарантии данного уровня муниципальной власти, не ограничиваясь, как это сделано в Федеральном законе N 131-ФЗ, слишком общими нормативными установлениями об ее организации и полномочиях.

Заметная тенденция в административном устройстве местного самоуправления - перманентное преобразование органами государственной власти субъектов Федерации сельских населенных пунктов в городские, а городских - в сельские. Эта тенденция не приобрела широких масштабов, тем более что решения, принимаемые в этой связи органами государственной власти субъекта Федерации, далеко не всегда оправданны.

В Государственной Думе сейчас находится законопроект, в соответствии с которым изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения либо изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения городского поселения либо сельского поселения, выраженного представительным органом соответствующего городского поселения либо сельского поселения. Однако принятие его не решит давно назревшую правовую проблему соотношения территориальной организации местного самоуправления с административно-территориальным устройством субъектов Российской Федерации.

Территориальные основы местного самоуправления и административно-территориальное устройство

Определив общий для всех субъектов Федерации порядок территориальной организации местного самоуправления , Федеральный закон N 131-ФЗ ощутимо затронул административно-территориальное устройство субъектов Федерации. Сеть муниципальных образований почти идеально вписалась в сложившуюся структуру административно-территориального деления субъектов Федерации с восстановлением ранее существовавших сельсоветских административно-территориальных единиц. Это не оправдывает вывод о ненужности государственно-правового института административно-территориального устройства субъекта Федерации. Он сохраняется и функционально, и институционально. Свидетельство тому - продолжающие действовать законы субъектов Федерации об их административно-территориальном делении. Созданные в муниципальных образованиях - районах и городских округах, - органы местного самоуправления выполняют отдельные государственные полномочия, на территории этих муниципальных образований самостоятельно действуют органы государственной власти , реализуя правоохранительные, налоговые и другие государственные функции.

Вне границ муниципальных образований существуют административно-территориальные единицы. Например, в Свердловской области созданы административные округа, включающие несколько муниципальных (административных) районов. Вполне возможно, что некоторые полномочия федеральные и региональные органы государственной власти могут не передавать муниципальным органам, а создавать для этого специализированные административные структуры, территориальные пределы деятельности которых не обязательно будут совпадать с границами действующих муниципальных, как и административно-территориальных, образований, например образовательные округа.

Таким образом, организационно-правовые институты "административно-территориальное деление" и "территориальное устройство местного самоуправления", хотя и тесно связаны, не являются идентичными. В этой связи необходимо уяснить, как соотносятся между собой термины "район" и "муниципальный район", "город" и "городской округ", "сельский населенный пункт" и "сельское поселение", "поселок городского типа" и "городское поселение".

В Федеральном законе N 131-ФЗ нет определения этого соотношения. Предполагалось, что решение данной задачи должно содержаться в законодательстве об административно-территориальном делении субъектов Федерации, благо такой закон есть почти в каждом регионе.

Однако законы субъектов Федерации фактически эту задачу не решают, ограничиваясь "косметическими" изменениями ряда своих нормативных установлений. В некоторых регионах попытались соотнести обе системы территориального устройства, но сделали это непоследовательно. При этом система территориального устройства местного самоуправления находится теперь под нормативным воздействием Федерального закона N 131-ФЗ, а система административного устройства субъекта Федерации регулируется его законодательством.

В некоторых законах субъектов Федерации об административно-территориальном делении понятие административно-территориальной единицы в той или иной степени включает "муниципальное содержание". В Законе Саратовской области "Об административно-территориальном устройстве и территориях муниципальных образований в Саратовской области" (в ред. от 6 февраля 2004 г.) прямо записано, что административно-территориальная единица - часть территории области в фиксированных границах, включающая определенное географическое пространство с соответствующими населенными пунктами, где действуют органы государственной власти , органы местного самоуправления. В Законе Новосибирской области "Об административно-территориальном устройстве Новосибирской области" (в ред. от 15 июня 2004 г.) определено, что административно-территориальная единица - часть территории области в фиксированных границах с одним или несколькими населенными поселениями, имеющая установленный законом статус, название, находящаяся в юрисдикции органов государственной власти и местного самоуправления. В упомянутом Законе Саратовской области установлено, что административно-территориальное устройство основывается на принципе общности административно-территориальных единиц и территорий муниципальных образований.

Но такие формулы в законах - редкость. Да и провозглашаемые ими принципы обычно не развиваются, оставаясь декларациями наряду с подробнейшим изложением административно-территориального устройства как такового, его давно установившихся основных понятий, полномочий различных органов государственной власти субъектов Федерации в этой сфере, порядка решения вопросов административно-территориального деления, упразднения, объединения, преобразования административно-территориальных единиц и т.д. Причем понятийный аппарат Федерального закона N 131-ФЗ используется в очень небольшом числе законов субъектов Федерации, да и то весьма ограниченно. Создается впечатление, что законы субъектов Федерации об административно-территориальном делении и Федеральный закон N 131-ФЗ, регулирующий территориальное устройство местного самоуправления, действуют в разных, хотя и близких плоскостях.

Главное - они не похожи друг на друга при определении видов населенных пунктов. По сути, Федеральный закон описанию населенных пунктов уделил очень мало внимания. Содержание понятия "населенный пункт" отсутствует в перечне основных терминов и понятий, используемых для целей данного Закона (ст. 2). В нем упоминаются термины "населенные пункты", "поселки", "города", "территории поселков и сельских населенных пунктов", но что такое сельский, городской населенный пункт, что такое поселок - сельский или городской - из Закона понять нельзя, хотя это исходные территориальные единицы, на базе которых и возникают муниципальные образования. Законодатель, надо полагать, понадеялся на то, что все "и так известно". Главное - определить, сколько населенных пунктов должно быть в сельском поселении и какова должна быть пешеходная доступность до центра этого поселения или транспортная доступность до центра муниципального района.

Однако что такое населенный пункт, городской он или сельский, как различаются между собой городские и сельские населенные пункты, в законах разных регионов говорится по-разному. С одной стороны, усмотрение в этом отношении регионов имеет позитивный смысл, поскольку позволяет муниципальным и региональным властям переводить населенные пункты из одной категории в другую, учитывая местные условия. С другой стороны, не гарантирует достаточного внимания к объективной специфике сельских и городских населенных пунктов, которое во всех случаях должно присутствовать при решении вопросов о формировании сельских и городских муниципальных образований, обеспечивая право граждан на осуществление местного самоуправления.

Единое содержательное представление о городских поселениях, в том числе городах и поселках, и их отличиях от сельских поселений содержится в Указе Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. "О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР". В нем есть определение городов республиканского, краевого и областного подчинения и, что особенно важно, небольших городов, а также поселков.

Существенный смысл Указа состоит в том, что одним из определяющих показателей, позволяющих относить населенные пункты к разным их категориям, является род занятий жителей этих мест. К сожалению, правовая ситуация с Указом проблемна, во-первых, из-за отсутствия ясности, действует ли этот акт в принципе в нынешних условиях, и, во-вторых, если действует, то в какой части.

Формально Указ не отменен, но отношение к этому факту двойственное как у федеральных, так и у региональных властей. В одном из разъяснений норм Федерального закона N 131-ФЗ Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления занял позицию, в соответствии с которой при определении статуса поселка (сельский - городской) следует руководствоваться нормативными актами , по которым он был создан. "Если статус поселка не был установлен при его создании, то определить его можно, - говорится в разъяснении, - на основании Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. В соответствии с положениями этого Указа к городским поселкам (городским населенным пунктам) относятся рабочие, курортные и дачные поселки, а все остальные населенные пункты, в том числе поселки, - к сельским".

Таким образом, Указ признается действующим актом, но условно. Комитет полагает допустимым определение статуса поселка другими актами, федеральными или региональными, и трактует Указ в том смысле, что он предполагает возможность образования сельских поселков, хотя на самом деле этот документ не предусматривает категории таких поселков. Согласно точному смыслу Указа поселок является разновидностью только городских населенных пунктов.

Ситуация еще более осложнилась, когда, внося исправления в текст Федерального закона N 131-ФЗ, законодатель установил, что в состав сельского поселения могут входить не только сельские населенные пункты, как было изначально, но и поселки (п. 6 ч. 1 ст. 11). Что это за поселки, каковы их признаки, чем отличается сельский поселок от городского - Законом не установлено.

Отношение субъектов Федерации к Указу Президиума Верховного Совета РСФСР еще сложнее. Они приняли свои законы об административно-территориальном устройстве, о которых говорилось выше, не подвергая "официальному сомнению" действие этого акта, но фактически заменяя его своими нормативными актами. При этом некоторые, оправданные практикой, нормы федерального документа текстуально воспроизводятся в актах субъектов Федерации. В разных регионах - в неодинаковых объемах. Многие вопросы субъекты Федерации регулируют по-своему. К этим вопросам относится и понятие города или поселка. В ряде законов субъектов Федерации содержатся нормы о том, что население небольшого города обязательно должно состоять преимущественно из рабочих, служащих и членов их семей. В законах других регионов эта норма отсутствует. Кое-где она распространена на рабочие поселки.

В одних регионах к категории городов районного значения отнесены города с населением не менее 15 тыс. человек , в других - не более 12 тыс. или 10 тыс. В одних субъектах Федерации поселки подразделяются на рабочие, курортные и дачные, в других - нет. К сельским населенным пунктам отнесены те, которые не названы городскими населенными пунктами, - села, деревни, хутора, редко - поселки. При этом отличие сельского от городского поселка опять-таки не определяется.

Эти особенности характерны, прежде всего, для законов субъектов Федерации, принятых до появления Федерального закона N 131-ФЗ, но и в тех законах, которые изменены после издания данного Федерального закона (по крайней мере, в ряде регионов), нормы, характеризующие города и поселки (рабочие, курортные и дачные), остались, как правило, прежними. Не внесена ясность и в различия между городскими и сельскими поселками. Об условиях преобразования городов и городских поселков в городские поселения или в городские округа здесь нет ни слова.

Такая разноголосица ослабляет правовые гарантии нормативного решения вопросов территориального устройства местного самоуправления. Властям субъектов Федерации, в принципе, ничего не стоит пересмотреть свой закон, изменив категориальные параметры населенных пунктов. Тогда, скажем, рабочий поселок беспрепятственно можно преобразовать в село, малый город превратить в сельский поселок или сделать из сельской местности городскую и наделить ее статусом городского округа.

В Свердловской области сначала в областной закон внесли изменения, в соответствии с которыми формулу "городской населенный пункт - населенный пункт с преобладанием жителей, занятых в промышленности, торговле, науке, управлении в сфере финансов и услуг" заменили на "городской населенный пункт - населенный пункт, имеющий сложившуюся производственную и социальную инфраструктуру". Понятие "пригородный поселок" как "городской населенный пункт с численностью населения не менее 3 тыс. человек" вообще исключили. Вместо него появился "рабочий поселок - городской населенный пункт с численностью населения менее 3 тыс. человек". Кроме того, дополнили перечень населенных пунктов понятием "сельский населенный пункт" в качестве населенного пункта, "не относящегося к категории городских населенных пунктов". После этого 67 рабочих поселков и 1 дачный поселок (кстати, такой тип поселка в законе вообще отсутствует) были преобразованы в сельские населенные пункты и отнесены "к виду "поселок" (маленькие, но, по сути, городские, населенные пункты были с легкостью преобразованы в сельские), главным образом, для того, чтобы не наделять их статусом городского муниципального образования, как того требует Федеральный закон.

В большинстве случаев такая законодательная "двухходовка" прошла спокойно, не вызвав возражения (по крайней мере, резкого) у населения, хотя стремление превратить Урал в сельский край, где поселки издавна были при заводах, шахтах, горных выработках, приисках, не прошло незамеченным и было отражено в прессе. Кроме того, жители нескольких поселков выступили против преобразований. Такое же вольное обращение со статусом населенных пунктов позволило в Краснодарском крае уже завершить процесс возвращения к районной системе - городские округа стали поселениями и вошли в состав муниципальных районов на равных с селами. Аналогично поступают в Калининградской области. В Подмосковье, наоборот, вместо сельских районов появились городские округа Химки, Балашиха и Домодедово. Здесь городские населенные пункты, включая семь городов, превратились в села.

Изменение территориальной организации местного самоуправления, вопреки Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, в этих случаях было осуществлено через изменение административно-территориального устройства. Одна из правовых причин такого положения заключается в том, что, приблизившись к разграничению института административно-территориального устройства как института организации государственной власти и института территориального устройства местного самоуправления как института организации муниципальной власти, Федеральный закон N 131-ФЗ не конкретизировал, на каком уровне должны быть определены базовые территориальные категории обоих институтов. В частности, какие органы государственной власти - федеральные или региональные - должны разграничить понятия сельского, городского и других населенных пунктов и какие признаки следует положить в основу такого разграничения. В результате складывается ситуация, когда рядом субъектов Федерации понятие "преобразование муниципальных образований" подменяется на понятие "исполнение полномочий по административно-территориальному устройству субъектов Федерации".

Причем субъекты Федерации не всегда можно обвинить в нарушении федерального законодательства. Федеральный закон N 131-ФЗ ограничился установлением общего порядка преобразования и изменения границ самих муниципальных образований. Изменение границ населенных пунктов, расположенных внутри муниципальных образований, не являющихся муниципальными единицами, Закон не определяет. Этот вопрос оказался в юрисдикции регионов. Они вправе изменить границы сел, деревень и поселков внутри сельских поселений. Такой вывод следует из содержания ст. 11-13 Федерального закона N 131-ФЗ. Кроме того, в некоторых законах субъектов Федерации - Свердловской, Новосибирской, Саратовской и других областях - прямо указано, что изменение границ населенных пунктов осуществляется органами государственной власти соответствующего региона. Без федеральных гарантий соответствия изменения таких границ демократическим принципам самоуправления они могут уклониться от целей, которые стоят перед муниципальной реформой.

Теперь, когда по-новому решаются вопросы территориального устройства местного самоуправления, а сельские и городские поселения формируются на основе городов, поселков, сельских населенных пунктов, вопросы об их определении, порядке преобразования, изменения границ приобретают особую актуальность. В регулировании территориального устройства местного самоуправления федеральному законодателю предстоит пройти свой путь. Судя по всему, к вопросам территориального устройства местного самоуправления ему придется возвращаться не раз, обобщая практику применения Федерального закона N 131-ФЗ и рассматривая соотношение федерального и регионального регулирования этих вопросов и вновь возникающие противоречия.

Новые исторические условия требуют усиления роли федерального центра в регулировании административно-территориального устройства субъектов Федерации - главным образом, посредством усиления регулирования типологии населенных пунктов, порядка образования и преобразования населенных пунктов с учетом , в частности и в особенности, их городской (поселковой) и сельской специфики.

Право решать вопросы административно-территориального деления остается у субъектов Российской Федерации . Однако если сейчас они в соответствии с общими правилами, установленными на федеральном уровне, определяют границы муниципальных образований, наделяют их соответствующим статусом, по такой же схеме они должны решать вопросы и об отнесении конкретных населенных пунктов к категории городов, поселков, сельских или других населенных пунктов, их преобразовании и изменении границ.

Вопрос 11. Земское и городское самоуправление в дореволюционной россии.

Вопрос 12. Основные теории развития местного самоуправления

Вопрос 13. Развитие местного самоуправления в современный период.

Вопрос 14. Приватизация муниципального имущества (основные способы).

Вопрос 15. Муниципальная собственность. Понятие и характеристика. (234)

Вопрос 16. Понятие и значение местного бюджета. (243)

Вопрос 17. Бюджетный процесс (основные стадии)

Вопрос 18. Доходная часть местного бюджета от региональных налогов и сборов.

Вопрос 19. Доходы местных бюджетов от федеральных налогов и сборов.

Вопрос 20. Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований

Вопрос 21. Исполнение местного бюджета.

Вопрос 22. Межмуниципальное сотрудничество

Вопрос 23. Местные налоги (понятие, порядок установления и представления льгот по местным налогам)

Вопрос 24. Средства финансовой помощи местным бюджетам.

Вопрос 25. Формы прямого волеизъявления граждан. Общая характеристика.

Вопрос 26. Местный референдум.

Вопрос 27. Выборы депутатов и должностных лиц в органы местного самоуправления (организация и порядок проведения).

Вопрос 28. Правовой статус избирательных комиссий на муниципальных выборах.

Вопрос 29. Выдвижение и регистрация кандидатов.

Вопрос 30. Избирательные фонды, агитация.

Вопрос 31. Подведение итогов выборов признание выборов недействительными.

Вопрос 32. Сходы граждан.

Вопрос 33. Собрание и конференция граждан, их виды.

Вопрос 34. Народная правотворческая инициатива (понятие, процедура).

Вопрос 35. Опрос граждан

Вопрос 37. Голосование по отзыву депутатов и других выборных должностных лиц

Вопрос 38. Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования.

Вопрос 39. Публичные слушания

Вопрос 40. Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления

Вопрос 41. Территориальное общественное самоуправление

Вопрос 42. Прокурорский надзор за деятельностью органов местного самоуправления.

Вопрос 43. Контроль за деятельностью органов местного самоуправления.

Вопрос 44. Ответственность представительного органа муниципального образования перед государством

Вопрос 45. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед юридическими и физическими лицами

Вопрос 46. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

Вопрос 47. Правовые акты органов местного самоуправления. Характеристика и виды.

Вопрос 48. Понятие и общая характеристика организационных основ местного самоуправления.

Вопрос 49. Система органов местного самоуправления. Модели организации системы органов.

Вопрос 50. Структура органов местного самоуправления (понятие и правовое регулирование).

Вопрос 51. Организация местного самоуправления в муниципальном районе и поселениях. Их взаимоотношения.

Вопрос 52. Организация местного самоуправления в городах и в городских округах.

Вопрос 53. Территориальная основа местного самоуправления. Порядок изменения границ. Территориальные основы муниципального управления

Вопрос 54. Границы и состав территории муниципального образования. Виды земель, составляющих территорию муниципального образования.

Вопрос 55. Особенности организации местного самоуправления на территории зато. (407)

Вопрос 56. Особенности организации местного самоуправления на территории наукограда. (410)

Вопрос 57. Особенности организации местного самоуправления на приграничных территориях. (414)

Вопрос 58. Особенности организации местного самоуправления на территории городов федерального значения.

Вопрос 59. Место и роль представительных органов в системе местного самоуправления

Вопрос 60. Порядок формирования представительных органов местного самоуправления.

Вопрос 61. Структура представительных органов местного самоуправления.

Вопрос 62. Компетенция представительных органов местного самоуправления.

Вопрос 63. Статус депутата, выборного должностного лица.

Вопрос 64. Формы депутатской деятельности.

Вопрос 65. Гарантии деятельности депутата представительного органа местного самоуправления.

Вопрос 66. Взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти субъекта рф.

Вопрос 67. Понятие и система исполнительных органов местного самоуправления.

Вопрос 68. Правовой статус главы муниципального образования.

Вопрос 69. Порядок формирования исполнительных органов местного самоуправления.

Вопрос 70. Структурные подразделения исполнительных органов.

Вопрос 71. Компетенция исполнительных органов местного самоуправления.

Вопрос 72. Правовой статус контрольного органа местного самоуправления.

Вопрос 73. Понятие, правовая основа и особенности муниципальной службы

Основными отличительными особенностями муниципальной службы от других видов деятельности являются:

Вопрос 75. Муниципальная должность. Категории муниципальных должностей.

Вопрос 76. Права и обязанности муниципального служащего.

Вопрос 77. Прохождение муниципальной службы. Ограничения, связанные с муниципальной службой.

Вопрос 78. Гарантии и льготы муниципальнх служащих.

Вопрос 79. Ответственность и поощрение муниципальных служащих.

Вопрос 80. Взаимоотношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями различных форм собственности.

Вопрос 81. Соотношение полномочий представительного и исполнительного органа местного самоуправления.

1) По способу образования:

3)В зависимости от уровня планирования:

Вопрос 82. Порядок принятия актов представительным органом местного самоуправления.

Вопрос 83. Методы деятельности органов местного самоуправления.

Вопрос 84. Виды правовых актов органов местного самоуправления и должностных лиц

Вопрос 85. Понятие, виды и система гарантий местного самоуправления. (301)

Вопрос 86. Полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка. (394)

Вопрос 87. Вопросы местного значения

Вопрос 88. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Вопрос 89. Полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления.

Вопрос 90. Полномочия органов государственной власти субъектов рф в области местного самоуправления

Вопрос 54. Границы и состав территории муниципального образования. Виды земель, составляющих территорию муниципального образования.

Границы муниципальных образований

1. Границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии со следующими требованиями:

1) территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями. Территории с низкой плотностью сельского населения, за исключением территорий, указанных в пункте 3 настоящей части, могут не включаться в состав территорий поселений;

2) территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения и (или) на территориях упраздняемых поселений межселенные территории входят в состав муниципальных районов;

3) территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;

4) в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;

5) в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);

6) в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый);

6.1) законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие и изменяющие границы поселений, должны содержать перечень населенных пунктов, входящих в состав территорий этих поселений;

7) сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;

8) в соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;

10) административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района;

11) границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях;

12) территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;

13) территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;

14) территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;

15) границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

16) территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

1.1. Разделение населенных пунктов, влекущее несоответствие границ и (или) статуса муниципальных образований, существующих на день такого разделения, положениям настоящей статьи, должно осуществляться одновременно с изменением границ и (или) преобразованием таких муниципальных образований в соответствии с положениями пункта 5 части 1 настоящей статьи.

2. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения установленных статьей 16 настоящего Федерального закона вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) установленных статьей 15 настоящего Федерального закона вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

При наделении городского поселения статусом городского округа учитываются перспективы развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения.

3. К территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации. Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с низкой плотностью сельского населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

4. К территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в Российской Федерации. Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с высокой плотностью сельского населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

К числу территориальных основ относятся виды земель, составляющих территорию муниципального образования: а) земли городских, сельских поселений; б) земли сельскохозяйственного использования; в) земли общего пользования; г) земли природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, историко-культурного назначения; д) земли, занятые лесами; е) земли, необходимые для развития поселений; ж) другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.

"

9.Развитие теоретических взглядов на понятие местного самоуправления.

10.Исторические этапы развития местного самоуправления в России (этапы: 1864 – 1917 г.Г., 1917 – 1991г.Г.)

11.Реформа местного самоуправления в Российской Федерации: характеристика основных направлений и этапов реформы (1991 – 2009гг.)

12.Местное самоуправление: понятие, юридическое закрепление в законодательстве Российской Федерации.

13.Муниципальная власть: понятие, соотношение с государственной властью.

14.Принципы местного самоуправления. Классификация принципов.

15.Функции местного самоуправления, и их содержание.

16.Система местного самоуправления в Российской Федерации.

17.Понятие правовых основ местного самоуправления. Принципы правового регулирования местного самоуправления.

18.Нормы международного права, действующие в сфере местного самоуправления.

19.Характеристика основных положений Европейской Хартии местного самоуправления.

20.Конституционное регулирование местного самоуправления.

22.Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003г. № 131-фз: краткая характеристика основных положений.

24.Система муниципальных правовых актов в муниципальном образовании: понятие, классификация и краткая характеристика.

25.Устав муниципального образования понятие, место устава в системе муниципальных правовых актов, содержание устава.

26.Порядок принятия, регистрация устава муниципального образования, вступление его в юридическую силу.

27.Договоры, соглашения, обычаи, действующие в сфере местного самоуправления.

28.Понятие территориальных основ местного самоуправления.

29.Понятие и признаки муниципального образования.

30.Виды муниципальных образований. Характеристика муниципальных образований общего типа.

31.Характеристика муниципальных образований специального типа.

32.Административно- территориальное устройство и муниципально-территориальное устройство: понятие и соотношение.

33.Виды земель, составляющих территорию муниципального образования.

34.Порядок установления и изменения границ муниципального образования.

35.Преобразование муниципальных образований: понятие, виды и порядок преобразования.

36.Федеральный реестр муниципальных образований. Реестры муниципальных образований субъектов Российской Федерации.

37.Органы местного самоуправления: понятие, структура.

38.Формирование органов местного самоуправления. Модели организации муниципальной власти.

39.Компетенция органов местного самоуправления: общая характеристика.

40.Межмуниципальное сотрудничество.

41.Представительный орган местного самоуправления: понятие, формирование, наименование, срок полномочий.

42.Полномочия представительного органа местного самоуправления: собственные и исключительные.

43.Структура представительного органа местного самоуправления.

44.Председатель представительного органа местного самоуправления и его заместитель: их правовой статус.

45.Депутатские объединения в представительном органе: порядок формирования и деятельности.

47.Акты представительного органа местного самоуправления: порядок подготовки, принятия, опубликования, вступления в силу.

48.Правовое положение депутата представительного органа местного самоуправления.

49.Глава муниципального образования: понятие, место в системе органов местного самоуправления.

50.Наименование главы муниципального образования, порядок вступления в должность, прекращение полномочий главы муниципального образования.

51.Полномочия главы муниципального образования: представительские, хозяйственные, организационно-распорядительные.

52.Правовой статус исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления - местной администрации.

53.Структура местной администрации.

54.Правовые акты должностных лиц местной администрации.

55.Глава местной администрации: порядок вступления в должность, полномочия, прекращение полномочий главы местной администрации.

56.Правовой статус контрольного органа местного самоуправления: цели, задачи, порядок формирования и полномочия.

57.Правовой статус избирательной комиссии муниципального образования.

58.Муниципальная служба: понятие, правовые основы, принципы.

59.Муниципальные должности: понятие, категории, группы, реестры.

60.Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы.

61.Правовой статус муниципального служащего.

62.Порядок поступления на муниципальную службу. Прекращение муниципальной службы.

63.Порядок прохождения муниципальной службы.

64.Местный референдум: понятие, правовая основа проведения, круг вопросов, по которым проводится местный референдум.

65.Порядок проведения местного референдума, юридическая сила решений, принятых на референдуме. Обстоятельства, исключающие проведение референдума.

66.Муниципальные выборы: понятие, правовая основа, назначение выборов, образование избирательных округов и участков, выдвижение и регистрация кандидатов, агитация.

67.Проведение муниципальных выборов: голосование, определение итогов выборов, обжалование их результатов.

68.Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

69.Отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

70.Правотворческая инициатива граждан на местном уровне.

71.Собрания, сходы, конференции граждан. Правовая основа, порядок проведения, юридическая сила принятых решений.

72.Обращения граждан в органы местного самоуправления: понятие, виды, правовая основа, порядок рассмотрения.

73.Публичные слушания: понятие, виды (обязательные и необязательные), организация и проведение.

74.Территориальное общественное самоуправление: понятие и характеристика.

75.Местные общественные объединения: понятие, виды и правовой статус.

76.Собрания, митинги, шествия, демонстрации, пикетирования: понятие и правовой режим.

77.Понятие и состав экономической основы местного самоуправления.

78.Муниципальная собственность: понятие, состав, реестры имущества, субъекты права муниципальной собственности.

79.Особенности участия муниципального образования в гражданско - правовых отношениях.

80.Способы и порядок защиты муниципальной собственности.

81.Формирование муниципальной собственности: законодательная основа, порядок, регистрация права собственности. Управление и распоряжение муниципальным имуществом.

82.Местные финансы: понятие, состав, принципы формирования и использования.

83.Понятие и содержание местного бюджета: структура, доходная и расходная части, дотации, субвенции, субсидии.

84.Муниципальные заимствования. Участие органов местного самоуправления в кредитных отношениях.

85.Понятие бюджетного процесса. Стадии бюджетного процесса. Рассмотрение и утверждение бюджета.

86.Финансовый контроль в бюджетном процессе.

Глава 26.Основы государственного и муниципального финансового контроля.

87.Полномочия органов местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере.

88.Полномочия органов местного самоуправления в сфере образования.

89.Полномочия органов местного самоуправления в области культуры, физической культуры и спорта.

90.Полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны здоровья.

91.Полномочия органов местного самоуправления в сфере социальной защиты.

92.Полномочия органов местного самоуправления в жилищно - коммунальной сфере.

93.Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

95.Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, перед физическими и юридическими лицами и перед государством.

96.Прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц.

97.Гарантии местного самоуправления: понятие, виды. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиям.

98.Гарантии организационной самостоятельности местного самоуправления.

Бережному отношению к земле как к природному объекту, охраняемому в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации;

Рациональному использованию земли с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;

Недопущению загрязнения, захламления, деградации и ухудшения плодородия почв на землях соответствующих категорий;

Осуществлению деятельности в данной области с учетом интересов всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина;

Использованию земельных участков в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту1;

Осуществлению мероприятий по охране земель, соблюдению порядка пользования лесами, водными и другими природными объектами;

Своевременному освоению земельных участков в сроки, предусмотренные договорами;

Своевременному внесению платежей за землю.

В соответствии с требованиями пункта 3 ст. 11 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» территорию муниципального образования составляют следующие виды земель:

Исторически сложившиеся земли населенных пунктов;

Прилегающие к ним земли общего пользования;

Территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения;

Рекреационные земли;

Земли для развития поселения.

Виды и статус земель, составляющих территорию муниципального образования, регламентируются Земельным кодексом Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N° 136-Ф3.

34.Порядок установления и изменения границ муниципального образования.

Установление территории и границ - необходимый этап процесса образования и преобразования муниципальных образований. Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских населенных пунктов, поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения. Территория муниципального образования должна быть единой и не может состоять из территориально не связанных друг с другом частей. При определении территории муниципального образования желательно сохранять целостность земельного участка, принадлежащего одному землепользователю. Установление и изменение территории муниципального образования производятся с учетом исторических и иных местных традиций.

Надо иметь в виду, что законодательство разводит понятия "муниципальная территория" и "муниципальные земли", определяя их разный правовой режим. Понятие "муниципальная территория" служит для обозначения пространственных рамок осуществления всего множества полномочий местного самоуправления конкретных сообществ жителей. Муниципальная территория - это всегда и избирательная территория, и территория проведения местных референдумов, собраний, сходов. Не все земли, входящие в территорию муниципального образования, являются его муниципальными землями. В состав территории муниципального образования помимо его собственных земель могут входить земли государственные, частные, земли других муниципальных образований. В то же время земли муниципального образования могут находиться и за пределами его территории. Муниципальная территория - объект публичного (конституционного, уставного) права, а муниципальные земли - объект гражданского и земельного права.

Закрепление границ муниципальных образований удобнее проводить с опорой на три основных правила: 1)в случае, если муниципальное образование наделяется территорией, совпадающей с территорией административно-территориальной единицы (населенного пункта), его граница определяется по границам соответствующей административно-территориальной единицы (населенного пункта); 2)в случае, если муниципальное образование наделяется территорией, совпадающей с территорией нескольких административно-территориальных единиц (населенных пунктов), его граница определяется по несовпадающим границам соответствующих административно-территориальных единиц (населенных пунктов); 3)в случае, если муниципальное образование наделяется территорией, частично или полностью не совпадающей с территорией административно-территориальных единиц (населенных пунктов), его граница определяется по границам административно-территориальных единиц (населенных пунктов) в части их совпадения, а также по границам земельных участков, оформленных в установленном законом порядке, и естественным границам (линиям рельефа, ясно видимым ориентирам, иным характерным точкам: дороги, просеки, опушки леса, мосты, линии электропередачи, трубопроводы, здания, сооружения, капитальные ограждения и т.п.) в части, в которой границы муниципального образования не совпадают с границами административно-территориальных единиц (населенных пунктов).

Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Федерации в соответствии с требованиями федерального законодательства.

Изменение границ муниципального образования осуществляется по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Федерации, федеральных органов государственной власти. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, или изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов. Согласие населения выявляется путем голосования, предусмотренного ст. 24 Закона от 6 октября 2003 г., либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных образований.

Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.

9.Развитие теоретических взглядов на понятие местного самоуправления.

10.Исторические этапы развития местного самоуправления в России (этапы: 1864 – 1917 г.Г., 1917 – 1991г.Г.)

11.Реформа местного самоуправления в Российской Федерации: характеристика основных направлений и этапов реформы (1991 – 2009гг.)

12.Местное самоуправление: понятие, юридическое закрепление в законодательстве Российской Федерации.

13.Муниципальная власть: понятие, соотношение с государственной властью.

14.Принципы местного самоуправления. Классификация принципов.

15.Функции местного самоуправления, и их содержание.

16.Система местного самоуправления в Российской Федерации.

17.Понятие правовых основ местного самоуправления. Принципы правового регулирования местного самоуправления.

18.Нормы международного права, действующие в сфере местного самоуправления.

19.Характеристика основных положений Европейской Хартии местного самоуправления.

20.Конституционное регулирование местного самоуправления.

22.Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003г. № 131-фз: краткая характеристика основных положений.

24.Система муниципальных правовых актов в муниципальном образовании: понятие, классификация и краткая характеристика.

25.Устав муниципального образования понятие, место устава в системе муниципальных правовых актов, содержание устава.

26.Порядок принятия, регистрация устава муниципального образования, вступление его в юридическую силу.

27.Договоры, соглашения, обычаи, действующие в сфере местного самоуправления.

28.Понятие территориальных основ местного самоуправления.

29.Понятие и признаки муниципального образования.

30.Виды муниципальных образований. Характеристика муниципальных образований общего типа.

31.Характеристика муниципальных образований специального типа.

32.Административно- территориальное устройство и муниципально-территориальное устройство: понятие и соотношение.

33.Виды земель, составляющих территорию муниципального образования.

34.Порядок установления и изменения границ муниципального образования.

35.Преобразование муниципальных образований: понятие, виды и порядок преобразования.

36.Федеральный реестр муниципальных образований. Реестры муниципальных образований субъектов Российской Федерации.

37.Органы местного самоуправления: понятие, структура.

38.Формирование органов местного самоуправления. Модели организации муниципальной власти.

39.Компетенция органов местного самоуправления: общая характеристика.

40.Межмуниципальное сотрудничество.

41.Представительный орган местного самоуправления: понятие, формирование, наименование, срок полномочий.

42.Полномочия представительного органа местного самоуправления: собственные и исключительные.

43.Структура представительного органа местного самоуправления.

44.Председатель представительного органа местного самоуправления и его заместитель: их правовой статус.

45.Депутатские объединения в представительном органе: порядок формирования и деятельности.

47.Акты представительного органа местного самоуправления: порядок подготовки, принятия, опубликования, вступления в силу.

48.Правовое положение депутата представительного органа местного самоуправления.

49.Глава муниципального образования: понятие, место в системе органов местного самоуправления.

50.Наименование главы муниципального образования, порядок вступления в должность, прекращение полномочий главы муниципального образования.

51.Полномочия главы муниципального образования: представительские, хозяйственные, организационно-распорядительные.

52.Правовой статус исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления - местной администрации.

53.Структура местной администрации.

54.Правовые акты должностных лиц местной администрации.

55.Глава местной администрации: порядок вступления в должность, полномочия, прекращение полномочий главы местной администрации.

56.Правовой статус контрольного органа местного самоуправления: цели, задачи, порядок формирования и полномочия.

57.Правовой статус избирательной комиссии муниципального образования.

58.Муниципальная служба: понятие, правовые основы, принципы.

59.Муниципальные должности: понятие, категории, группы, реестры.

60.Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы.

61.Правовой статус муниципального служащего.

62.Порядок поступления на муниципальную службу. Прекращение муниципальной службы.

63.Порядок прохождения муниципальной службы.

64.Местный референдум: понятие, правовая основа проведения, круг вопросов, по которым проводится местный референдум.

65.Порядок проведения местного референдума, юридическая сила решений, принятых на референдуме. Обстоятельства, исключающие проведение референдума.

66.Муниципальные выборы: понятие, правовая основа, назначение выборов, образование избирательных округов и участков, выдвижение и регистрация кандидатов, агитация.

67.Проведение муниципальных выборов: голосование, определение итогов выборов, обжалование их результатов.

68.Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

69.Отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

70.Правотворческая инициатива граждан на местном уровне.

71.Собрания, сходы, конференции граждан. Правовая основа, порядок проведения, юридическая сила принятых решений.

72.Обращения граждан в органы местного самоуправления: понятие, виды, правовая основа, порядок рассмотрения.

73.Публичные слушания: понятие, виды (обязательные и необязательные), организация и проведение.

74.Территориальное общественное самоуправление: понятие и характеристика.

75.Местные общественные объединения: понятие, виды и правовой статус.

76.Собрания, митинги, шествия, демонстрации, пикетирования: понятие и правовой режим.

77.Понятие и состав экономической основы местного самоуправления.

78.Муниципальная собственность: понятие, состав, реестры имущества, субъекты права муниципальной собственности.

79.Особенности участия муниципального образования в гражданско - правовых отношениях.

80.Способы и порядок защиты муниципальной собственности.

81.Формирование муниципальной собственности: законодательная основа, порядок, регистрация права собственности. Управление и распоряжение муниципальным имуществом.

82.Местные финансы: понятие, состав, принципы формирования и использования.

83.Понятие и содержание местного бюджета: структура, доходная и расходная части, дотации, субвенции, субсидии.

84.Муниципальные заимствования. Участие органов местного самоуправления в кредитных отношениях.

85.Понятие бюджетного процесса. Стадии бюджетного процесса. Рассмотрение и утверждение бюджета.

86.Финансовый контроль в бюджетном процессе.

Глава 26.Основы государственного и муниципального финансового контроля.

87.Полномочия органов местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере.

88.Полномочия органов местного самоуправления в сфере образования.

89.Полномочия органов местного самоуправления в области культуры, физической культуры и спорта.

90.Полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны здоровья.

91.Полномочия органов местного самоуправления в сфере социальной защиты.

92.Полномочия органов местного самоуправления в жилищно - коммунальной сфере.

93.Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

95.Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, перед физическими и юридическими лицами и перед государством.

96.Прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц.

97.Гарантии местного самоуправления: понятие, виды. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиям.

98.Гарантии организационной самостоятельности местного самоуправления.

Бережному отношению к земле как к природному объекту, охраняемому в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации;

Рациональному использованию земли с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;

Недопущению загрязнения, захламления, деградации и ухудшения плодородия почв на землях соответствующих категорий;

Осуществлению деятельности в данной области с учетом интересов всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина;

Использованию земельных участков в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту1;

Осуществлению мероприятий по охране земель, соблюдению порядка пользования лесами, водными и другими природными объектами;

Своевременному освоению земельных участков в сроки, предусмотренные договорами;

Своевременному внесению платежей за землю.

В соответствии с требованиями пункта 3 ст. 11 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» территорию муниципального образования составляют следующие виды земель:

Исторически сложившиеся земли населенных пунктов;

Прилегающие к ним земли общего пользования;

Территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения;

Рекреационные земли;

Земли для развития поселения.

Виды и статус земель, составляющих территорию муниципального образования, регламентируются Земельным кодексом Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N° 136-Ф3.

34.Порядок установления и изменения границ муниципального образования.

Установление территории и границ - необходимый этап процесса образования и преобразования муниципальных образований. Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских населенных пунктов, поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения. Территория муниципального образования должна быть единой и не может состоять из территориально не связанных друг с другом частей. При определении территории муниципального образования желательно сохранять целостность земельного участка, принадлежащего одному землепользователю. Установление и изменение территории муниципального образования производятся с учетом исторических и иных местных традиций.

Надо иметь в виду, что законодательство разводит понятия "муниципальная территория" и "муниципальные земли", определяя их разный правовой режим. Понятие "муниципальная территория" служит для обозначения пространственных рамок осуществления всего множества полномочий местного самоуправления конкретных сообществ жителей. Муниципальная территория - это всегда и избирательная территория, и территория проведения местных референдумов, собраний, сходов. Не все земли, входящие в территорию муниципального образования, являются его муниципальными землями. В состав территории муниципального образования помимо его собственных земель могут входить земли государственные, частные, земли других муниципальных образований. В то же время земли муниципального образования могут находиться и за пределами его территории. Муниципальная территория - объект публичного (конституционного, уставного) права, а муниципальные земли - объект гражданского и земельного права.

Закрепление границ муниципальных образований удобнее проводить с опорой на три основных правила: 1)в случае, если муниципальное образование наделяется территорией, совпадающей с территорией административно-территориальной единицы (населенного пункта), его граница определяется по границам соответствующей административно-территориальной единицы (населенного пункта); 2)в случае, если муниципальное образование наделяется территорией, совпадающей с территорией нескольких административно-территориальных единиц (населенных пунктов), его граница определяется по несовпадающим границам соответствующих административно-территориальных единиц (населенных пунктов); 3)в случае, если муниципальное образование наделяется территорией, частично или полностью не совпадающей с территорией административно-территориальных единиц (населенных пунктов), его граница определяется по границам административно-территориальных единиц (населенных пунктов) в части их совпадения, а также по границам земельных участков, оформленных в установленном законом порядке, и естественным границам (линиям рельефа, ясно видимым ориентирам, иным характерным точкам: дороги, просеки, опушки леса, мосты, линии электропередачи, трубопроводы, здания, сооружения, капитальные ограждения и т.п.) в части, в которой границы муниципального образования не совпадают с границами административно-территориальных единиц (населенных пунктов).

Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Федерации в соответствии с требованиями федерального законодательства.

Изменение границ муниципального образования осуществляется по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Федерации, федеральных органов государственной власти. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, или изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов. Согласие населения выявляется путем голосования, предусмотренного ст. 24 Закона от 6 октября 2003 г., либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных образований.

Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.