Л андриченко - международно-правовая защита коренных народов. Международно-правовая защита коренных народов Политика «позитивной дискриминации»

Проблема защиты прав коренных народов носит как международный, так и внутригосударственный характер. При этом национальные средства их правовой защиты должны обеспечивать максимальный учет требований, установленных международно-правовыми актами. Современное же международное право служит не только ориентиром, но и мощным стимулом в развитии внутринационального законодательства в области обеспечения прав коренных народов. Определяя международно-правовые стандарты применительно к правовому статусу этих народов, международное право способствует процессам демократизации внутреннего развития государств, на территории которых они проживают.

Инструментами международно-правовой защиты прав коренных народов служат выработанные международным сообществом нормативные документы, закрепляющие права коренных народов, а также деятельность различных международных и неправительственных организаций, направленная на реализацию конкретных процедур защиты их прав. Остановимся прежде всего на международно-правовых актах, действующих в сфере обеспечения прав коренных народов.

В регулировании и защите прав коренных народов современное международное право исходит из признания за каждым представителем из их числа общепризнанных прав и свобод, принадлежащих в равной мере всем жителям планеты, независимо от их расовой, религиозной, национальной или языковой принадлежности. Они в полном объеме должны пользоваться всеми правами человека и основными свободами, провозглашенными и защищаемыми международно-правовыми документами. Одновременно с этим независимо от численности и других характеристик на эти народы, как и на другие, распространяются принципы равноправия и самоопределения. Признание за ними и индивидуальных, и коллективных прав связано с тем, что коренные народы являются такими же гражданами и народами государств, на территории которых они проживают, как и другие граждане и народы данных государств. Поэтому правовой статус коренных народов и их представителей в демократических государствах не должен уступать правовому статусу других граждан.

В настоящее время в международном праве существует целый ряд универсальных и специальных актов, применяемых в отношении коренных малочисленных народов.

Среди универсальных актов, относящихся к коренным народам, следует назвать Устав Организации Объединенных Наций 1945 г., который требует от правительств "поощрять права человека и основные свободы для всех без различия расы, пола, языка и религии" . Устав ООН впервые закрепил в качестве одного из базовых принципов современного международного права принцип равноправия и самоопределения народов. Если все другие принципы говорят о правосубъектности государства, то этот принцип исходит из правосубъектности народа. Сегодня на его основе в международном праве складывается и развивается целая система норм - международное право народов , составной частью которого является и право коренных народов.

Важной основой для достижения широкого признания прав лиц из числа коренных народов служат и такие документы, как Всеобщая декларация прав человека 1948 г., призывающая все государства гарантировать эффективное признание и соблюдение прав каждого человека на равенство, недискриминацию, образование и участие в политической и культурной жизни общества , международные пакты 1966 г. об экономических, политических, социальных, гражданских и культурных правах, которые не только устанавливают недопустимость дискриминации по признакам расы, цвета кожи, национального и социального происхождения, но и провозглашают право народов на самоопределение и на распоряжение своими естественными ресурсами . Особую значимость в связи с этим приобрела ст.27 Международного пакта о гражданских и политических правах, которая установила, что "в тех странах, где существуют этнические, религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться своим родным языком". Ее действие в полной мере распространяется и на коренные народы.

Существует целый ряд и других международных документов, действие которых направлено на запрещение дискриминации, предупреждение преступления геноцида и наказание за него, предоставление независимости колониальным странам и народам, имеющим непосредственное отношение к положению коренных народов. К числу этих документов в первую очередь относят Международную конвенцию 1966 г. о ликвидации всех форм расовой дискриминации. По проблемам реализации этой конвенции прошел ряд всемирных конференций в рамках Организации Объединенных Наций. На одной из них в 1978 году были специально рассмотрены проблемы коренных народов и выработаны рекомендации для государств: закрепить право коренных народов называть себя собственными именами и свободно проявлять свои этнические, культурные и другие особенности; иметь официальный статус и создавать собственные представительские организации; сохранять в пределах районов поселения традиционную структуру экономики и традиционный образ жизни; сохранять и использовать собственный язык в системе управления и образования, получать образование и информацию на своем собственном языке, распространять информацию в отношении своих нужд и проблем и др. Впоследствии аналогичная конференция 1983 г. также вернулась к проблемам коренных народов, акцентировав при этом внимание на особой связи коренных народов с землей и указав, что земля, а также право на землю и природные ресурсы не должны изыматься у этих народов .

В число международных документов, затрагивающих права коренных народов, следует также включить Конвенцию (N 111) о дискриминации в области труда и занятий от 25 июня 1958 года , Конвенцию о борьбе с дискриминацией в области образования от 14 декабря 1960 года , Декларацию о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам от 18 декабря 1992 года и др.

Особое значение в рамках установления международно-правового статуса коренных народов имеют акты, специально направленные на их защиту. Началом специализированной защиты коренных народов в международном праве послужило принятие в 1957 году Конвенции МОТ N 107 "О защите и интеграции коренного и другого населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни в независимых странах" . Именно с принятием этой конвенции в международно-правовой лексикон впервые вошел и сам термин "коренное население".

Конвенция МОТ N 107 была первым международным документом, посвященным исключительно проблемам коренных народов. Она состояла из 37 статей, вошедших в восемь разделов, и рассматривала такие конкретные вопросы, как земельная собственность, условия труда, профессиональное обучение, сельские ремесла, социальное обеспечение и здравоохранение, образование, а также средства общения. Она была и первым международным документом, в котором признавалось право коллективной собственности на землю.

Одновременно с этой конвенцией на том же заседании Генеральной конференции Международной организации труда 5 июня 1957 года была принята и Рекомендация о защите и интеграции коренного и другого населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни в независимых странах (Рекомендация 104 МОТ). Рекомендация не носит юридически обязательного характера. Основные ее предложения были предварительно согласованы с Организацией Объединенных Наций, Продовольственной и сельскохозяйственной организацией Объединенных Наций, Организацией Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры и Всемирной организацией здравоохранения по основным направлениям, касающимся деятельности этих организаций.

Предложения, изложенные в Рекомендации, не только намечают пути реализации Конвенции N 107, но и в некоторых вопросах дополняют ее содержание. В частности, в сфере земельных правоотношений в Рекомендации устанавливалось, что "должны проводиться законодательные или административные меры для урегулирования различных существующих de facto или de jure положений, на основании которых заинтересованное население пользуется землей" . В соответствии с этими мерами, за исключением предусмотренных законом особых обстоятельств, "прямая или косвенная аренда принадлежащих заинтересованному населению земель физическими или юридическими лицами, не входящими в его состав, должна подлежать ограничениям". Кроме того, коренному населению должен обеспечиваться земельный резерв, пригодный для применения подсечной системы земледелия, до тех пор, пока не будет введена более совершенная система обработки земли. До осуществления политики оседлости в отношении полукочевых племен должны выделяться особые зоны, в пределах которых эти племена могут свободно пасти свой скот. В Рекомендации 104 МОТ содержится призыв к правительствам государств, на территории которых проживает коренное население, принимать надлежащие меры для устранения задолженности сельских хозяев из числа коренного населения, организовывать для них системы кооперативного кредита и выдачи низкопроцентных ссуд, а также оказывать им техническую, денежную и иную помощь в организации обработки их земель.

Дополнительные меры, предусмотренные в Рекомендации, касались также вопросов вербовки и условий труда, профессионального обучения, кустарного производства и сельских ремесел, социального обеспечения, здравоохранения, образования, использования языков.

Конвенцию N 107 МОТ ратифицировали 27 государств, включая несколько стран с высокой долей коренного населения или населения, ведущего племенной образ жизни (например, Бангладеш, Бразилия, Индия, Мексика, Парагвай и Перу). Однако многие страны, в которых проживает коренное население (в том числе и бывший СССР), к ней не присоединились. Конвенция во многом была направлена на "интеграцию" (это вытекает уже из названия данной конвенции) коренного населения в жизнь доминирующего общества и на его развитие в западном понимании. С этим было категорически не согласно само коренное население, так как считало, что под прикрытием термина "интеграция" фактически осуществлялась его ассимиляция.

В целях усовершенствования положений Конвенции и необходимости развития норм в области защиты прав коренного населения в 1985 г. МОТ начала процесс ее пересмотра. В 1986 г. Международная организация труда провела совещание экспертов. В состав ее группы в качестве полноправных членов были включены и представители организаций коренного населения. Совещание экспертов 1987 г. признало, что интеграционный патерналистский подход Конвенции не отвечает существующим требованиям и "более не отражает современного мышления". Особо была подчеркнута возможность самоопределения этих народов в экономических, социальных и культурных областях в качестве права и основного принципа разработки новых норм в рамках МОТ.

Был сделан важный вывод: "Компетенция государства апроприировать земли коренного населения или населения, ведущего племенной образ жизни, или выселять эти народы с их земель должна быть ограничена исключительными обстоятельствами и должна осуществляться лишь при их ясно выраженном согласии". Впоследствии данное положение нашло свое более подробное изложение в качестве норм ст.16 новой Конвенции N 169 МОТ "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах" . Данная конвенция после четырех лет подготовительной работы была принята в июне 1989 года и вступила в силу 5 сентября 1991 года. Фактически она стала преемницей Конвенции МОТ N 107, хотя ряд стран, которые ратифицировали Конвенцию N 107, но не ратифицировали Конвенцию N 169, продолжают оставаться участниками первой из них .

Уже в преамбуле новой Конвенции говорится, что необходимо принятие новых международных норм, направленных на изменение положения коренных народов в целях ликвидации ориентации на ассимиляцию, содержавшейся в ранее действовавших нормах. Таким образом, мировое сообщество признало, что самобытное социально-экономическое развитие, культуры и языки коренных народов являются частью культурного наследия человечества и достойны аналогичной защиты.

В Конвенции N 169 МОТ полнее отражены положения, реализация которых позволит обеспечить выживание коренных народов, сохранение и развитие их традиционного образа жизни, культуры и языка. В числе важнейших прав, провозглашенных данной конвенцией для коренных малочисленных народов, - право выбирать собственные приоритеты в процессе своего развития; участвовать в подготовке, осуществлении и оценке планов и программ, которые затрагивают их интересы; право на сохранение собственных обычаев и институтов (при непротиворечии их правам, установленным в национальном законодательстве и международных актах); право собственности и владения на земли, которые они традиционно занимают; право на создание собственных учебных заведений и другие права.

Помимо прав, которые Конвенция предоставляет собственно коренным народам, отражены и обязанности правительств участвующих в Конвенции государств, на которые возлагается обеспечение этих прав. Так, правительства должны содействовать наиболее полному осуществлению социальных, экономических и культурных прав коренных народов, проводить с ними консультации (в том числе и через их представительные институты) в случаях принятия законодательных актов, затрагивающих их права и интересы; создавать условия для развития их учреждений; совместно с ними осуществлять меры по защите и сохранению окружающей среды, территорий, которые они заселяют; обеспечивать для них должное медицинское обслуживание или предоставлять им средства для его осуществления; принимать меры по сохранению национальных языков этих народов.

Большое внимание в Конвенции уделено вопросам определения земельных прав коренных народов (ст.14). При этом в сфере установления земельных прав может возникать два вида правоотношений: собственность и владение в отношении традиционно занимаемых земель, а также "право доступа" к землям, "которые занимают не только они". На правительства в связи с этим возлагается обязанность предпринимать меры по идентификации земель, традиционно занимаемых коренными народами. Коренные народы не могут быть выселены с занимаемых ими земель и территорий, кроме случаев, "когда перемещение этих народов считается необходимым в виде исключительной меры". Что касается прав на природные ресурсы, относящиеся к землям коренных народов, то в соответствии с Конвенцией они имеют право "участвовать в использовании и распоряжении этими ресурсами и в их сохранении" (ст.15).

Конвенция N 169 МОТ усовершенствовала и подход к определению "коренных народов" и "народов, ведущих племенной и полуплеменной образ жизни" - основного субъекта рассматриваемых прав. Так, Конвенция N 107 МОТ 1957 г. применялась, с одной стороны, к лицам, входящим в состав населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни в независимых странах, и находящимся на менее высокой социально-экономической стадии развития, чем остальная часть общегосударственного коллектива, правовое положение которых регулируется частично или полностью их собственными обычаями, традициями или же особым законодательством, а с другой - к лицам, входящим в состав населения, ведущего племенной или полуплеменной образ жизни в независимых странах, и рассматриваемым как коренное население ввиду того, что они являются потомками жителей, населявших страну или географическую область, частью которой является эта страна, во времена ее завоевания или колонизации, и независимо от своего правового положения ведущим образ жизни, более соответствующий социально-экономическому и культурному строю тех времен, чем строю страны, в состав которой они входят.

Данный подход к определению коренных народов, в котором подчеркивалась менее высокая социально-экономическая стадия их развития по сравнению с остальной частью населения страны, где они проживают, был ориентирован на доктрину необходимости интеграции данных народов в состав доминирующего населения государств. Кроме того, он давал повод, исходя из узко понимаемых критериев современности и прогресса, к делению различных народов на "отсталые" и "цивилизованные".

Отказ от этой доктрины, а также признание самоценности культурного и социально-экономического развития коренных народов потребовал корректировки, в том числе и самого определения этих народов. В связи с этим, согласно ст.1 Конвенции N 169 МОТ, последняя уже стала ориентироваться:

а) на народы, ведущие племенной образ жизни в независимых странах, социальные, культурные и экономические условия жизни которых отличают их от других групп национального сообщества и положение которых регулируется полностью или частично их собственными обычаями или традициями, или специальным законодательством;

в) на народы в независимых странах, которые рассматриваются как коренные ввиду того, что они являются потомками тех, кто населял страну или географическую область, частью которой является данная страна, в период ее завоевания или колонизации или в период установления существующих государственных границ, и которые, независимо от их правового положения, сохраняют некоторые или все свои социальные, экономические, культурные и политические институты".

Помимо этого в понятие введена и такая существенная новация: данная конвенция применяется в отношении "народов", а не лиц из числа коренного населения или населения, ведущего племенной образ жизни. Хотя использование данного термина "не рассматривается как несущее какой-либо смысл в отношении прав, могущих заключаться в этом термине в соответствии с международным правом" (ст.1 (3)). Таким образом, несмотря на признание коллективных прав коренных народов, Конвенция весьма осторожно подходит к определению коренных народов как субъектов прав, предусмотренных в других международно-правовых актах.

Несмотря на то, что Конвенция не всегда до конца последовательна в закреплении гарантий прав коренных народов, она играет весьма существенную роль в развитии их статуса и защите его на уровне международного сообщества государств.

Важным моментом является возложение обязанности на ратифицировавшие ее государства предоставлять отчеты о применении этой конвенции, которые позволяют МОТ проследить, насколько она соблюдается. В настоящее время Конвенция N 169 служит основой для деятельности МОТ в области осуществления прав коренных народов и оказания им правовой, технической и иной помощи.

Дальнейшему развитию прав коренных народов должна послужить и Декларация ООН о правах коренных народов, принятие которой Генеральной Ассамблеей ООН ожидается в ближайшем будущем .

В качестве первостепенной задачи в проекте Декларации указывается на необходимость обеспечения выживания коренных народов, которые "имеют право на существование" и "на защиту от геноцида любого рода" (п.5). Особое внимание уделяется вопросам самоопределения коренных народов. Это право признается за ними наравне с другими народами: "…коренные народы согласно международному праву имеют право на самоопределение с учетом таких же критериев и ограничений, которые применимы к другим народам в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций" (п.3). Составной частью этого права является право на автономию и самоуправление.

Помимо названных, права и свободы, охваченные проектом Декларации, включают право сохранять и развивать свои отличительные этнические и культурные характеристики и самобытность; право на защиту от культурного геноцида и этноцида; право на владение землей и территориями, которые они традиционно занимали или использовали иным образом; сохранение традиционных экономических структур и образа жизни, включая охоту, промысел рыбы, скотоводство, собирательство, заготовку леса и обработку земли; охрану окружающей среды; участие в политической, экономической и социальной жизни соответствующих государств, в частности, в деятельности, касающейся вопросов, которые могут затрагивать их жизнь и судьбу; право на самоуправление или автономию при решении их внутренних и местных вопросов; право на традиционные контакты и сотрудничество, осуществляемые через границы государства; соблюдение договоров и соглашений, заключенных с коренными народами.

В проекте Декларации предусматриваются также взаимоприемлемые и справедливые процедуры разрешения конфликтов или споров между коренными народами и государствами, включая такие средства, как переговоры, посредничество, арбитражное разбирательство, национальные суды и международные и региональные механизмы по обзору и рассмотрению жалоб.

Определяя названные права, проект Декларации указывает, что они представляют собой лишь минимальные нормы для выживания и обеспечения благосостояния коренного населения в мире.

Приведенный анализ перечисленных документов по проблемам прав коренных народов позволяет говорить о том, что в рамках ООН, МОТ и других организаций сложилась и развивается концепция межгосударственного сотрудничества в этой области. Идет накопление основного массива международных стандартов, то есть конкретных обязательств государств международно-правового характера. Создается и активно развивается сеть международных механизмов и процедур разрешения споров и конфликтов между коренными народами и государствами.

Однако предпринятых мер недостаточно, чтобы проблемы коренных народов могли быть решены в рамках лишь существующих международно-правовых норм. Из всех названных документов только Конвенция N 169 МОТ носит обязательный характер для ратифицировавших ее государств и является всеобъемлющим актом по охвату основных прав коренных народов. До конца не разработанными остаются основные права, на которые они претендуют, - "право на землю" и "право на самоуправление". Сохраняются проблемы коренных народов и в других сферах. Все это подталкивает международное сообщество и дальше заниматься развитием международных прав в данной области.

Процесс становления международной системы норм и принципов, регулирующих права и свободы коренных народов и государств, на территории которых они проживают, неразрывно связан с деятельностью целого ряда международных и неправительственных организаций. Именно они в первую очередь занимаются привлечением внимания международного сообщества к проблемам коренных народов и обеспечением защиты их прав на межгосударственном уровне. Это прежде всего Международная организация труда (МОТ), которая первой среди международных органов приняла конкретные меры для защиты коренных народов. Еще в 1921 году она провела исследования по проблемам положения трудящихся коренного населения . Для разработки международных норм с целью защиты коренного населения Административный совет МОТ в 1926 году образовал Комитет экспертов по условиям труда туземного населения, что позволило впоследствии разработать ряд документов по данному вопросу . Первоначально усилия МОТ были направлены на облегчение процессов интеграции и развития в рамках национальных общественных структур коренного населения. Первый, наиболее значительный международный документ - Конвенция N 107 МОТ, посвященная исключительно проблемам коренного населения, - также был направлен на проведение политики его "интеграции".

Впоследствии МОТ отошла от проведения подобной политики и принятый в 1989 году (взамен Конвенции N 107 МОТ 1957 г.) новый международный документ, специально направленный на обеспечение прав коренных народов, - Конвенция N 169 МОТ - уже не содержит мер, направленных на необходимость полного "включения" коренного населения в жизнь доминирующего общества.

В сотрудничестве с МОТ, играющей особую роль в обеспечении прав коренных народов, в реализации программ участвуют Продовольственная и сельскохозяйственная организация Объединенных Наций (ФАО), Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), Детский фонд Организации Объединенных Наций (ЮНИСЕФ), Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) и др.

В 1986 году Генеральной Ассамблеей ООН создан Добровольный фонд для коренного населения, предназначенный в основном для финансирования поездок его представителей на заседания органов и организаций системы ООН в случаях, если на них рассматриваются вопросы, затрагивающие права коренных народов.

Активную роль в содействии защите коренных народов играет Подкомиссия ООН по предупреждению дискриминации и защите меньшинств, члены которой избираются Комиссией ООН по правам человека. Она не раз проводила широкие исследования по проблемам реализации прав коренных народов. В рамках Подкомиссии с 1982 г. действует учрежденная Экономическим и социальным советом ООН Рабочая группа ООН по вопросам коренного населения . Рабочая группа открыта для всех представителей коренного населения, а также для тех, кто защищает их права, независимо от их официального статуса и от того, являются ли они признанными неправительственными организациями с консультативным статусом при Организации Объединенных Наций. Она уполномочена "следить за изменениями в области поощрения и защиты прав человека и основных свобод коренного населения" . Основными целями, для которых была создана эта группа, являются:

а) рассмотрение ситуаций, относящихся к защите прав человека и основных свобод коренного населения, и содействие их соблюдению, в том числе информации, ежегодно запрашиваемой Генеральным секретарем у правительств, специализированных учреждений, региональных межправительственных организаций с консультативным статусом, особенно организаций коренного населения, изучение таких материалов и представление своих заключений Подкомиссии;

в) уделение особого внимания развитию норм, касающихся прав коренного населения, с учетом как сходства, так и различий в положении и чаяниях коренного населения во всем мире" .

В ежегодно проводимых сессиях Рабочей группы принимают участие наблюдатели от более чем 30 правительств и сотен организаций коренного населения и неправительственных организаций, а также ученые и политические деятели многих стран .

Изучая тенденции национального развития, Рабочая группа получает и анализирует информацию, представленную в письменном виде правительствами, специализированными учреждениями и другими органами Организации Объединенных Наций, международными и региональными межправительственными организациями, неправительственными органами и самими коренными народами.

Помимо изучения национальных процессов, касающихся содействия осуществлению прав и основных свобод коренных народов и их защиты, Рабочая группа придает особое значение второй части своего мандата - развитию международных норм, касающихся прав коренных народов. Один из первых и основных документов, подготовленных Рабочей группой, - проект Декларации Организации Объединенных Наций "О правах коренных народов", о котором уже упоминалось.

Поддержкой прав коренного населения занимаются и некоторые региональные организации. Например, важные шаги для защиты его прав предпринимает Организация американских государств (ОАГ). Главный орган ОАГ - Межамериканская комиссия по правам человека - неоднократно рассматривала дела, связанные с нарушением прав человека в отношении представителей коренного населения. В заседаниях Межамериканского индейского института, созданного Организацией американских государств на основе Межамериканского индейского договора, участвуют официальные представители индейцев.

Важную роль в информировании общественности, в том числе и международных организаций, о судьбе коренного населения, а также учете интересов этого населения играют различные неправительственные организации. При Экономическом и социальном совете Организации Объединенных Наций (ЭКОСОС) консультативный статус имеют целый ряд неправительственных организаций: Международный совет по договорам индейцев, Всемирный совет коренного населения, Индейский совет Южной Америки (СИСА), Центр правовой защиты индейцев, Всемирная ассоциация представителей коренного населения, Совет Всемирного общества старейшин, Национальный совет индейской молодежи, Индуистская приполярная конференция, Национальный секретариат юридических служб для коренного населения и жителей островов, Великий совет крисов (Квебек) и др.

Организации коренного населения образованы и действуют во многих странах, существуют также и их межрегиональные организации. В настоящее время более 135 различных неправительственных организаций принимают участие в выработке международно-правовых документов, защищающих права коренных народов . В их числе - Братство коренного населения Аляски, Фонд коренных жителей Аляски, Ассоциация коренных народностей, Совет коренного населения Канады, Союз коренного населения Бразилии, Ассоциация коренного женского населения Канады, Совет северных саамов, Национальная организация здравоохранения коренного населения и жителей островов, Центр коренного населения Тасмании, Земельный совет аборигенов Нового Южного Уэльса, Национальный совет метисов (Канада), Альянс народов Кордильер и другие.

Неправительственные организации заняли достойную нишу в деле защиты прав коренных народов. Сейчас уже невозможно представить себе функционирование системы защиты прав коренных народов без такого инструментария. Важная особенность неправительственных организаций - их относительная независимость и свобода от вмешательства государств в их дела.

Неправительственные организации не только поддерживают отношения с ЭКОСОС, но и следят за включением международных стандартов в области прав коренных народов в национальное законодательство, лоббируют принятие наиболее актуальных для них законов.

Примером подобной организации, действующей в Российской Федерации, является Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (АКМНС), представители которой регулярно приглашаются на ежегодные сессии Рабочей группы ООН по вопросам коренного населения. Л.В. Андриченко, ведущий научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук.

"Журнал российского права", 2001, N 5

Примечания:

Международное право в документах. М., 1982. С.3

См.: Тузмухамедов Р. А. Права и свободы народов в современных источниках международного права. Казань, 1995. С.3

Права человека: Сборник международных договоров. Т.1 (часть первая). Нью-Йорк: ООН, 1994. С. 1–7

Права человека: Сборник международных договоров. Т.1 (часть первая). Нью-Йорк: ООН, 1994 С. 8–47.

См.: Документы ООН: A/CONF. 92/40. C.16

См.: Документы ООН: A/CONF. 119/26. С.19.

Права человека: Сборник международных договоров. Т.1 (часть первая). Нью-Йорк: ООН, 1994. С. 108–113.

Права человека: Сборник международных договоров. Т.1 (часть первая). Нью-Йорк: ООН, 1994. С. 113–121

Права человека: Сборник международных договоров. Т.1 (часть первая). Нью-Йорк: ООН, 1994. С. 157–162

См.: Коренное население: глобальное стремление к справедливости: Доклад для Независимой комиссии по международным гуманитарным вопросам. М.: Международные отношения, 1990. С. 206–227.

См.: Коренное население: С. 219–220. В соответствии со ст.1 Конвенции МОТ N 107 "коренное и другое население, ведущее племенной и полуплеменной образ жизни, обозначается словами "заинтересованное население".

См.: Коренное население. С. 227–229; Права коренных народов: изложение фактов. Нью-Йорк, 1992. N 9. С.13.

См.: Вестник МИД СССР. 1989. N 17. С. 17–23.

Российская Федерация не является участницей ни первой, ни второй Конвенции МОТ.

До утверждения ее Генеральной Ассамблеей ООН текст Декларации уже был рассмотрен и одобрен Подкомиссией по предупреждению дискриминации и защите меньшинств, Комиссией по правам человека и Экономическим и социальным Советом. См.: Права и свободы народов в современных источниках международного права: Сборник документов. Казань, 1995. С. 173–187.

См.: Коренное население… С.180.

К их числу относятся, например, Конвенция 1930 г. о принудительном труде, Конвенция 1936 г. о вербовке трудящихся из коренного населения, Конвенции 1939 г. о трудовых договорах трудящихся (коренного населения) и об уголовных санкциях для трудящихся коренного населения.

Коренное население… С.184, 230.

См.: Права коренных народов: изложение фактов. Нью-Йорк. N 9. С. 6–7.

См.: Шульга Р. Ю. Неправительственные организации и Организация Объединенных Наций: их взаимодействие в выработке и утверждении международных стандартов прав человека // Права человека в России: декларации, нормы и жизнь: Материалы международной научной конференции, посвященной 50-летию Всеобщей декларации прав человека (Москва, 17–18 февраля 1999 года). М., 1999. С.266. "Журнал российского права", 2001, N 5

Российская Федерация включает в себя немалое количество самых различных народов - по подсчетам специалистов, около 780 групп. Так называемые малочисленные народы России проживают на северной территории, пролегающей вдоль 30 регионов страны. Если суммировать их численность, то их окажется не так уж и много: чуть больше четверти миллиона. По состоянию на 2010 год в нашем государстве проживает порядка 45 групп коренного типа. В этой статье будет подробно рассказано про особенности проживания, юридические полномочия, проблемы и правовой статус малочисленных народов России.

Что представляют собой российские малочисленные народы?

Малыми специалисты называют небольшие этнические общности, сохраняющие свои традиции, обычаи и культурные особенности проживания. Проблема жизнедеятельности малых народов поднимается не только на общероссийском, но и на мировом уровне. Так, в 1993 году Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию, в соответствии с которой малочисленным и коренным общинам должно уделяться особое внимание. Россия тогда не осталась в стороне: Конституция 1993 года провозгласила принцип гарантии прав и свобод, как для обычных граждан, так и для коренных представителей страны. На конституционном уровне закрепление прав коренных жителей является неотъемлемым элементом в системе защиты и поддержки демократического государственного развития.

Почему проблеме существования малочисленных народов России в последнее время уделяется особое внимание? Ответ на этот вопрос кроется в истории. Дело в том, что еще в начале XX века некоторые народы нашего государства столкнулись с целым рядом проблем: экономических, демографических, социальных и, конечно же, культурных. Произошло это, как не сложно догадаться, из-за глубочайших государственных перемен: революций, репрессий, гражданской и Великой Отечественной войны и т. д. В начале же 90-х годов остро встал вопрос о сохранении оставшихся коренных и малочисленных народов России.

Надо сказать, что этносы малочисленного типа играют не последнюю роль в культурном развитии страны. Более того, они являются неотъемлемой частью многонационального народа России, выступают в качестве самостоятельного фактора, благодаря которому происходит возрождение некогда великой российской государственности. Так в чем же заключается политика нынешних властей по отношению к малочисленным народам России? Об этом будет рассказано далее.

Правовая основа существования коренных народов в РФ

Юридическое закрепление статуса тех или иных этносов - явление далеко не новое. Еще в начале XIX века в Российской Империи существовал специальный Устав о жизни инородцев, датировавшийся 1822 годом. В этом документе коренным жителям тех или иных территорий России гарантировались права на самоуправление, землю, культурную самобытность и т. д. В советское время продолжалась похожая политика, однако места расселения национальных меньшинств стали безжалостно делиться. Переселение с места на место, а также принцип патернализма (диктата поведенческих норм) сыграли с малыми народами злую шутку: вековые традиции и обычаи понемногу стали исчезать.

Проблема была обнаружена в 90-е годы. Дабы не допустить дальнейшего ускорения процессов удаления языковых и культурных особенностей среди коренных и малочисленных народов России, был закреплен ряд юридических норм, провозглашающих принцип самобытности и сохранения традиционной культуры среди этносов коренного типа.

Первый и самый важный источник это, конечно же, российская Конституция. Здесь стоит выделить статью 72, в которой говорится о совместном регулировании прав и свобод национальных меньшинств регионами и федерацией. В статьях 20 и 28 говорится о возможности указывать свою национальную принадлежность. Во многих федеральных законах и прочих нормативных актах закрепляется принцип равноправия различных этнических групп. Стоит выделить ФЗ "Об основных избирательных правах граждан", ФЗ "О языках в РФ" и многие другие законы.

Конституционный суд РФ является основным государственным органом в стране, в чьи обязанности входит правовая защита малочисленных народов. Эта же инстанция устанавливает для этнических групп специальные гарантии и права, о которых будет рассказано далее.

О льготах и гарантиях для малочисленных народов России

Что гарантируют этническим меньшинствам российские федеральные законы? Если речь идет о политической сфере, то выделить здесь стоит отдельные юридические предпосылки для широкого участия народов коренного типа в работе государственных органов РФ и инстанциях местного самоуправления. Каким образом это работает? Согласно ФЗ "Об избирательных правах граждан" должны быть установлены специальные квоты представительства во властных органах. Происходить это должно за счет формирования избирательных округов, куда входило бы меньшее количество людей, чем установлено в законе. Избирательные округи могут касаться отдельных национальных поселений, этнических объединений, племен и т. д.

Следующая сфера, в которой возможны льготные права коренных малочисленных народов России - это экономика. В этой области должны применяться методы по качественному развитию хозяйственной деятельности традиционного типа. Должны приниматься меры по созданию особых территорий, в которых была бы возможность использовать традиционные методы природопользования. Не стоит забывать и о бюджетных ассигнованиях, направленных на поддержку народных промыслов. Со строгим учетом интересов коренных народов могут подлежать приватизации производственные предприятия. При этом налогообложение таких предприятий будет осуществляться с учетом возможных льгот и дотаций.

Наконец, льготные права малочисленных народов России можно осуществлять и в социально-культурной области. Здесь стоит рассказать о принятии условий по сохранению духовных и культурных основ того или иного коренного народа. Этнические средства массовой информации, соответствующий язык и литература должны всячески поддерживаться со стороны государственных властей. Необходимо периодически проводить научные исследования культурных сфер малочисленных народов.

Международное право о малочисленных народах

Национальная правовая основа, содержащая в себе нормы о защите правового статуса коренных малочисленных народов России, базируется на принципах, установленных международным правом. Иначе говоря, российское право не должно противоречить международным юридическим нормам. Это правило закрепляется и в отечественной Конституции 1993 года.

Все нормативные акты международного характера, гласящие о проблемах малочисленных народов земли, можно поделить на три основные группы. В первую такую группу входят документы, носящие рекомендательный характер. Что это означает? Если вкратце, то Декларация о языковых меньшинствах, Венская (1989 год), Парижская (1990 год), Женевская (1991 год) и многие другие документы декларативного характера направлены на стимулирование благоприятного отношения к этническим меньшинствам.

Вторая группа включает в себя документацию, целью которой является оказание идеологического и культурного влияния на правовую систему того или иного государства. Например, Конвенция № 169 гласит о племенных народах, Конвенция СНГ от 1994 года о реализации качественной защиты прав меньшинств и т. д. Особенностью представленной группы является игнорирование Россией содержащейся в ней документации. Составляет ли это группу проблем коренных малочисленных народов России? Скорее всего, нет. Ведь существует третья группа, в которую входят юридически обязательные для любого государства документы.

Последнюю составляют международные документы, призванные защищать национальные меньшинства от различного рода дискриминационных и принижающих их достоинство моментов. Так, существует Пакт о политических и гражданских правах 1965 года, Европейская конвенция о защите прав и свобод человека 1950 года и многие другие документы, обязательные для исполнения российским государством.

Права и свободы российских малочисленных народов

На сегодняшний день в России действует Федеральный закон № 256-ФЗ "О гарантиях прав коренных народов России" от 1999 года. В статье 8 представленного нормативного акта сообщается о правах этнических меньшинств. Что именно здесь стоит выделить?

Народы малочисленного типа, а также их объединения должны всячески поддерживаться государственной властью. Необходимо это для защиты их исконной среды обитания, традиционного образа жизни, различного рода промыслов и хозяйствования. Именно поэтому такие народы имеют право на пользование в местах своего обитания полезными ископаемыми, почвами, животными и растительными организмами.

Предоставляется оно, конечно же, на безвозмездной основе. Однако это далеко не единственное право народов рассматриваемого типа. Здесь также стоит выделить:

право на участие в осуществлении контроля над использованием собственных земель;
возможность осуществлять контрольно-надзорную деятельность за исполнением федеральных законов и нормативных актов Российской Федерации;
право на постройку и реконструкцию хозяйственных, бытовых и производственных объектов;
возможность своевременно получать от Российской Федерации денежные средства или материальное довольствие, необходимое для культурного или социально-экономического развития народов;
право на участие в осуществлении государственной власти или органов местного самоуправления - напрямую или через уполномоченных представителей;
возможность делегировать своих представителей во властные инстанции;
право на возмещение убытков, которые были причинены в результате ущерба природной среде обитания;
право на получения от государства помощи в виде реформирования той или иной социальной сферы.

Это, конечно же, далеко не все возможности, которые закрепляет закон. Здесь также стоит выделить замену военной службы альтернативной гражданской, возможность создавать особенные самоуправленческие инстанции, право на осуществление судебной защиты и т. д. Надо сказать, что все представленные права составляют юридический статус малочисленных народов России.

Проблемы малочисленных российских народов

Прежде чем приступить к рассказу об особенностях жизнедеятельности самых известных коренных этносов нашего государства, стоит обозначить основные проблемы, с которыми этим этносам часто приходится сталкиваться.

Первая и, наверное, самая важная проблема - это идентификация национальных меньшинств. Процесс идентификации может быть групповым и индивидуальным. Трудности возникают при поиске соответствующих критериев и процедур. Вторая проблема касается прав меньшинств. Как известно, коренным народам требуются особенные права. Для этого необходимо качественно определить условия, при которых реализация специальных прав была бы возможной. Трудности могут возникнуть при обеспечении адресности и правильного применения прав в частных или публичных юридических сферах.

Третьей проблемой коренных малочисленных народов Севера России можно называть трудность самоопределения таких этносов. Дело в том, что в этой области существуют проблемы целесообразности формирования территориальных образований, наделения правами или построения гарантий этих прав. Отсюда вытекает и еще одна проблема, тесно связанная с системой правового регулирования и защищенности. Здесь крайне актуальны вопросы соотношения начал регионального и федерального уровня, заключения договоров между этносами, применения обычного права и т. д. Кстати, проблема государственного управления по делам малочисленных народов РФ также стоит довольно остро. Если речь идет об уровнях соответствующих государственных инстанций, о делегировании полномочий инстанций местного самоуправления, то здесь могут возникнуть некоторые трудности организационного характера.

Стоит также выделить проблему статуса общественных организаций национальных меньшинств. Дело в том, что подобным организациям можно было бы предоставить довольно большие и объемные права, касающиеся избирательного процесса, защиты интересов, контроля над выполнением полномочий и т. д. Трудности здесь могут возникать, опять-таки, при вопросе о целесообразности подобного рода действий.

Влияние на культуру малочисленных народов

В различных международных договорах и национальных нормативных актах устанавливаются правила, которые ни в коем случае нельзя нарушать. Касаются они и многовековых культурных традиций того или иного народа. Все-таки, советские времена не лучшим образом сказались на отдельных малочисленных народах. Так, стоит обратить внимание на ижорцев, коих в период с 1930 по 1950 годы поубавилось в несколько раз. А ведь это только единичный пример. Государственный патернализм, выбранный в качестве приоритетного вектора культурного развития в советское время, очень плохо сказался почти на всех самобытных народах России. Надо сказать, что некая форма патернализма присутствует и сегодня, вопреки всем установленным законам и правилам. И это еще одна проблема малочисленных народов России, на которую стоило бы обратить пристальное внимание.

Все дело в том, что во многих народах Севера идет непримиримая борьба с шаманизмом. При этом именно шаманизм оказывает наибольшее влияние на традиции и культуру национальных меньшинств. Способствует борьбе в какой-то мере и всероссийская клирикализация. Так, в республике Саха местной православной епархией была поставлена задача по полнейшему искоренению язычества на близлежащих территориях. Безусловно, можно ссылаться на историю, ведь подобная борьба велась еще во времена царской России. Но так ли это хорошо сегодня? В условиях сохранения светскости и приоритета культурных обычаев подобные действия церкви должны расцениваться как силовое давление на традиции тех или иных народов.

Список малочисленных народов России

От Кольского полуострова, расположенного в Мурманской области, вплоть до дальневосточных регионов расположено множество самых различных национальных меньшинств. Список малочисленных народов России хоть и установлен довольно давно, но, тем не менее, время от времени дополняется. Стоит назвать самые известные национальные меньшинства России:

Республика Карелия и Ленинградская область: вепсы, ижорцы, водь и кумадинцы;
Камчатка: алеуты, алюторцы, ительмены, камчадалы, коряки, чукчи, эвенки, эвены и эскимосы;
Красноярская область и Якутия: долганы, нганасаны, ненцы, селькупы, телеуты, энцы;
Саха и Магаданская область: юкагиры, чуванцы, ламуты, орочи, коряки.

Естественно, список не полный. Он может постоянно дополняться, ведь одни народы все еще обнаруживаются, а другие и вовсе "вымирают". Описание малочисленных народов Севера России будет представлено далее.

О самом крупном и самом малочисленном народах Севера России

Список малочисленных народов РФ постоянно пополняется. Связано это с открытием новых, доселе неизвестных поселений. Например, не так давно статус этнического меньшинства приобрела группа водь, состоящая всего из 82 человек. К слову, именно водь является самым малочисленным народом России. Проживает этот этнос в Ленинградской области, а потому входит в финно-угорскую группу. Говорят представители водь на эстонском наречии. До сих пор основным занятием этого народа является земледелие, ремесленничество и лесной промысел. На данный момент водь занимается поставкой продукции в столицу Ленинградской области. Надо сказать, что распространение православия и множественные смешанные браки заметно повлияли на рассматриваемую национальную группу. Выразилось это в практически полной утере национального языка и многовековой культуры.

Стоит чуть более подробно рассказать про остальные малочисленные народы Севера России. Так, в противовес самому небольшому народу малочисленного типа, существует и самый крупный. На данный момент это группа карелов. На территории Выборгской и Ленинградской областей их насчитывается порядка 92 тыс. человек. Карельский этнос сформировался к началу 13-го века. Удивительным кажется тот факт, что массовое крещение на новгородской территории практически никак не повлияло на культуру карелов. В этой группе мало кто понимал русский язык, а потому пропаганда православия не коснулась столь самобытной группы и не смогла повлиять на традиции этого народа. Основным занятием карелов является рыболовство и оленеводство. На сегодняшний день в Карельской республике хорошо развита промышленность деревообрабатывающего типа.

Народы Чукотки

Многим известно, что именно на территории Чукотского автономного округа проживает наибольшее количество национальных меньшинств. Чуванцев, например, насчитывается порядка полутора тысяч человек. Это арктическая раса большой монголоидной группы. Большинство представителей чуванцев говорит на чукотском языке с небольшим русским диалектом. Еще одна такая группа известна всем россиянам: это чукчи. Насчитывается их около 15 тыс. человек. Проживают чукчи в Якутии.

Всего на Чукотке проживает порядка 90 тыс. человек. Хотя еще 30 лет назад эта цифра бала гораздо больше. В чем же причина? Почему с начала 90-х годов представителей национальных меньшинств заметно поубавилось? Затрудняются ответить на этот вопрос даже самые видные специалисты. Ведь похожая ситуация происходит и на Камчатке, где от 472 тыс. человек по состоянию на 1991 год осталось сегодня только 200 тыс. Возможно, все дело в урбанизации, хотя статистика не дает каких-то высоких показателей в этой области. Справедливости ради надо отметить, что проблемы решаются при помощи проведения качественной политики по сохранению малых народов России.

В настоящее время на повестку дня современного общества вынесен вопрос предоставления и наделения коренных малочисленных народов Севера специальными правами. Предоставление специальных прав и гарантий малочисленным народам Севера - объективная необходимость. Что означает понятие « специальные права» чем они отличаются от обычных прав всех других граждан России?

Специальные права означают закрепление особого правового статуса, устанавливающего для малочисленных «коренных народов» помимо предусмотренных Конституцией прав, еще и дополнительных, направленные на сохранение народа. Без придания особого статуса, дополнительных особых прав указанные народы могут достаточно быстро исчезнуть, часть из которых ассимилирует, а часть просто вымерет.

Из положений, в ст. 69 и п. «м» ч. 1 ст. 72 Конституции следует, что названные этнические общности в целях защиты официально выделяются в специальную группу в составе многонационального народа России, именуемую «коренные малочисленные народы».

Законодатель, закрепляя термин «коренные малочисленные народы», раскрывает малочисленность через цифровой барьер. Так, в соответствии с существующим законодательством малочисленным считается народ, насчитывающий менее 50 тыс. человек.

Сегодня широко признается, что коренные народы относятся к категории наиболее обездоленных и уязвимых.

Об этом свидетельствуют следующие факты:

1) денежные доходы представителей этих народов в два-три раза ниже среднероссийского показателя;
2) абсолютное большинство из них живет за чертой бедности;
3) крайне низка средняя продолжительность жизни до пенсионного возраста доживает только 8,5% лиц
4) почти 48% представителей малочисленных народов имеют только начальное и неполное образование;
5) в школах родной язык изучают не более 40% .

Стоит проблема сохранения идентичности коренных малочисленных народов в силу их малочисленности, он актуален в большей степени, чем у других наций.

Перечисленные народы традиционно занимаются национальными промыслами и ведут особый образ жизни, который соответствует именно их организму в экстремальных природных условиях.

В связи с тем, что условия предоставления им земельных участков регулируется законодательными актами неоднозначно и неполно, в нормативных актах существуют коллизии, поэтому коренные народы сталкиваются с проблемами определения статуса земельных участков. Согласно ст. 395 Налогового кодекса Российской Федерации, физические лица, относящиеся к коренным малочисленным народам, а также общины таких народов освобождаются от уплаты земельного налога в отношении земельных участков, используемых для сохранения и развития их традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов .В другом нормативном акте, в статье 10 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», закреплено что земельные участки могут передаваться общинам коренных малочисленных народов для осуществления сельскохозяйственного производства, сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов в аренду. При этом уже выкуп арендуемого земельного участка в собственность не допускается .

Федеральным законом от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусмотрено, что земельные участки предоставляются в безвозмездное пользование только для размещения зданий, сооружений . Таким образом, в этих законов нет четкого регулирования порядка предоставления участков.

В одном случае говорится о безвозмездном предоставлении участков, в другом только на условиях аренды, а в третьих случаях только для размещения зданий и сооружений. Стоит насущная задача ликвидировать коллизии в праве и обеспечить особые права народам Севера.

В марте 2016 года был разработан проект федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу приобретения прав на земельные участки лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, и их общинами» с целью наделения лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Севера, и их общин правом безвозмездного пользования земельными участками, расположенными на территориях традиционного природопользования этих народов. В проекте предлагается увеличить срок именно безвозмездного пользования земельными участками до 49 лет, с возможностью пролонгации на новый срок.

Особые права нужно рассматривать не как преимущественные права, ставящие эти сообщества и лиц, принадлежащих к ним, в привилегированное положение по отношению к остальному населению, а как требования обеспечения меньшинствам необходимых средств для сохранения их особенностей и традиций.Традиционный образ жизни коренных народов Севера, в отличие от образа жизни иных народов и социальных групп, характеризуется определенной уникальностью, хрупкостью.

С точки зрения права ведение традиционного образа жизни не предполагает обязанность жить в яранге или чуме, не пользоваться достижениями технического прогресса, носить традиционные одежды и питаться традиционной пищей. Он совмещается с модернизацией, так как усвоение принципов рыночной экономики, применение новых технологий и знаний не меняет сути традиционного хозяйствования.

Конституция РФ гарантирует защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни (п. «м» ч. 1 ст. 72).

Одной из серьезнейших проблем Севера представляется разрушение национальной самобытности, духовного развития коренных народов в связи с деятельностью промышленных организаций. Непродуманное освоение Севера наносит невосполнимый ущерб, как природе, так и народам, там проживающим.

Промышленное освоение территорий, где проживают малочисленные народы Севера, привело к деградации и сокращению оленьих пастбищ. Из-за промышленных разработок земель уничтожается тонкий плодородный слой почвы, остается песок, на котором не растет мох, и олени умирают с голоду. Кроме естественного питания, сегодня олени лишены и чистых источников воды.

Все эти факты ведут к безработице молодежи, что в свою очередь приводит к таким последствиям, как пьянство и употребление наркотиков. А известно, что организм в экстремальных условиях Севера как никакой другой подвергнут крайнему их влиянию и приводит к смерти.

Сегодня малочисленные коренные народы не участвуют в судьбе территорий, на которых проживают, а промышленное освоение захватывает все больше земли. Поэтому поставлен вопрос законодательного закрепления, так называемого права «Вето» народов Севера. Оно выражается в создании коллективного органа для проведения консультации между органами власти и коренного населения в местах реализации промышленных проектов, например, наблюдательного или этноэкологического совета.

Это означает не управление компаниями, а уровень соуправления, когда все решения принимаются с обязательным участием коренных народов, имеющим право «вето». При любой промышленной разработке своих территорий должно быть участие и учет мнения коренных малочисленных народов. Чтобы получить согласие, промышленникам придется выполнить условия, которые им продиктуют.

Жизнь коренных народов Севера взаимосвязана с природой. Будущее самобытных культур малочисленных народов напрямую зависит от сохранения традиционного образа жизни и

природопользования. Помощь со стороны государства в первую очередь должна быть выражена в обеспечении права коренных народов на сохранение исконной среды обитания, в предоставлении специальных гарантий, на право ведения традиционного образа жизни.

Каждый народ, независимо от его величины, уникален, и утрата хотя бы одного - незаменимая утрата для мировой культуры, для мирового сообщества в целом. Более того, по мнению большинства северных ученых и общественных деятелей, коренные народы Севера более уникальны и более незаменимы, чем другие.

Только с помощью взаимодействия индивидуального и коллективного подходов (защита прав меньшинств как особой группы) могут быть эффективно реализованы права как лиц, принадлежащих к меньшинствам, так и меньшинств в целом, представляющих группы населения со своеобразными качественными характеристиками.

ПРОБЛЕМА ЗАШПТЫ ПРАВ КОРЕННЫХ НАРОДОВ В СОВРЕМЕННОМ МЕЖДУНАРОДНОМ ПРАВЕ

Гусейнов Камран Камалович

Студент Уральского федерального университета

им. первого Президента России Б. Н. Ельцина (Екатеринбург),

e-mail: [email protected]

На основе таких международно-правовых документов, как Декларация о правах коренных народов, конвенции Международной организации труда № 107 и 169, рассматриваются проблемы становления прав коренных народов и определения термина «коренной народ». Исследуется вопрос о защите прав коренных народов на современном этапе. Особое внимание уделяется реализации права коренных народов на самоопределение, а также права на получение компенсации за земли, природные ресурсы, ранее им принадлежавшие.

Ключевые слова: коренные народы, МОТ, ООН, идентичность, международное право

THE RiGHTS OF iNDiGENOUS PEOPLES iM THE MODERN iNTERNATiONAL LAW: iSSUES OF PROTECTiON

Gusseinov Kamran

Ural Federal University named after the first President of Russia B. N. Yeltsin (Yekaterinburg), e-mail: [email protected]

On the basis of international legal documents such as the Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, International Labour Organization Conventions № 107 and № 169 the author examines the formation of the indigenous peoples" rights, as well as the concept of indigenous peoples. The article focuses on the current protection of the indigenous peoples" rights under international law. A special effort is made to the right of indigenous peoples to self-determination, as well as the right to compensation for traditionally owned lands and natural resources.

Key words: indigenous peoples, ILO, UNO, identity, international law

2014 г. - завершающий год Второго международного десятилетия коренных народов мира, получившего название «Десятилетие действий и достоинства» (провозглашено резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 20 декабря 2004 г. № 59/174)1. Первое десятилетие защиты прав коренных народов было объявлено в 1994 г. В рамках Второго десятилетия 13 сентября 2007 г. Генеральная Ассамблея приняла долгожданную Декларацию о правах коренных народов. Она подвела итог полувековой работе международных организаций под эгидой ООН. Отправной точкой этой работы послужило принятие в 1957 г. Конвенции Международной организации труда (МОТ) № 107, посвященной коренным народам2.

Примечательно, что универсального толкования понятия «коренной народ» не существует. Хотя дать ему определение пытались рабочие группы ООН в 1972, 1983

1 URL: http://www.un.org/ru/events/indigenousday/decade.shtml.

2 URL: http://www.conventions.ru/view_base.php?id=287.

и 1985 гг., Международная организация труда в 1957 и 1989 гг., Всемирный банк в 1991 г., к консенсусу прийти так и не удалось. Обозначены лишь некоторые общие характеристики коренных народов:

такие народы называют себя коренными и живут обособленно; у них есть собственные культурные, экономические традиции, верования, языки, свои законы;

они населяли определенную территорию, когда были завоеваны; они стремятся сохранить традиционный уклад на своих исконных землях. Сделаем небольшой экскурс в историю осмысления и институционального оформления проблемы защиты прав коренных народов.

Полувековой опыт изучения и попыток создания действенных международных механизмов решения данной проблемы показал, что международное сообщество делает лишь первые робкие шаги в этом направлении, рискуя оказаться в роли пассажира, не успевшего сесть даже в последний вагон поезда, мчащегося со скоростью современного глобального мира. В период принятия Конвенции МОТ № 107 преодолеть любые трудности, связанные с коренными народами, казалось вполне реалистичным. Оптимизм был обусловлен не глубоким осмыслением проблемы, а скорее упрощенным восприятием коренных народов как отсталых и низших, нуждающихся в помощи. Конвенцию МОТ № 107 многие исследователи, критически оценив, справедливо стали называть «ассимиляционной», поскольку решение проблемы виделось в приобщении коренных народов к достижениям современного индустриального общества и, как правило, в изменении их традиционного уклада.

Представление о положении коренных народов в мире стало меняться в 70-х гг. ХХ в., когда по инициативе ООН началось серьезное исследование особенностей их образа жизни и культуры. Результаты научных изысканий повлекли формирование новых подходов к решению проблемы защиты прав коренных народов. Теперь эти подходы должны были соответствовать их мировоззренческим и ценностным ориентациям. Прогрессивным фактором послужило еще и то, что в отдельных случаях к исследованию привлекались сами представители коренных народов.

Новый этап в осмыслении и попытке решения указанной проблемы ознаменовало принятие Конвенции МОТ № 169 о коренных народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах 1987 г.1 В то время обнаружилась тенденция к снижению международной напряженности, появились новые возможности для диалога противостоящих цивилизаций, культур. Это не могло не оказать положительного влияния на решение вопросов, связанных с правами человека, в частности малочисленных коренных народов. Конвенция получила статус главного международного правового документа, она вступала в силу после ее ратификации парламентами государств, на территории которых проживают коренные народы. Однако, как справедливо заметил Х. Х. Лиле, было изначально ясно, «что многие правительства откажутся ратифицировать трактат, если он будет „слишком вызывающим" в отношении государственного суверенитета»2.

К сентябрю 2007 г., на момент принятия Декларации о правах коренных народов, Конвенция МОТ № 169 была ратифицирована парламентами всего лишь 17 стран мира. Причина такого скептического восприятия данного международного правового документа связана с тем, что он наравне с социально-политическими правами коренных народов предусматривал восстановление их утраченных прав собственности на землю, на природные ресурсы. Восстановление утраченных прав рассматривалось в контексте определения понятия «коренной народ». Основной акцент при толковании понятия был сделан на том, что коренные народы - это потомки тех, кто потерял контроль за ис-

1 URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/iol169.shtml.

2 Лиле Х. Х. Права человека и права коренных народов в системе ООН // Галду Чала. 2008. № 1. C. 35.

конными территориями после их завоевания и установления государственных границ1. Этим коренной народ существенно отличается от остальных категорий граждан, в том числе меньшинств.

В Декларации ООН о правах коренных народов2 учтен предшествующий опыт решения исследуемой проблемы со всеми его достоинствами и недостатками. За принятие Декларации проголосовали 143 государства мира, против - четыре государства (Канада, США, Австралия, Новая Зеландия). От голосования воздержались Российская Федерация и еще десять стран. Но все-таки внушительное число голосов, отданных за принятие Декларации, еще не свидетельствует о гуманизации мирового общественного сознания. Примечательны в этом отношении позиции США и Канады, традиционно выступающих на мировой арене в качестве главных адептов идеологии прав угнетенных народов. Результаты голосования, скорее всего, обусловлены характером международного документа. Ведь любая декларация ООН в отличие от конвенций ООН не подлежит ратификации и, хотя накладывает на страну-члена ООН определенные обязательства, не является юридически обязательным для исполнения документом. Декларация о правах коренных народов, в понимании многих субъектов международного права, предоставляет им возможность согласовать действия по разработке норм, затрагивающих права коренных народов. Стимулом для выполнения странами-членами ООН деклараций ООН выступают забота о своем статусе благополучного государства и желание избежать возможных финансово-экономических санкций со стороны ООН.

Декларация о правах коренных народов вполне соответствует чаяниям и интересам этих народов как лишенных возможности самоопределиться и стать полноправным субъектом политических отношений. Это объясняется тем, что в создании данного документа по инициативе ООН принимали участие представители коренных народов, численность которых составляет более 370 млн и которые живут почти в 70 странах мира. Декларация содержит более гуманные с точки зрения коренных народов положения, чем конвенции МОТ, но менее реализуемые с точки зрения политической элиты стран, в которых проживают коренные народы.

Неоднозначно толкуется содержание ст. 3 о праве коренных народов на самоопределение и ст. 28, дающей этим народам формальное право получить справедливую компенсацию за земли, природные ресурсы, ранее принадлежавшие им на праве коллективной собственности. Декларированное право на получение компенсации за земли, природные ресурсы и т. д. представляется нереализуемым по причине отсутствия понятных механизмов. К тому же данное право принадлежит не отдельному представителю народа, а всему народу и, следовательно, является коллективным. Так же сложно обстоит дело и с декларированным правом народа на самоопределение. Оно закреплено и в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 2009 г. «Всеобщее осуществление права народов на самоопределение». В развитых западных странах мира проблема его реализации по мере усиления интеграционных процессов теряет актуальность. Однако она обостряется в странах со слабо разработанными гражданскими и демократически -ми институтами. Вероятность осуществления права на самоопределение в этих странах намного выше и продиктована не только политико-правовыми принципами. Становится очевидным, что указанное право может быть использовано и для вмешательства во внутренние дела государств. В любом случае наиболее вероятен «кровавый» сценарий проведения этого права в жизнь. И обусловлено это не столько политическими причинами, сколько уровнем развития национального или гражданского самосознания, причем не только титульной нации, но и коренного народа или народа, называвшего себя таковым.

1 Лилле Х. Х. Указ. соч. С. 35.

2 URL: http/www.un.org/ru/rights/issues/indigenous.shtml.

В контексте осмысления права коренных народов на самоопределение и права на получение компенсации за земли и природные ресурсы, ранее принадлежавшие им, немаловажен вопрос о правильном установлении исторической принадлежности территории тому или иному народу. В Америке, Австралии, Африке такой проблемы возникнуть не должно, поскольку изменения этнического ландшафта в этих регионах начинались сравнительно недавно - в эпоху Нового времени. На евразийском континенте ситуация неоднозначна в силу переселения народов из одних регионов в другие на протяжении долгого времени - вплоть до эпохи позднего Средневековья. Следует провести фундаментальное исследование в сфере определения прав коренных народов на территории, исторически им принадлежавшие; при этом методологию исследования и принципы систематизации материала необходимо обсудить на форуме Генеральной Ассамблеи ООН. Без однозначного решения данного вопроса попытки реализации прав коренных народов на самоопределение и на компенсационные выплаты могут стать причиной межэтнических конфликтов.

Итак, с некоторыми оговорками можно утверждать, что право на самоопределение и право на получение компенсации за земли, природные ресурсы нереализуемы или их реализация может сопровождаться серьезными региональными конфликтами на современном этапе развития международных отношений. Идея создания благоприятных политико-правовых условий для их осуществления в ближайшем времени кажется утопичной, хотя не исключено, что эти вопросы когда-нибудь перестанут волновать мировое сообщество, поскольку исчезнет необходимость их решения. Человечество часто сталкивается с ситуацией, когда важен не результат, важно постоянное движение общественной мысли, общественного сознания. Международные отношения богаче по содержанию любых деклараций. Невозможно разрешить все проявления проблемы, тем более такой сложной, как защита прав коренных народов, по одному шаблону. Здесь нужен конкретно-исторический подход.

Библиография

Декларация о правах коренных народов // URL: http/www.un.org/ru/rights/issues/indigenous. shtml.

Конвенция Международной организации труда о защите и интеграции коренного и другого населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни, в независимых странах (№ 107), 1957 г. // URL: http://www.conventions.ru/view_base.php?id=287.

Конвенция Международной организации труда о коренных народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах (№ 169), 1987 г. // URL: http://www.un.org/ru/documents/ decl_conv/conventions/iol169.shtml.

ЛилеХ. Х. Права человека и права коренных народов в системе ООН // Галду Чала. 2008. № 1.

Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 59/174 от 20 декабря 2004 г. // URL: http://www. un.org/ru/events/indigenousday/decade.shtml.

Л.В. Андриченко

Международно-правовая защита коренных народов

Среди универсальных актов, относящихся к коренным народам, следует назвать Устав Организации Объединенных Наций 1945 г., который требует от правительств "поощрять права человека и основные свободы для всех без различия расы, пола, языка и религии". Устав ООН впервые закрепил в качестве одного из базовых принципов современного международного права принцип равноправия и самоопределения народов. Если все другие принципы говорят о правосубъектности государства, то этот принцип исходит из правосубъектности народа. Сегодня на его основе в международном праве складывается и развивается целая система норм - международное право народов, составной частью которого является и право коренных народов.

Важной основой для достижения широкого признания прав лиц из числа коренных народов служат и такие документы, как Всеобщая декларация прав человека 1948 г., призывающая все государства гарантировать эффективное признание и соблюдение прав каждого человека на равенство, недискриминацию, образование и участие в политической и культурной жизни общества, международные пакты 1966 г. об экономических, политических, социальных, гражданских и культурных правах, которые не только устанавливают недопустимость дискриминации по признакам расы, цвета кожи, национального и социального происхождения, но и провозглашают право народов на самоопределение и на распоряжение своими естественными ресурсами. Особую значимость в связи с этим приобрела ст.27 Международного пакта о гражданских и политических правах, которая установила, что "в тех странах, где существуют этнические, религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться своим родным языком". Ее действие в полной мере распространяется и на коренные народы.

В число международных документов, затрагивающих права коренных народов, следует также включить Конвенцию (N 111) о дискриминации в области труда и занятий от 25 июня 1958 года, Конвенцию о борьбе с дискриминацией в области образования от 14 декабря 1960 года, Декларацию о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам от 18 декабря 1992 года и др.

Особое значение в рамках установления международно-правового статуса коренных народов имеют акты, специально направленные на их защиту. Началом специализированной защиты коренных народов в международном праве послужило принятие в 1957 году Конвенции МОТ N 107 "О защите и интеграции коренного и другого населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни в независимых странах". Именно с принятием этой конвенции в международно-правовой лексикон впервые вошел и сам термин "коренное население".

Предложения, изложенные в Рекомендации, не только намечают пути реализации Конвенции N 107, но и в некоторых вопросах дополняют ее содержание. В частности, в сфере земельных правоотношений в Рекомендации устанавливалось, что "должны проводиться законодательные или административные меры для урегулирования различных существующих de facto или de jure положений, на основании которых заинтересованное население пользуется землей". В соответствии с этими мерами, за исключением предусмотренных законом особых обстоятельств, "прямая или косвенная аренда принадлежащих заинтересованному населению земель физическими или юридическими лицами, не входящими в его состав, должна подлежать ограничениям". Кроме того, коренному населению должен обеспечиваться земельный резерв, пригодный для применения подсечной системы земледелия, до тех пор, пока не будет введена более совершенная система обработки земли. До осуществления политики оседлости в отношении полукочевых племен должны выделяться особые зоны, в пределах которых эти племена могут свободно пасти свой скот. В Рекомендации 104 МОТ содержится призыв к правительствам государств, на территории которых проживает коренное население, принимать надлежащие меры для устранения задолженности сельских хозяев из числа коренного населения, организовывать для них системы кооперативного кредита и выдачи низкопроцентных ссуд, а также оказывать им техническую, денежную и иную помощь в организации обработки их земель.