Закрепление принципа народовластия в конституции рф кратко. Народовластие в российской федерации. Непосредственная демократия в современном государстве
В РФ единственный источник власти - народ.
Народовластие - волеизъявление народа в управлении государством непосредственно или через представителей, которое осуществляется свободно народом, но в соответствии с требованиями закона, его суверенной волей и интересами государства. В РФ власть легитимируется и контролируется народом, гражданами РФ.
Элементы народовластия в РФ: 1) коллективный субъект - граждане РФ; 2) объект - власть.
Формы народовластия.: 1) непосредственная (прямая) демократия; 2) представительная (косвенная) демократия.
Непосредственное народовластие - это прямое волеизъявление народа или его части по разрешению важнейших для государства вопросов ре-гулирования общественной жизни.
Виды непосредственной демократии: 1) референдум; 2) выборы; 3) мирные собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и т. п.;. 4) народная правотворческая инициатива в органы местного самоуправления, инициатива граждан по проведению референдума; 5) индивидуальные и коллективные обращения граждан в государственные органы и органы местного самоуправления.
Высшие формы непосредственной демократии: референдум и выборы. Конституционные гарантии народовластия - выборы в РФ проводятся на основе: 1) всеобщего; 2) равного; 3) тайного голосования.
В зависимости от содержания института институты прямой демократии могут быть: 1) способами принятия обязательного и окончательного
решения (свободные выборы, референдум); 2) формами выражения народного мнения, имеющими консультативное, но необязательное значение для принятия решения органами власти (митинги, демонстрации, обсуждение проекта закона и т. д.
Представительная демократия (народовластие) - это осуществление власти народом через представительные органы государственной власти и местного самоуправления.
Органы представительной демократии:
высшие коллегиальные органы законодательной власти (Государственная Дума ФС РФ, парламенты субъектов РФ, городские думы и т. д.);
единоличные органы (Президент РФ, президенты республик в составе РФ, губернаторы краев, областей и автономий, мэры городов и т. д.).
В зависимости от непосредственности волеизъявления граждан и влияния его на управление властью в формировании органов власти выделяются пред-ставительства народа различных степеней: 1) органы, прямо избираемые народом (Государственная Дума, Президент РФ и др.); 2) органы, образуемые представительными органами первой степени (Правительство РФ, Уполномоченный по правам человека); 3) органы, формируемые представительными органами второй степени (Счетная палата и др.) и т. д.
Формы косвенного народовластия: 1) обсуждение проектов законов и других важнейших вопросов общественной жизни государства; 2) народная правотворческая инициатива в законодательные органы РФ; 3) участие граждан в управлении обществом через органы местного самоуправления, общественные организации, сходы и собрания граждан; 4) индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления по всем вопросам.
ческой политики, ограничение монополий в экономической деятельности, производстве.
Социальные гарантии в РФ устанавливаются в целях обеспечения в РФ общественного благополучия, благосостояния граждан РФ. В связи с этим РФ гарантирует выплату социального содержания нуждающимся членам общества в силу их состояния здоровья и материальной обеспеченности. Социальное содержание в виде установленных федеральными законами пособий и иных выплат может предоставляться как работающим гражданам, так и не работающим (если отсутствие работы у лица связано с безработицей, болезнью, инвалидностью, вдовством, старостью и т. д.).
Социальные пособия могут быть: 1) по временной нетрудоспособности; 2) по безработице; 3) семьям, имеющим детей; 4) по беременности и родам.
Социальная сущность российского государства напрямую связана с правом каждого на социальное обеспечение.
Государственное социальное обеспечение - установленные федеральным законодательством РФ в целях осуществления заботы государства о гражда-нах государственные пенсии и социальные пособия.
Социальные выплаты устанавливаются для следующих категорий граждан: 1) пенсионеры (по достижении мужчинами 60 лет, а женщинами - 55 лет); 2) нетрудоспособные (временно или постоянно), инвалиды и т. д.; 3) потерявшие кормильца; 4) имеющие детей и др.
Невмешательство РФ в экономические отношения страны не означает полной свободы субъектов рыночных отношений. Конкуренция должна быть здоровой, запрещается установление в той или иной экономической сфере монополий, государство не должно оказывать поддержку какому бы то ни было субъекту экономических отношений, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
ния, что обеспечивает реализацию принципа многопартийности в РФ.
Идеологическое многообразие включает в себя: 1) свободу идей и убеждений граждан; 2) политический плюрализм и свободу политических организаций; 3) религиозную свободу.
Свобода идей и взглядов граждан РФ выражается во всеобщем праве самостоятельно определять свое мировоззрение и недопустимости устанавливать какие-либо ограничения в зависимости от этих идей и взглядов.
Политическое многообразие (плюрализм) -
наличие разнообразных направлений в практической политической деятельности в государстве, выраженное в агитации за или против определенных течений, программ, законопроектов и т. п. в политической жизни, за или против определенных кандидатов на выборах, за то или иное решение вопросов, выносимых на референдумы, и т. д. "3*
В настоящее время совокупность политических "*"" партий России представлена значительным числом политических партий и политических объединений, преследующих различные цели. Политическое многообразие предполагает свободу граждан в выборе формы участия в политической жизни страны. Все граждане РФ вправе: 1) создавать на добровольной основе политические партии в соответствии со своими убеждениями; 2) вступать в политические партии либо воздерживаться от вступления в политические партии; 3) участвовать в деятельности политических партий в соответствии с их уставами; 4) беспрепятственно выходить из политических партий.
Религиозная свобода предполагает право граждан исповедовать любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними.
А.М. Будаев
РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИНЦИПА НАРОДОВЛАСТИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ*
В Конституции РФ (ст. 3) указывается, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Каждая из двух категорий «народ» и «власть», составляющие понятие «народовластие», представляет собой сложное явление и требует, по мнению ряда авторов, специального отдельного изучения.
С юридической точки зрения понятие «народ» отождествляется с понятием «граждане» и определяется как принадлежность к данной, ассоциированной в рамках единого государства, совокупности людей1. Власть - явление социальное, являющееся инструментом поддержания в любом обществе определенного порядка и его регулирования2. Кроме того, понятие «власть» можно рассматривать как господство в области организации общественных отношений и управления, т.е. системы подчинения, при которой воля одних лиц (властвующих) является императивно обязательной для других лиц (подвластных)3.
В то же время многие исследователи полагают, что власть народа - это единая категория, которую необходимо рассматривать с политических, правовых, социальных позиций. В частности, А.И. Хорошильцев выделяет у власти народа в современном демократическом обществе две стороны: внешнюю и внутреннюю. Внутренняя сторона власти народа обращена на обеспечение его целостности как системы, что позволяет народу
1 См.: Козлова Е.И., Кутафин O.E. Конституционное право Российской Федерации. М., 1996. С. 84-94; Устинов Д.Ю. Народовластие и местное самоуправление в России. Саратов, 2000. С. 4-17.
2 См.: Поздняков Э.А. Философия государства и права. М., 1995. С. 159.
3 См.: Алексеев С.С. Философия права. М., 1997. С. 64-66.
Труды Института государства и права Российской академии наук № 5/2011
действовать по отношению к другим субъектам социального взаимодействия самостоятельно и этим проявлять внешнюю сторону своей власти. Внутри каждого общества власть народа своей внешней стороной включена в систему социальной власти, функционирующей в данном обществе4.
По мнению Г.В. Атаманчука, именно власть народа означает демократию, которая выступает в связке этих двух слов. Нельзя говорить о демократии, если власть отчуждена, отдалена или противостоит массе людей. Определяющими проявлениями демократии выступают: во-первых, представление потребностей, интересов, целей и воли всего народа страны; во-вторых, закрепление данных структурных элементов посредством норм, обязательных для поведения и деятельности каждого человека; в-третьих, обеспечение проведения в жизнь установленных, признанных норм, правил, идеалов, ценностей, других регуляторов социальной активности5.
Большой юридический словарь определяет народовластие как один из существенных элементов демократии в ее современном общепринятом понимании. Кроме того, в большей степени народовластие тождественно понятию народного суверенитета6, одним из сторонников которого являлся Ж.Ж. Руссо. По его мнению, источником государственной власти является не воля властителя, а воля народа. Подобное значение сущности народовластия содержится и в Энциклопедии государственного управления, характеризующей народовластие как политический идеал, в соответствии с которым власть принадлежит народу как
4 См.: Народовластие и право в условиях формирования гражданского общества: Материалы международной научной конференции / Сост. А.И. Хорошильцев, A.B. Самойлов. Курск, 2006. С. 51-53.
5 См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М., 1997. С. 278-281.
6 См.: Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева. 3-е изд. М., 2010. С. 433.
главному суверену, реализующему свою волю посредством демократических институтов и механизмов7.
Согласимся с мнением Ю.Л. Шульженко, определяющим демократическим то государство, в котором, с одной стороны, на практике реализуется принцип народовластия, т.е. реальная власть принадлежит народу, с другой - права и свободы человека, являющиеся высшей ценностью, обеспечены и защищены государством8.
Исходя из приведенных характеристик, народовластие можно определить как комплексное политико-правовое явление, основополагающее начало осуществления управления в современном демократическом государстве, сочетающее в себе политические, правовые, социальные и экономические характеристики. Базируясь на современных международных стандартах, обобщая опыт политических учений, народовластие в современном федеративном государстве реализуется через нормативное закрепление в конституционных актах и раскрывается через сложный государственно-правовой механизм на региональном и местном уровнях.
В связи с проводимым исследованием вызывает интерес ис-торико-правовой аспект реализации принципа народовластия в дореволюционной и советской России. Ю.Л. Шульженко и Д.Ю. Шульженко обращают внимание на то, что объем прав и обязанностей в царской России, в том числе и в сфере участия в управлении государством, в значительной степени определялся принадлежностью к тому или иному сословию9. Сословные обязанности и права предшествовали общегражданским правам. Лишь с началом государственно-правовых реформ второй половины XIX в. создается определенный круг прав, общий для большинства людей, развивается понятие общегражданских
7 См.: Энциклопедия государственного управления в России: В 4 т. / Под общ. ред. В.К. Егорова. Т. III. Отв. ред. И.Н. Барциц. М., 2005. С. 211.
8 См.: Конституционное право России: Курс лекций / Отв. ред. Ю.Л. Шульженко. М., 2007. С. 92.
9 См.: Шульженко Ю.Л., Шульженко Д.Ю. Наука русского государственного права второй половины XIX в. М., 2010.
прав. Показательна точка зрения В.В. Сокольского, отмечающего, что для определения «положения лица в обществе понятие сословной обязанности было доминирующим моментом в Московское время, а понятие сословного права коррелятором сословной обязанности. В Имперский период... сословная привилегия получает самостоятельное и преобладающее значение для высших классов. Классы эти получаются привилегированными и почетными. Низкие классы остаются с прежним характером тяглых и податных»10.
Существенное значение для понимания институциональной природы народовластия имеют работы представителей русского зарубежья. Так, H.A. Бердяев писал, что «признание народной воли верховным началом общественной жизни может быть лишь поклонением формальному, бессодержательному началу, лишь обоготворением человеческого произвола. Не то важно, чего хочет человек, а то, чтобы было то, чего он хочет. Хочу, чтобы было то, чего захочу. Вот предельная форма демократии, народовластия»". H.A. Ильин, отрицая возможность самодовлеющего народовластия как единственного механизма организации управления в государстве, полагал допустимым соучастие народа в делах государства. По мнению исследователя, «участие народа в осуществлении верховной власти может быть организовано так, что всякий взрослый гражданин имеет право лично участвовать в народном собрании; такой порядок называется непосредственным народоправством и возможен только в очень маленьких государствах. В огромном большинстве современных государств народ осуществляет свое участие через выборных (представителей, депутатов), и такой порядок называется народным представительством»12.
Свою концепцию народовластия предложили авторы-евразийцы. Ее особая ценность состоит в том, что она содержит анализ опыта России - опыта советской демократии, а не абстрактную схему прозападной демократии, которая, как полагают некоторые исследователи, должна обрести законодательное
10 Цит. по: Шульженко Ю.Л., Шульженко Д.Ю. Указ. соч. С. 156 -157.
11 Бердяев Н. Философия неравенства. М., 1990. С. 159.
12 Ильин И.А. О воспитании национальной элиты. М., 2001. С. 158.
закрепление в нашей стране13. Так, один из видных представителей евразийцев - H.H. Алексеев - достаточно негативно оценивает роль политических партий в жизни западных государств и в принципе отрицает ценность многопартийной системы как одного из признаков западной демократии: «режим партий взамен естественной организации граждан дает организацию чисто искусственную, построенную не на действительных социально-экономических интересах и потребностях, но на «принятии программ». Партийные программы строятся обыкновенно по принципу: «Кто больше пообещает». F3ot на таких посулах и покоится организация «верховного органа» современных демократий... В противоположность всему указанному советская система, в принципе своем, покоится на представительстве чисто реальных и профессиональных интересов, группирующихся около «советов» как основных ячеек республики»14.
Указанные положения во многом были только теоретическими основами народовластия, а практика реального советского строительства была иной. Так, согласно (первоначальному) замыслу В.И. Ленина система Советов в итоге должна была привести к ликвидации «класса» профессиональных политиков. Теоретически власть народа обеспечивалась тем, что в перспективе каждый гражданин советского государства будет вовлечен через многоступенчатую систему Советов в государственное управление в качестве реального носителя властеотношений. Именно данная схема, по мнению исследователей, позволила бы реализовать ленинские слова о «кухарке», которая будет править государством. Однако практика Советской республики оказалась иной. Принцип пролетарской диктатуры весьма быстро переродился в принцип партийной олигархии, власть в государстве перешла в руки партийной номенклатуры. Однопартийный режим, который поддерживали евразийцы, дискредитировал сам принцип построения Советской республики15.
13 См.: Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия / Под общ. ред. A.A. Иванченко. М., 2005.
14 Алексеев Н. Русский народ и государство. М., 2000. С. 351-352.
15 См.: Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия / Под общ. ред. A.A. Иванченко. С. 333-334.
Интересен генезис содержания принципа народовластия, закрепленного в советских конституциях. Так, если в ст. 1 Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, являющейся частью Конституции РСФСР 1918г., указано, что «Россия объявляется Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Вся власть в центре и на местах принадлежит этим Советам», то в ст. 2 Конституции СССР 1977 г. и ст. 2 Конституции РСФСР 1978 г. закреплено, что «вся власть в СССР принадлежит народу. Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу СССР. Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов» и «вся власть в РСФСР принадлежит народу. Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу РСФСР. Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депугатов» соответственно16.
Государственное развитие, совершенствование социально-экономических условий в стране, хотя и в рамках советской модели управления, потребовали существенных изменений, новых редакций конституционных положений, закрепляющих природу власти в Советском Союзе. В течение нескольких десятилетий на конституционном уровне произошел переход от классовой характеристики принадлежности власти в государстве к пониманию необходимости конституционного закрепления одного из важнейших принципов организации власти в стране - принципа народовластия.
В связи с этим во второй половине XX в. в научной среде появляются исследования, посвященные правовому анализу не только представительной формы демократии, реализуемой через систему Советов, но и возможного осуществления принципа народовластия, построенном на оптимальном сочетании представительной и непосредственной форм. В.Т. Кабышев, раскрывая сущность народовластия, отмечал, что «путем прямой демо-
16 Известия ВЦИК. 1918. № 151; Ведомости СССР. 1977. № 41. Ст. 617; Ведомости РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407. 20
кратии представительная форма получает юридические полномочия от народа на осуществление государственной власти, то есть она конституируется»17. Одновременно важная роль отводилась местным Советам как наиболее приближенным к населению органам власти, через которые граждане участвуют в управлении делами государства. По мнению К.Ф. Шеремета, особенность организации местной власти в соответствии с советским законодательством состоит в том, что ее органы выступают не как представители центральных органов власти, назначенные ими, а как органы, непосредственно образуемые местным населением и являющиеся одной из форм участия трудящихся в управлении государством. Это наилучшим образом обеспечивает сочетание в деятельности местных органов власти
интересов государства в целом с интересами местного населе-18
Начиная с 1960-х гг. на союзном и республиканском уровнях принимаются нормативные правовые акты, призванные обеспечить конституционные гарантии участия населения в управлении государственными делами как непосредственно, так и через органы государственной власти. Многие из них представляют интерес и в наше время не только в научном, но и в практическом плане. В связи с нарастанием кризисных явлений в государственном управлении и необходимостью существенных изменений в политической системе страны в конце 1980-х гг. действовавшие законодательные акты были существенно дополнены, изменены или приняты в новой редакции19.
17 Кабышев В Т. Народовластие развитого социализма: Конституционные вопросы. Саратов, 1979. С. 25.
18 См.: Советское государственное право. М., 1985. С. 410.
19 См., например: Закон СССР от 6 июля 1978 г. № 7772-1Х «О выборах в Верховный Совет СССР» // Ведомости СССР. 1978. № 28. Ст. 441; Закон РСФСР от 27 октября 1960 г. «О порядке отзыва депутата местного Совета народных депутатов РСФСР» // Свод законов РСФСР. 1988. Т. 1. С. 120; Закон СССР от 30 ноября 1979 г. «О народном контроле в СССР» // Ведомости СССР. 1979. № 49. Ст. 840; Закон
СССР от 30 июня 1987 г. «О всенародном обсуждении важных вопросов государственной жизни» // Ведомости СССР. 1987. № 26. Ст. 387;
Неотъемлемым элементом реализации конституционного принципа народовластия являлось законодательное закрепление участия населения в управлении делами государства в автономных образованиях союзных республик. В частности, согласно ст. 12 Закона РСФСР от 2 декабря 1981 г. «О Хакасской автономной области»20 «деятельность Совета народных депутатов Хакасской автономной области строится на основе... гласности, регулярной отчетности исполнительного комитета, других создаваемых Советом органов перед Советом и населением, широкого привлечения граждан к участию в их работе. Совет... выносит наиболее важные вопросы на обсуждение граждан, ...развивает общественную самодеятельность населения. Совет и создаваемые им органы систематически информируют население о своей работе и принятых решениях». Подобные нормативные правовые акты регламентировали отношения между государственными органами и населением и на местном уровне. Так, в соответствии со ст. 81 Закона Башкирской АССР от 27 декабря 1968 г. «О сельском, поселковом Совете народных депутатов Башкирской АССР»21 (в ред. от 10 августа 1978 г.) «поселковый, сельский Совет народных депутатов обеспечивает активное участие граждан в решении вопросов местного и общегосударственного значения, привлекает их к деятельности Совета, руководит работой органов общественной самодеятельности населения».
Важное значение, по нашему мнению, в настоящее время имеет возрождение и законодательное закрепление таких форм участия населения в управлении делами государства, как народный контроль и всенародное обсуждение важных вопросов государственной жизни.
Полагаем, что многие функции народного контроля, предусматривавшиеся советским законодательством, в частности, борьба с бесхозяйственностью и расточительством, волокитой и бюрократизмом, способствование совершенствованию работы
Закон СССР от 27 декабря 1990 г. № 1869-1 «О всенародном голосовании (референдуме СССР)»// Ведомости СССР. 1991. № 1. Ст. 10.
20 Ведомости РСФСР. 1981. №49. Ст. 1667.
21 Центральный государственный исторический архив РБ.
государственного аппарата, осуществление контроля за соблюдением должностными лицами законодательства при рассмотрении предложений, заявлений, жалоб граждан не только не устарели, но и остаются особо актуальными. Это дает основания полагать, что организация подобной формы участия населения в управлении делами государства, система и процедура контроля должны быть восстановлены и получить законодательное закрепление.
Сохраняет свою актуальность и необходимость всенародного обсуждения наиболее важных вопросов жизни страны. Конституция СССР 1977 г. предусматривала в ст. 48 право граждан СССР принимать участие во всенародных обсуждениях. В дальнейшем это конституционное положение нашло свое отражение в Законе СССР «О всенародном обсуждении важных вопросов государственной жизни» 1987 г., который был направлен на развитие самоуправления народа, расширение для каждого гражданина реальных возможностей осуществлять конституционное право на участие в управлении государственными и общественными делами, в обсуждении проектов законов и решений общегосударственного и местного значения. Принципами всенародного обсуждения устанавливались широкая гласность, сопоставление и учет различных мнений и предложений.
В действующей Конституции РФ 1993 г. в ст. 32 закреплено, что «граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей». Конституционные положения раскрываются на федеральном уровне в Указе Президента РФ от 9 февраля 2011 г. № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов»22 и на местном уровне в ст. 28-30 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , предусматривающих такие формы участия населения в обсуждении важных вопросов местного значения и муниципальных
22 СЗ РФ. 2011. №7. Ст. 939.
23 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
правовых актов, как публичные слушания, собрание граждан, конференция граждан (собрание делегатов)24.
После принятия Конституции в 1993 г. всенародное обсуждение важных вопросов общественно-политической жизни и проектов законов фактически началось только в 2010 г. с обсуждения законов «О полиции» и «Об образовании». В связи с этим считаем, что процедура подобного обсуждения должна не только определяться подзаконными нормативными правовыми актами, но и предусматриваться федеральным законом.
Анализ законодательного закрепления и реализации принципа народовластия в СССР и в Российской Федерации позволяет сделать следующие выводы.
1. В отличие от советского законодательства в Российской Федерации единого нормативного правового акта, регламентирующего процедуру всенародного обсуждения важных вопросов государственной и общественной жизни, в настоящее время не принято, что, по нашему мнению, не вполне оправданно.
2. Именно в советском законодательстве максимально полно была реализована институциональная природа народовластия через конституционное и законодательное закрепление таких категорий, как «всенародное обсуждение важных вопросов государственной жизни», «народный контроль», «самоуправление народа». В законодательстве РФ используются иные понятия, на наш взгляд, не в полной мере отражающие принцип народовластия, - предусмотрен только «учет общественного мнения», хотя согласно ст. 3 Конституции РФ единственным источником власти в Россий-
24 По мнению ученых, широкое всенародное обсуждение требовалось при принятии Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., так как местное самоуправление - конституционно закрепленная и гарантированная форма осуществления народом своей власти. Анализ публикаций того периода показывает, что основные обсуждения проводились только органами государственной власти и органами местного самоуправления в рамках совместных заседаний. В период принятия Закона отсутствовал канал прямой связи населения с органами власти. Подробнее см.: Захватова Ю.Б. Муниципальная революция. М., 2007. 24
ской Федерации является ее многонациональный народ, а не общество.
Современное российское государство взаимодействует со многими странами мира, идет интенсивный взаимный обмен политическим и правовым потенциалом. Указанное взаимодействие базируется на положениях ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права являются частью правовой системы Российской Федерации.
Одним из важнейших международно-правовых актов, положения которого нашли отражение в национальном законодательстве многих стран, является Всеобщая декларация прав человека 1948 г.25 В ст. 21 Декларации предусмотрено, что «1. Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей... 3. Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах». Кроме того, Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 г.26 в ст. 25 устанавливается, что «каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации, упоминаемой в статье 2, и без необоснованных ограничений право и возможность: а) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей; Ь) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей; с) допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе».
25 Всеобщая декларация прав человека. Принята резолюцией 217 А (111) Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 г. // Международные избирательные стандарты. Сб. документов. М., 2004. С. 41-44.
26 Международный пакт о гражданских и политических правах. Принят резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 1966 г. // Международные избирательные стандарты. Сб. документов. С. 61-72.
Анализ законодательства зарубежных стран позволяет установить, что возможность участия народа в управлении делами государства имеет длительную историю. В частности, Декларация независимости США от 4 июля 1776 г. провозгласила, что «правительства, заимствующие свою справедливую власть из согласия управляемых, учреждаются среди людей для обеспечения неотчуждаемых прав, к числу которых принадлежат жизнь, свобода и стремление к счастью; если же данная форма правительства становится гибельной для этой цели, то народ имеет право изменить или уничтожить ее и учредить новое правительство, основанное на таких принципах и с такой организацией власти, какие, по мнению этого народа, всего более могут способствовать его безопасности и счастью»27.
В современном мире существует несколько концепций демократии, положения которых находят отражение в национальном законодательстве стран: теория плюралистической демократии, консенсуальной демократии, плебисцитарной демократии, консолидированной демократии, корпоративной демократии28. По мнению В.Е. Чиркина, общими чертами для современного государства, позиционирующего себя как демократическое, должны быть: обеспечение возможности самостоятельного и активного участия граждан в определении государственной политики; политический плюрализм; формирование органов власти путем выборов; свобода пропаганды любой политической идеологии в рамках, установленных законом29.
Данные характеристики закреплены в конституционных актах многих стран мира: «Австрия является демократической республикой. Ее право исходит от народа» (ст. 1 Федерального конституционного закона Австрийской Республики); «Государственная власть в Финляндии принадлежит народу, представ-
27 Декларация независимости Соединенных Штатов Америки от 4 июля 1776 г. // Конституции зарубежных стран: Сборник. М., 2001 С. 181.
28 См.: Мишин A.A. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 2002; Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 2007.
29 См.: Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 196-199.
ленному в Эдускунте. Целью демократии является обеспечение каждому права участвовать в общественной деятельности и развитии среды обитания» (§ 2 «Демократические и правовые принципы» Основного закона Финляндии); «Вся государственная власть в Швеции исходит от народа. Правление шведского народа основывается на свободном формировании мнений и на всеобщем и равном избирательном праве. Правление осуществляется посредством государственного строя, основанном на представительной и парламентской системе, и посредством коммунального самоуправления» (§ 1 Конституции Швеции)30.
Однако фактическая реализация конституционных положений вызывает в настоящее время многочисленные дискуссии. По мнению С.П. Кубанцева, избирательные права граждан США являются одной из составляющих политических прав, обеспечивающих гражданам возможность участия не только в формировании выборных органов государства и местного самоуправления, но и в процедурах непосредственной демократии, таких как народная инициатива, референдум, отзыв лиц, находящихся на выборных должностях31.
В то же время, как указывает И.А. Гаевский, «предвыборные кампании превратились в дорогостоящие политические представления, имеющие мало общего с принципиальной политической борьбой и уж тем более с изъявлением народной воли. Но вместе с тем они только внешне выглядят как «абсурдные» и «гротескные». В действительности стиль проведения предвыборных дебатов, весь процесс являются досконально продуманными, целенаправленными, подчиненными одной задаче - идейно-политической обработке населения. В тех же целях кандидаты не скупятся давать избирателям самые щедрые обещания, многие из которых они не намерены воплощать в жизнь»32. В связи с этим еще раз напомним позицию H.H. Алексеева, ко-
30 Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. и со вступит, ст. Л.А. Окунькова. Т. 1. М., 2001. С. 26; т. 3. С. 371, 598.
31 Ответственность за нарушение избирательных прав граждан в законодательстве зарубежных стран. М., 2005. С. 10-11.
32 США: конституция и права граждан / Отв. ред. И.А. Гаевский. М., 1987. С. 69.
торый в начале XX в., критикуя институты западной демократии, определял многопартийность одним признаком: «кто больше пообещает».
Особый интерес вызывает исследование особенностей конституционного закрепления и практической реализации принципа народовластия в суверенных государствах - бывших республиках СССР. Сравнительный анализ позволяет выявить общее и особенное, характерное для каждой страны, определить статус России на постсоветском пространстве как демократического правового государства.
Конституция Республики Армения в ст. 2 устанавливает, что «власть в Республике Армения принадлежит народу. Свою власть народ осуществляет посредством свободных выборов, референдумов, а также через предусмотренные Конституцией государственные органы, органы местного самоуправления и должностных лиц»; в сг. 3 Конституции Республики Беларусь закреплено, что «единственным источником государственной власти и носителем суверенитета в Республике Беларусь является народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, через представительные и иные органы в формах и пределах, определенных Конституцией»; Конституцией Украины в ст. 5 предусмотрено, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Украине является народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно и через органы государственной власти и местного самоуправления»33.
Практическая реализация конституционных положений, с одной стороны, во многом схожа с практикой западной демократии, а с другой стороны, обладает особыми, собственными характеристиками. Сравнивая политический процесс и в особенности влияние политических лидеров и масс-медиа на систему демократии в США и Украине, Е. Яцунская приходит к выводу о заимствовании такого феномена, как электоральная мифология, представляющая собой систему мифов, которые, являясь мощ-
33 Конституция Республики Армения от 5 июня 1995 г.; Конституция Республики Беларусь от 24 ноября 1996 г.; Конституция Украины от 28 июня 1996 г. // Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 1. С. 262, 298; Т. 3. С. 311. 28
иейшим средством влияния на электорат, утверждают определенные ценности и нормы, а также структурируют видение коллективного настоящего и будущего. По мнению исследователя, главная задача - выработать механизм нейтрализации определенных социально-политических представлений, что не позволит развиться такому явлению, как манипулятивная демократия, характерной чертой которого является превращение избирателя в «информационного раба», не понимающего и не видящего, как им манипулируют, но и считающего себя свободным и самостоятельным человеком, делающим осознанный выбор34.
По мнению С. Золяна, в условиях современной Армении коммунистические идеалы перестали быть актуальными, но сама система ценностей во многом сохранилась и зачастую ее можно встретить как разновидность «национальной демократии». В России с ее большим идеологическим опытом говорят о «соборной демократии», в Армении чаще используется термин «парламентская демократия», но под парламентом понимается скорее некий орган неделимой власти, нежели законодательная
ветвь власти.
Г. Арутюнян, изучая опыт развития молодых демократий, отмечает, что на постсоветском пространстве путем слияния политической, экономической и административной сил формируется «корпоративная демократическая система», которая своим характером искажена, игнорирует принцип верховенства права, основана на теневой экономике и реалиях абсолютизации власти; корпоративная демократия, по мнению исследователя, более опасна, чем тоталитарная система, так как она деформирует и искажает демократические ценности, которые теряют свое
34 Подробнее см.: Яцунская Е. Мифы избирательных кампаний: сравнительный анализ президентских выборов в США и Украине // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 3 (60). С. 56 66.
35 См.: Золян С. Институты западной демократии и армянские реалии // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 2 (59). С. 131.
значение, становятся для общества не только неприемлемыми, но и опасными36.
Подводя итог сравнительно-правовому анализу конституционного закрепления и практической реализации принципа народовластия, можно сделать следующие выводы.
1. Россия, как и большинство стран мира, развивает и совершенствует свою правовую систему на основе общепризнанных принципов и норм международного права. Принцип народовластия есть суть конституционного развития современных демократических государств.
2. Отличительной особенностью постсоветских суверенных государств, в том числе и России, является определение статуса народа не только как источника власти, но и носителя суверенитета. Кроме того, практическая реализация современных форм народовластия на постсоветском пространстве происходит с учетом исторических и местных традиций.
Конституция РФ 1993 г. юридически отразила кардинальные изменения в правовой, экономической и политической системе российского общества и государства. Она закрепила основы конституционного строя, отражающие проверенные мировым опытом ценности конституционализма, среди которых важное место занимает федерализм. Он воплощается прежде всего в конституционном разграничении предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, двухуровневой структуре законодательства, образующей в комплексе единое правовое пространство России. Основной целью как федерального, так и законодательства субъектов РФ является всемерное развитие конституционных форм осуществления власти нарда. Важно отметить, что в ст. 3 Конституции РФ в качестве источника власти установлен многонациональный народ России.
Анализ конституций и уставов субъектов РФ позволяет выделить следующие правовые конструкции, определяющие природу власти в регионе: «Источником власти в городе Москве являются жители города Москвы, обладающие избирательным
36 См.: Арутюнян Г. Угрозы корпоративной демократии // Конституционное правосудие: Вестник Конференции органов конституционного контроля стран молодой демократии. Вып. 3. 2006. С. 41-42.
нравом в соответствии с законодательством», «жители города Москвы (москвичи) - граждане Российской Федерации, имеющие место жительства в городе Москве, независимо от сроков проживания, места рождения и национальности. Жители города Москвы в своей совокупности образуют городское сообщество» (ст. 3-4 Устава г. Москвы37); «Граждане всех национальностей, проживающие на территории Республики Тыва, составляют народ Республики Тыва» (ст. 3 «Народовластие» Конституции Республики Тыва38); «Власть в Чувашской Республике принадлежит народу» (ст. 3 Конституции Чувашской Республики).
Использование в основных законах субъектов РФ иных конструкций, отличных от положений, закрепляемых в Конституции РФ и определяющих природу власти в регионе, не нарушает нормы федеральной Конституции, а раскрывает и уточняет региональные особенности, что также поддерживается как мнением ряда исследователей, так и позицией Конституционного Суда РФ но данному вопросу40.
Конституционные нормы устанавливают два направления реализации населением своей власти: непосредственное осуществление власти народом и через органы государственной власти и местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Конкретизация указанных форм происходит в законо-
37 Ведомости Московской городской Думы. 2001. № 8. Ст. 130.
34 СЗ 4P. 2000. № 11-12. Ст. 442.
40 Подробнее см.: Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия / Под общ. ред. A.A. Иванченко. С. 146-149; постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 2002 г. № 9-П по делу «О проверке конституционности положений статей 13 и 14 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина А.П. Быкова, а также запросами Верховного Суда РФ и Законодательного собрания Красноярского края», в котором понятие «народ субъекта Российской Федерации» используется наряду с понятием «народ Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 16. Ст. 1601.
дательстве как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях. Основными законодательными актами на уровне Федерации являются: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»41; Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»42; Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»43; Федеральный закон 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»44; Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»45; Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»46 и др.
Существенное значение для понимания конституционной природы народовластия в России имеют положения ч. 2 ст. 32 Конституции РФ, устанавливающие, что «граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме».
U.C. Бондарь и A.A. Джагарян отмечают, что закрепление на конституционном уровне избирательных прав граждан позволяет определить их как элемент, составную часть нормативного содержания комплексного (многопланового по своему значению) права граждан РФ на участие в управлении делами государством. В связи с этим политические и избирательные права являются средством реализации народовластия в Российской Федерации, а также способом привлечения каждого гражданина
41 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
42 СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
43 СЗ РФ. 2003. №2. Ст. 171.
44 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
45 СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2710.
46 СЗ РФ. 2005. №21. Ст. 1919.
к осуществлению политического народовластия через участие в осуществлении как государственной власти, так и местного самоуправления47.
Неотъемлемым элементом реализации права граждан РФ, проживающих на территории конкретного субъекта Федерации, на участие в управлении делами государства является закрепление данной нормы в конституции, уставе региона. Конституция Республики Карелия48 в ст. 20 закрепляет, что «1. Граждане имеют право участвовать в управлении делами Республики Карелия как непосредственно, так и через своих представителей в соответствии с законодательством. 2. Граждане имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти Республики Карелия и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме»; в ст. 66 Устава Санкт-Петербурга49 установлено, что «жители Санкт-Петербурга осуществляют власть: непосредственно, путем референдума и свободных выборов; через органы государственной власти и органы местного самоуправления».
Закрепление права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления как одной из форм реализации народовластия в Российской Федерации не только в федеральной Конституции, но и в основных законах субъектов РФ позволяет определить конституционную ценность представительной демократии. По мнению Г.Д. Садов-никовой, она определяется тем, что без реализации основных компонентов представительной демократии, как то: справедливой и прозрачной избирательной системы, адекватных конституционализму полномочий представительных органов, структуры и организации их работы, оптимальной численности депутатов, обеспечивающих представительство различных социальных групп и слоев населения, механизмов воздействия как самих избирателей, так и институтов гражданского общества на принятие
47 См.: Бондарь Н.С., Джагарян A.A. Конституционная ценность избирательных прав граждан России. М., 2005. С. 27-28.
49 Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 1998.
решений, - невозможно формирование гражданского общества, демократического конституционного правового государства50.
Важное значение в реализации принципа народовластия имеют такие формы участия граждан РФ в управлении делами государства, как предусмотренное ст. 33 Конституции РФ право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Реализация указанного конституционного права предусмотрена как Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»51, так и законодательством субъектов РФ и муниципальными правовыми актами, в частности, Законом Ставропольского края от 12 ноября 2008 г. № 80-кз «О дополнительных гарантиях права граждан Российской Федерации на обращение в Ставропольском крае»52; решением Думы г. Геор-гиевска от 31 мая 2010 г. № 447-39 «Об утверждении Порядка рассмотрения обращений граждан и организации приема граждан в Думе города Георгиевска»53.
В настоящее время практика реализации конституционного права на обращение выявила комплекс проблем, затрудняющих полноценное участие граждан в управлении делами государства54. Так, в Уголовном кодексе РФ 1996 г. отсутствует статья, устанавливающая ответственность за преследование гражданина в связи с его обращением, хотя подобная гарантия безопасности была закреплена в ст. 139" «Преследование граждан за критику» УК РСФСР 1960 г., предусматривавшей санкцию вплоть до ли-
50 См.: Садовникова Г.Д. Представительная демократия: от идеи к реализации. М., 2008. С. 10.
51 СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060
52 Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2008. № 36. Ст. 7797.
54 Подробнее см.: Нудненко Л.А., Хаманева Н.Ю. Новый закон об обращениях граждан: достоинства и недостатки // Государство и право. 2007. № 3. С. 10-12; Беломестных Л.Л. Проблемы реализации конституционного права на обращение // Труды Института государства и права РАН. 2008. № 5. С. 69-93.
шения свободы на срок до двух лет. Личный прием граждан депутатами и должностными лицами затруднен в силу их нерегулярности, встречаются случаи проведения приема неуполномоченными лицами. Все это затрудняет доступ граждан к участию в решении вопросов государственной и общественной жизни, нарушает конституционные права граждан. Согласимся с мнением исследователей, утверждающих необходимость существенного обновления законодательства об обращениях граждан, в том числе и с учетом советского опыта55.
Подводя итог проведенному исследованию, представим ряд выводов.
1. В современном мире народовластие есть неотъемлемый элемент основы организации управления в государстве. Нормы Конституции РФ 1993 г., определяющие ее многонациональный народ в качестве единственного источника власти в Российской Федерации, позволяют позиционировать российское государство как одного из лидеров современного демократического мира.
2. Неотъемлемым условием развития народовластия в Российской Федерации должен быть учет исторических традиций. Советский опыт вовлечения народа в управление делами государства в таких формах, как народный контроль, всенародное обсуждение важных вопросов государственной жизни, по нашему мнению, должен найти отражение в действующем законодательстве с учетом современного социально-экономического развития страны.
3. Особенностью реализации принципа народовластия в Российской Федерации как федеративном государстве должно быть дальнейшее законодательное развитие и совершенствование разнообразных форм выражения власти ее многонационального народа в субъектах Федерации и на местном уровне.
4. Реализация народом своей власти - это не только право граждан РФ, но и обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц всемерно содействовать реализации данного права. В связи с этим существенное значение приобретает контроль со стороны правоохра-
55 См.: Беломестных Л.Л. Указ. соч.
нительных и судебных органов, а также гражданского общества за своевременной и полной реализацией норм Конституции РФ, направленных на развитие Российской Федерации как демократического и правового государства.
М.П. Петров
ОРГАНИЗАЦИОННО-СТРУКТУРНЫЙ АНАЛИЗ
ПРАВОВЫХ ПРОБЛЕМ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СТАТУСА ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ*
Механизм совершенствования формы государственной администрации и выражающих ее существо «системы» и «структуры» органов исполнительной власти согласно устоявшимся положениям административной науки детерминирован содержанием исполнительной власти, задачами функционального и ком-петенционного характера. От распределения функций, качества правового закрепления компетенционных норм в сфере исполнительной власти зависит ее организация, эффективность системы. Структура исполнительной власти не имеет самостоятельного детерминирующего значения в отрыве от ее функций, она лишь отражает определенную композицию сложившихся управленческих связей1. Если изменяется предназначение системы
1 Функции органа, по словам И.Л. Бачило, как целевая категория оказывают определяющее влияние на самые различные элементы организации структуры и деятельности системы управления. Имеет место системообразующее влияние функций на кадры, информацию, решения, организационные формы структуры органа. См.: Бачило И.Л. Правовые проблемы организации структур и их функций в системе советского государственного управления: Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. М., 1979. С. 12; Казанник A.M. Научная организация управленческого труда в государственных и муниципальных учреждениях России.
Рассмотрим принципы, которые наиболее чётко отражают демократичность государства.
Принцип народовластия характеризует Российскую Федерацию как демократическое государство (ст. 1 Конституции РФ). Народовластие предполагает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ (ст.3 Конституции РФ). Это характерно для демократического правового государства с республиканской формой правления. Каждая из двух категорий «народ» и «власть», составляющих понятие «народовластие», представляет собой сложное явление и требует специального рассмотрения.
С юридической точки зрения слово «народ» отождествляется с понятием «граждане» и определяется как принадлежность данной, ассоциированной в рамках единого государства, совокупности людей к соответствующему государству.
«Власть» представляет собой возможность распоряжаться или управлять кем-либо и чем-либо, подчинять своей воле других. Власть - категория социальная. Она возникает вместе с возникновением человеческого общества и существует во всяком человеческом обществе, поскольку всякое человеческое общество требует управления, которое обеспечивается различными средствами, включая и принуждение.
В условиях народовластия осуществление власти конституируется, легитимируется и контролируется народом, т. е. гражданами государства, ибо она выступает в формах самоопределения и самоуправления народа, участвовать в которых могут на равных правах все граждане. Народовластие, как форма государства и способ правления, превращается, таким образом, в организационный принцип обладания властью и её осуществления, определяющий, что решение любых государственных задач или реализация властных полномочий нуждаются в легитимации (узаконении), исходящей от народа или восходящей к нему. Представление о народе как исходном и конечном пункте демократической легитимации является базовым в понимании демократии.
Народный суверенитет означает, что народ, ни с кем не деля свою власть, осуществляет её самостоятельно и независимо от каких бы то ни было социальных сил, используя исключительно в своих собственных интересах. В демократическом государстве единственным источником власти и её носителем выступает народ. Признание народа в качестве верховного носителя всей власти является выражением народного суверенитета. Народный суверенитет неделим, имеет и может иметь только одного субъекта - народ. Конституция РФ закрепляет прерогативу многонационального народа России на всю власть, его полновластие. Это означает, что российский народ ни с кем не делит власть, и никто, кроме него самого, не может претендовать на власть в РФ. «Никто не может присваивать власть в Российской Федерации, - отмечается в ст. 3, п. 4 Конституции, - захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону».
Следовательно, народовластие есть принадлежность всей власти народу, а также свободное осуществление народом этой власти в полном соответствии с его суверенной волей и коренными интересами.
Действующая Конституция РФ устанавливает три главные формы осуществления народом власти: непосредственную демократию (референдум, свободные выборы), а также через органы государственной власти (прежде всего представительные: Федеральное Собрание, законодательные и представительные органы субъектов Российской Федерации) и органы местного самоуправления. Российская Федерация признаёт и гарантирует местное самоуправление. Органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти (ст. 12 Конституции РФ).
Под непосредственной демократией понимается прямое волеизъявление народа или его части, непосредственное решение ими вопросов государственной и общественной жизни или выражение мнения по этим вопросам. Конституция закрепляет ряд институтов (форм) непосредственной демократии, в том числе как высшее непосредственное выражение власти народа - референдум и свободные выборы. К этим институтам относятся также и другие: собрания, митинги, шествия, демонстрации, пикетирование, индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, народные обсуждения важных вопросов государственной жизни, законопроектов.
В системе институтов непосредственной демократии важнейшее место принадлежит выборам - форме наиболее широкого участия граждан в управлении государственными делами.
Под выборами понимается участие граждан в осуществлении народовластия посредством выделения из своей среды путём голосования представителей для выполнения в государственных органах или органах местного самоуправления, принадлежащих им функций по осуществлению власти в соответствии с волей и интересами граждан, выраженными на таких выборах.
Главное в выборах - это то, что они являются формой осуществления гражданами принадлежащей им власти. Наиболее существенный признак выборов - прямое волеизъявление граждан и выдвижение ими из своей среды представителей для осуществления, принадлежащей народу власти.
Этому в полной мере соответствует правило, согласно которому право на участие в управлении государством, прежде всего активное и пассивное избирательное право, предоставляется гражданам конкретного государства, т. е. лицам, обладающим гражданством. Избирательное право - право не просто человека, а гражданина.
Посредством выборов формируются государственные органы, органы местного самоуправления, определяется их персональный состав. Избираются представительные (законодательные) органы: Федеральное Собрание (однако, избирался населением Совет Федерации только первого созыва), законодательные органы субъектов федерации. Избираются и представительные органы местного самоуправления. В настоящее время, таким образом, избирается и ряд должностных лиц: Президент Российской Федерации, президенты республик в её составе, главы администраций, мэры городов.
Выборы государственных органов и органов местного самоуправления, предусмотренные Конституцией РФ, являются свободными и проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Важная форма непосредственного народовластия - референдум. «Высшим непосредственным выражением власти народа,- указывается в Конституции РФ (ст.3), - являются референдум и свободные выборы».
Согласно Федеральному конституционному закону от 7 июля 1995 года « О референдуме Российской Федерации», референдум - всенародное голосование граждан РФ по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения. Референдум РФ проводится на всей территории Российской Федерации. Референдум Российской Федерации (Всероссийский референдум) - всенародное голосование по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни.
На референдум РФ в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции РФ, если Конституционное Собрание принимает решения о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции РФ.
Вопросы, выносимые на референдум РФ, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации.
Решения, принятые Всероссийским референдумом, обладают высшей юридической силой, в каком-либо утверждении не нуждаются и обязательны для применения на всей территории Российской Федерации.
Помимо всероссийских референдумов, могут проводиться республиканские (республик в составе РФ), региональные и местные референдумы по наиболее важным вопросам жизни республики, региона и т. д.
Представительная демократия означает осуществление власти народом через представительные органы. Представительные органы избираются непосредственно народом, состоят из его полномочных представителей - народных депутатов, играют огромную роль в формировании и выражении государственной воли народа, олицетворяют его. Парламент России, представительные органы её субъектов осуществляют законодательную власть, выражают государственную волю народа в законах, регулирующих организацию и деятельность других властных структур, поведение всех людей и организаций на территории страны. Представительная демократия должна способствовать подконтрольности государства народу.
Очень большое значение в осуществлении власти народа имеют избираемые им должностные лица государства, прежде всего Президент РФ. Институт всенародно избираемого Президента - действенное средство реализации народного суверенитета. Через него народ также оказывает воздействие на государственный аппарат в целях осуществления своей воли; именно Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики, которая осуществляется исполнительной властью.
Ещё одна форма осуществления народовластия - органы местного самоуправления .
Они отделены от системы органов государственной власти, не входят в их систему. Местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий. Самоуправление осуществляется местным населением - составной частью народа через формы непосредственного волеизъявления на местном уровне - выборы, референдумы и через органы местного самоуправления.
Местное самоуправление относится к числу важнейших проявлений демократизма Российской Федерации. «В Российской Федерации,- сказано в ст. 12 Конституции РФ,- признаётся и гарантируется местное самоуправление».
Местное самоуправление неразрывно с демократией, поскольку в основе демократии, как формы государства и способе правления, лежит идея политической свободы, проявляющаяся в результате распространения принципа самоопределения и самоуправление не только на отдельного человека или народ в целом, но и на регионы и другие сообщества граждан.
В современных условиях в Российской Федерации под местным самоуправлением понимаются право и способность населения разных территориальных единиц управлять в рамках закона под свою ответственность и в собственных интересах значительной частью общественных дел и контролировать их. Все рассмотренные главные организационно-правовые формы осуществления народовластия взаимосвязаны, должны служить реализации суверенитета народа - единого и единственного конституционного источника власти в стране.
Введение
Общество как сложная система взаимодействия индивидов, групп, организаций нуждается в управлении, регуляции и согласовании человеческих интересов и действий. Власть упорядочивает социальные отношения с помощью различных средств: насилия, принуждения, убеждения, поощрения, страха и т.д.
Сущность власти заключается в ее способности придавать отношениям между людьми целесообразность, разумность, упорядоченность.
Основной целью осуществления народовластия в России является создание такого механизма власти, который может обеспечить нормальное функционирование в соответствии с волей многонационального народа органов представительной демократии, а также непосредственное принятие самим народом решений по важнейшим вопросам жизни государства и общества.
Конституция РФ, закрепив положение о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти является многонациональный народ, устанавливает: «Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы» (п. 3 ст. 3 Конституции РФ). Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) / Собрание законов Российской Федерации. М.: АСТ, 2009. Данное положение включено в главу об основах конституционного строя Российской Федерации.
Цель работы - изучение понятия народовластия и особенности его реализации в Российской Федерации.
Рассмотрение сущности и конституционных основ народовластия.
Рассмотрение понятия демократии
Сущность и конституционные основы народовластия
общество народовластие демократия
Народовластие - один из существенных элементов демократии в ее общепринятом понимании. Оно в основном тождественно более употребительному в конституционном праве понятию народного суверенитета. В политической и государственно-правовой теории "социалистических" стран часто не проводится различия между понятиями "народовластие" и "демократия".
В зависимости от субъекта, осуществляющего власть, различают понятия государственной власти и народовластия. Суверенитет народа означает народовластие, при котором источником и носителем власти является народ, участвующий в осуществлении государственной власти. В соотношении понятий суверенитета государства и суверенитета народа именно суверенитет народа является понятием первичным. Суверенная воля народа обязательна для всех органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц на территории государства. Декларация прав и свобод человека и гражданина. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991, N52, Ст. 1885.
В зарубежных странах принцип народного суверенитета традиционно толкуется как принцип правления по воле большинства и связывается с демократическим политическим режимом и формами демократии.
Демократия, как и государство, является исторической категорией. Ее понятие сложилось еще в античном мире, а после победы буржуазных революций в XVII--XIX вв. демократия повсеместно стала входить в политическую практику крупных промышленных держав (Великобритании, США, Франции). Понятию демократии в науке всегда придавалось различное толкование, поэтому не удивительно, что всегда существовало множество взаимоисключающих концепций о ней. Одни авторы понимали под демократией метод осуществления государственной власти, другие определяли как форму государства, третьи делали упор на классовый характер демократии, четвертые понимали под демократией формы осуществления власти и т. д. Различные подходы к пониманию демократии вызвали к жизни концепции «плюралистической демократии» Пугачев В.П., Соловьев А.И. Введение в политологию. 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Аспект Пресс, 2004. - 479 с., «компромиссной демократии» Карл Шмитт Политическая теология. - М.: КАННОН-ПРЕСС-Ц, 2008. 127 с., теории правящей элиты, плебисцитарной демократии и др.
«Классическая буржуазная демократия, -- пишут французские юристы Ф. и А. Демишель и М. Пикемаль, -- означает, что суверенитет принадлежит народу. Институты и власть во Франции / А. Демишель, Ф. Демишель, М. Пикемаль; пер. с фр., ред. М. А. Крутоголов. - М. : Прогресс, 1977. - 232 с. Разумеется, революционная буржуазия XVIII в. стремившаяся ограничить право участия в выборах, не сразу осознала все последствия, вытекающие из данной идеи. Авторы конституций ограниченных монархий и разного рода республик изобрели термин «национальный суверенитет» лишь для того, чтобы избежать употребления ясного и четкого термина «народный суверенитет». Нюанс этот важен и не сводится к простой игре слов. Если суверенитет принадлежит народу, то все граждане, в своей совокупности его составляющие, обладают частью этого суверенитета, что предполагает всеобщее избирательное право. Если же сувереном является нация -- абстрактное юридическое лицо, чье существование не зависит от составляющих его индивидов, -- то она может по своему усмотрению доверить определенному кругу лиц право избирать национальное представительство, другими словами, становится юридически возможным введение ограниченного избирательного права».
По мнению авторов, «понятие национального суверенитета представляло собой теоретический барьер, возведенный против всеобщего избирательного права. Тем не менее и это понятие имело прогрессивное значение. Оно позволило вернуть суверенитет социальным коллективам и тем самым опровергнуть ранее господствовавшую доктрину, согласно которой источником суверенитета являлась некая внешняя власть и он вверялся одному человеку (монарху божьей милостью). Основным условием демократии стало следующее: коллектив не может управлять собой, если он сам не обладает суверенитетом».
Приведенная выдержка позволяет увидеть прямую взаимосвязь понятий демократии, народного и национального суверенитетов, а также заметить разницу в значении источника власти -- монарха либо народа. Кроме того, авторы отмечают, что демократия приравнивалась к выборам, тогда как формам непосредственного участия народа в управлении отводилась крайне незначительная роль.
Процесс управления, т.е. принятия решений по воле большинства в странах Западной Европы получил развитие в соответствующей концепции правления большинства. Обосновывая свое понимание этой концепции, французские ученые отмечают, что, когда возникает необходимость принять решение, то только число голосов может служить надлежащим критерием при осуществлении выбора между различными мнениями. Любое мнение имеет свою ценность. Преобладание в определенный момент сторонников той или иной точки зрения служит основой для принятия решения. В данном случае единственный критерий -- количество. Однако оно не придает победившей точке зрения какой-то особой ценности. Это означает, что меньшинство, бесспорно обязанное подчиняться закону, может, несмотря ни на что, продолжать отстаивать свою точку зрения и после голосования, так как сам факт его поражения никак не умаляет ее действительной ценности.
Английская исследовательница-политолог Д. Пиккла считает, что «демократичной является та система правления, которая дает возможность, во-первых, выявлять мнение максимального числа людей о том, как страна должна управляться и, во-вторых, обеспечивать, чтобы те, кто избран, делали то, чего хотят избиратели, или чтобы их можно было заменить, если они не делают этого, в период между выборами». Другой английский ученый К. Берч отмечает, что «британская демократия никогда не отвечала критерию «правления народа». Если бы демократия, -- пишет К. Берч, -- определялась как «правление народа», то британскую политическую систему невозможно было бы считать демократией. Коток В.Ф. Референдум в системе социалистической демократии. М.: Стэлла 1964. 82 с. Теоретически в Великобритании, по его мнению, принята модель представительной демократии, т.е. такая модель, в рамках которой политическая власть концентрируется в руках «свободно избираемых членов палаты общин».
Реалистическое описание британской демократии должно основываться на признании того факта, что ответственность за государственное управление находится в руках правительства, которое не делит право принятия решений ни с парламентом, ни с народом. Вместе с тем, К. Берч утверждает, что, хотя современная Великобритания не является парламентской демократией, она конечно представляет собой демократическую систему, поскольку отвечает другому критерию демократии -- это существование в Англии правительства, способного учитывать общественное мнение в процессе принятия им решений, а гарантией ограничения бесконтрольной власти правительства, считает К. Берч, является установление ответственности правительства перед парламентом.
Профессор Фрейбургского университета, член Федерального конституционного суда ФРГ Конрад Хессе дает следующее определение свободного демократического строя: это «такой государственно-правовой способ правления, который, исключая любое насилие и произвол, основывается на самоопределении народа по волеизъявлению большинства, на свободе и равноправии» Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.:Издательство НОРМА, 2008. - 425 с.. При этом к основным признакам такого строя он относит: уважение к конкретизированным в Основном законе правам человека, прежде всего к праву на жизнь и свободное развитие, народный суверенитет, разделение полномочий, ответственность правительства, опирающаяся на закон исполнительная независимость судов, принцип многопартийности и равенство возможностей для всех политических партий с правом согласно конституции на оформление и деятельность оппозиции.
Как видно, автор определения дает самое широкое современное понимание демократии, которое и нашло свое конституционно-правовое закрепление в Основном законе ФРГ. «Вся государственная власть исходит от народа», -- гласит ст. 20 Конституции ФРГ, а сама Федеративная Республика Германии является демократическим и социальным федеративным государством. Основной закон ФРГ, по мнению К. Хессе, при решении в пользу демократии создает не абстрактную доктрину, отделяемую от настоящего общества, а конкретное устройство сегодняшней исторической действительности. Демократия не может исходить из исходит от народа, существует для народа и нации и осуществляется так, как это указано в Конституции.
Раздел второй Политической Конституции Мексиканских Соединенных Штатов Конституционное право зарубежных стран. Под ред. Баглая М.В., Лейбо Ю.И., Энтина Л.М. М.: Норма, 2004. -- 832 с. содержит главу, посвященную национальному суверенитету и форме правления. В ст. 39 указано, что национальный суверенитет полностью и изначально принадлежит народу, а вся государственная власть исходит от народа и учреждается для его блага. Подобные примеры конституционных установлении можно продолжить, но основная идея ясна: принципы народного и национального суверенитета, демократии, свободы и равенства, которые закрепляют конституции различных государств, представляют собой те общечеловеческие ценности, те идеалы, к которым стремится народ каждой страны.
Анализ конституционных установлении позволяет обнаружить как общие, так и особенные черты национальных форм демократии в современных государствах и обществах.
Еще совсем недавно в советской юридической литературе при сравнении демократии буржуазной и социалистической упор делался на их противопоставление. Теперь стоит практическая задача переосмысления и нового анализа всего комплекса проблем демократии, общества и государства.
Кроме того, многие годы в советской науке и практике вопросы народовластия рассматривались только сквозь призму государственной власти. Это приводило к преувеличению роли, возможности и пределов государственно-правового вмешательства в общественную жизнь, недооценивались самоуправленческие начала в управлении экономическими и социальными процессами.
Сегодня для российской науки и практики назрела объективная необходимость разумного сочетания и разграничения государственно-властного руководства и народного самоуправления. Именно в этом направлении развивается российская политическая система. Становление системы местного самоуправления, дополняющей структуры государственной власти, позволит наиболее эффективно решать конкретные вопросы экономического, политического, социального и культурного строительства в России.
Существенный вклад в этот процесс вносит наука конституционного права России, а законодательные (представительные) органы Российской Федерации ведут активный поиск традиционных и новых форм самоуправления. Зиновьев А.В. Гарантии свободы выборов представительных органов власти в России. М.: БЭК. 1995. - № 5. С. 166
Степень развития самоуправления зависит от степени развития демократии в обществе. Чем демократичнее общество, тем более широко в нем развиты начала самоуправления. По мнению Ю.И. Скуратова, самоуправление -- есть высшая цель и одновременно особая форма развития и организации демократии, а отличие демократии от самоуправления заключается, по его мнению, в том, что самоуправление более полно и непосредственно воплощает основные принципы управления обществом". Скуратов Ю.И. Концепция народного суверенитета и современное конституционное право. - Ростов-на-Дону: Рост. ВШ МВД РФ. 2006. 84-94 с.
Осуществление власти народа предполагает существование в каждом государстве определенного механизма властвования. В зависимости от форм волеизъявления народа в науке и конституционно-правовой практике обычно различают непосредственную (прямую) демократию и представительную демократию.
Суверенитет народа - это первоисточник власти. Воля народа, выраженная в юридически релевантных формах, является подлинным и единственным базисом государства, от нее исходит мандат на устройство и любые изменения формы государственной власти. Суверенитет народа неразрывно связан с правами и свободами человека и гражданина. В этом его гуманистическая сущность. Народ никогда не бывает един в своих целях, ибо различны интересы его социальных групп, поэтому отличить реализацию суверенитета народа от эгоистических устремлений к власти опытных демагогов часто бывает очень трудно, юридические принципы здесь помогают лишь в небольшой степени. Отсюда исключительна важность правовой детализации принципа суверенитета народа, создание надежных гарантий для реализации этого принципа в жизни. Развитие и защита прав и свобод человека и гражданина - самое важная их этих гарантий
На мой взгляд, народовластие в настоящее время необходимо РФ, т.к. народовластие - это общая воля всех. А исходя из этого мы уже можем говорить о настоящем демократическом государстве.
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ НАРОДОВЛАСТИЯ Согласно статье 3 Конституции РФ единственным источником власти в России является ее многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Народный суверенитет как верховная власть народа предполагает подчинение поведения отдельных людей воле всего народа. Следовательно, воля народа является одним из наиболее существенных признаков, характеризующих суверенную власть народа. Осуществление суверенитета народа по своему содержанию означает не что иное, как реализацию принадлежащей народу всей полноты власти.
Воля народа является сложной категорией, проявляясь во всех формах общественного сознания: политической идеологии, правосознании, морали и тд. Воля народа получает свое проявление во всей совокупной общественной деятельности, каких бы сторон жизни общества она ни касалась; в сложной совокупности общественных стремлений, требований, настроении, запросов народных масс; в общественном мнении и многих иных формах. Поскольку общенародная воля является элементом общественного сознания, ее не следует рассматривать как арифметическую сумму воли всех членов общества. Общенародная воля представляет собой качественную характеристику целенаправленной деятельности общества, вытекающую из интересов всего народа в целом. Разумеется, в ряде случаев она может и не совпадать с интересами и волей отдельных индивидов.
Воля народа, выраженная в юридически релевантных формах, является подлинным и единственным базисом государства, от нее исходит мандат на устройство и любые изменения формы государственной власти. В силу естественного права, заложенного в понятие народного суверенитета, народ вправе оказать сопротивление любой попытке насильственного свержения конституционного строя. Чтобы поставить преграду попыткам узурпации власти и ущемления воли народа, Конституция России провозглашает: «Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону» (ч. 4 ст. 3). В этой норме заложена гарантия против возврата к тоталитаризму, установлению единоличной диктатуры.
Важнейшей формой, в которой объективируется воля народа, является осуществление политической власти. Воля народа, объективированная как власть народа, получает особым образом организованные формы своего выражения.
Суверенная воля народа может быть выражена в двух основных формах:
- непосредственно;
- в представительных формах.