Понятие и условия наступления муниципально правовой ответственности. Муниципальное право россии. Основные положения, выносимые на защиту

Воробьева О.А., доцент кафедры правоведения Тольяттинского государственного университета, кандидат педагогических наук.

Местное самоуправление, представляя собой самостоятельную форму реализации принадлежащей народу власти, базируется на системе принципов, основополагающим из которых является ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования. Именно осуществление органами и должностными лицами местного самоуправления деятельности по решению вопросов местного значения под ответственность является той основой, которая обеспечивает обособленность местного самоуправления в качестве самостоятельного и независимого уровня публичной власти. В противном случае само понятие местного самоуправления обесценивалось бы признанием невозможности населения муниципального образования надлежащим образом организовать решение вопросов местного значения .

Интерес к проблематике ответственности в теории и практике местного самоуправления объясняется и тем, что Закон от 28 августа 1995 г., его последующие редакции и, наконец, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепили в этой части целый ряд правовых новелл для российского права с точки зрения как юридического содержания института ответственности названных субъектов, так и используемой в законодательстве терминологии. Между тем многие из них требуют осмысления на общетеоретическом уровне .

Как отмечает Г.Н. Чеботарев, муниципально-правовую ответственность нужно рассматривать в трех значениях: а) ответственное поведение субъектов муниципальных отношений; б) несение ответственности перед населением или органами и должностными лицами местного самоуправления; в) результат поведения и процесса несения ответственности .

Таким образом, муниципально-правовую ответственность можно рассматривать в ретроспективном и позитивном аспекте. В основном она имеет позитивную направленность - ответственное и добросовестное выполнение своих обязанностей. Вместе с тем в случае прямого нарушения муниципальных норм либо невыполнения уставных функций, задач, обязанностей, возложенных на муниципальные органы и должностных лиц местного самоуправления, наступает негативная (ретроспективная) муниципально-правовая ответственность .

Можно согласиться с Р.М. Усмановой в том, что муниципально-правовая ответственность - это разновидность юридической ответственности, которая наступает в случае нарушения норм муниципального права и выражается в неблагоприятных последствиях для правонарушителя, наступающих в виде ограничений личного или имущественного порядка. Можно выделить две основные цели муниципально-правовой ответственности, свидетельствующие о ее социальной необходимости, а именно: защита прав местного самоуправления и воспитание у граждан уважительного отношения к местной власти .

Большинство авторов солидарны в том, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления - это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций . Такая трактовка юридической ответственности указанных субъектов значительно сужает ее содержание. Основная причина такой узкой, негативной трактовки юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления кроется в упрощенном понимании сути данного явления. Традиционно правовая наука рассматривала вопросы юридической ответственности любых категорий социальных субъектов в контексте проблемы государственного принуждения. Понятие юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления гораздо шире и не сводится только к неблагоприятным правовым последствиям, которые могут наступить для соответствующих органов и должностных лиц.

Основания ответственности в системе местного самоуправления для субъектов, наделенных правом принимать решения по вопросам местного значения, указаны в гл. 10 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Статья 21 этого Закона предусматривает ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий. Основанием данного вида ответственности является исполнение или неисполнение делегированных полномочий .

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" выделяются следующие основания для привлечения к ответственности.

Издание незаконных правовых актов. В случае совершения указанных действий представительный орган местного самоуправления может быть распущен, а должностное лицо органа местного самоуправления - отрешено от должности. Механизм реализации роспуска представительного органа муниципального образования закреплен в ст. 73 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Представительный орган местного самоуправления может быть распущен только при наличии двух обязательных условий: если нормативный правовой акт, признанный судом противоречащим законодательству, не отменен и если это повлекло нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или нанесение иного вреда.

К ответственности может быть привлечен глава муниципального образования (местной администрации) в виде отрешения от должности. Основанием отрешения от должности главы муниципального образования (местной администрации) является не только принятие незаконного нормативного правового акта, но и совершение иных действий (в т.ч. принятие незаконного акта, не носящего нормативного характера), влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ. В любом случае эти действия должны быть подтверждены решением суда.

Глава муниципального образования (местной администрации) отрешается от должности правовым актом высшего должностного лица субъекта РФ.

Утрата доверия. В соответствии с ч. 2 ст. 71 ФЗ N 131-ФЗ от 2003 г. население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления. В соответствии с ней основания наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований.

Право населения на отзыв депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления закреплено только на местном уровне. В юридической литературе такой принцип, определяющий статус депутатов, называется принципом императивного мандата .

Неисполнение или ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий. Ответственность органов и должностных лиц органов местного самоуправления перед государством может наступить также в случаях ненадлежащего осуществления ими отдельных государственных полномочий. Органы и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Конкретные виды ответственности за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий ФЗ N 131-ФЗ от 2003 г. не установлены.

В определенных случаях за неисполнение или ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий к органам и должностным лицам органов местного самоуправления могут быть применены санкции, предусмотренные ст. 73 и 74 ФЗ N 131-ФЗ от 2003 г. Кроме того, в случае если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом, к ним могут быть применены меры, предусмотренные ст. 75 ФЗ N 131-ФЗ от 2003 г. (временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления).

Органы местного самоуправления в любом случае не могут нести ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственных полномочий, переданных им с нарушением требования ст. 19 ФЗ N 131-ФЗ от 2003 г. .

Безусловно, практика требует совершенствования как законодательства, устанавливающего механизмы юридической ответственности в системе публичной власти, так и правовой теории, касающейся этой сферы отношений. Следует выработать и законодательно закрепить единые принципы применения санкций к выборным лицам публичной власти, определяющие допустимость тех или иных оснований и процедур прекращения их полномочий, а также учитывающие практическую эффективность указанных мер. При этом должна обеспечиваться как стабильность власти, так и ответственность ее представителей за исполнение возложенных на них обязанностей.

Литература

1. Долгополова М.С. Муниципально-правовая ответственность: проблемы правового регулирования и ее реализации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2005. С. 3 - 4.
2. Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.
3. Черногор Н.Н. Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления. М.: Юриспруденция, 2007. 304 с.
4. Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 283.
5. Чеботарев Г.Н. Соотношение конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности в системе местного самоуправления // Российский юридический журнал. 2002. N 4. С. 37 - 41;
6. Усманова Р.М. Муниципальная ответственность как разновидность юридической ответственности // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2010. N 2.
7. Пылин В.В. Представительные органы местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1996.

Муниципально-правовая ответственность

Термин «муниципально-правовая ответственность» совсем недавно появился в юридической науке. Нельзя сказать, что он прочно вошел в научный оборот, однако уже используется в учебной литературе и фигурирует в актах Конституционного Суда Российской Федерации. Идея введения его в понятийно-категориальный аппарат правовой науки появилась в конце 90-х годов XX в. и была поддержана некоторыми авторами.

Суть ее состоит в обособлении муниципально-правовой ответственности в системе отраслевых видов ответственности в качестве самостоятельного вида. В настоящее время она достаточно популярна среди юристов, причем не только у ее сторонников, но и противников, которые подвергают резкой критике саму постановку вопроса о существовании муниципально-правовой ответственности. Что же стоит за этим необычным термином и как решается эта проблема в правовой науке?

Идея обособления муниципально-правовой ответственности возникла в связи с исследованием такого правового явления, как ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. В российском муниципальном праве сформировался соответствующий правовой институт. Его содержание и особенности привели некоторых исследователей к выводу о том, что эта ответственность обладает значительной спецификой. На этом основании было выдвинуто предложение о видовом обособлении в системе отраслевых видов юридической ответственности.

Сторонники муниципально-правовой ответственности исходят в своих рассуждениях о ее существовании из того, что муниципальное право обладает всеми признаками самостоятельной отрасли права, характеризуется особыми отраслевыми правоотношениями, методами правового регулирования, муниципальными нормами и, как следствие, не может обходиться без собственной отраслевой муниципально-правовой ответственности. Последняя, являясь неотъемлемым атрибутом отрасли муниципального права, отличается от иных видов ответственности специфическими основаниями (муниципальными правонарушениями), процедурами реализации и связанностью с уставами муниципальных образований, что позволяет рассматривать ее как присущую каждому отдельно взятому муниципальному образованию уставную муниципальную ответственность, реализуемую перед местным населением в соответствии с основаниями, условиями и порядком, которые закреплены в том или ином уставе. Кроме того, существование муниципально-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности объясняют предметом и методом регулирования общественных отношений; функциями, которые выполняет отрасль права в общей системе права, спецификой статуса субъектов правоотношений; особенностями юридической природы неправомерного поведения в соответствующей сфере; особой процедурой ее реализацииЧерногор Н.Н. Проблема муниципально-правовой ответственности в российской правовой науке // «Муниципальная служба: правовые вопросы», 2008, №3..

Сторонниками данной точки зрения являются Чеботарев Г.Чеботарев Г.Н. Соотношение конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности в системе местного самоуправления // Российский юридический журнал. 2002. №4. С. 37 - 41, Черногор Н.

Значительную специфику муниципально-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления выделяют Емельянов Н.Емельянов Н.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: конституционно-правовой и институциональный анализ: Дис. доктора юрид. наук. М., 1998. , Измайлова Е.Измайлова Е.В. Юридические механизмы института ответственности в системе местного самоуправления: Дис. канд. юрид. наук. М., 2003. , Кочерга А Кочерга А.А. Муниципально-правовая ответственность глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации на территории Южного федерального округа. Дис. Канд.юрид.наук. Ставрополь, 2006..

ответственности

И. А. Алексеев

В настоящее время в период формирования правового государства в Российской Федерации, как никогда, велика роль одного из основополагающих институтов права - юридической ответственности.

Юридическая или правовая ответственность, вытекая из понятия ответственности вообще, связана с совершением незаконных действий. Вопросы юридической ответственности разрабатывались как в литературе, посвященной отдельным отраслям права, так и в материалах, затрагивающих вопросы общей теории права.

В своих работах юридическую ответственность исследовали С. С. Алексеев, С. Н. Братусь, М. М. Агарков, И. А. Гурвич, О. Э. Лейст, Б. М. Лазарев, В. М. Чхиквадзе и многие другие.

Проделана значительная работа по исследованию этой важной правовой категории, но остается еще много нерешенных и дискуссионных вопросов.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления - это один из самых проблемных институтов законодательства о местном самоуправлении как с точки зрения его юридического содержания, так и с точки зрения корректности используемой в соответствующих нормах законодательства тер-минологии1. В настоящее время,

Алексеев Игорь Александрович - консультант комитета Государственной Думы Ставропольского края по государственному строительству, местному самоуправлению, правопорядку, кандидат юридических наук, доцент.

1 См.: Шугрина Е. С. Организационные основы местного самоуправления. Новосибирск, 1997. С. 23.

как и многие другие институты муниципального права, он находится в процессе своего становления.

В юридической литературе уже были предприняты попытки расстановки акцентов при характеристике правовой ответственности названных субъектов. Это нашло отражение в работах Е. В. Измайловой, В. С. Кашо,

A. И. Коваленко, А. А. Кондрашова, М. А. Краснова, О. Е. Кутафина,

B. В. Пылина, С. Г. Соловьева, В. В. Та-болина, В. И. Фадеева, Е. С. Шугри-ной, Н. Н. Черногора и др. Высказанные в них соображения представляют безусловный интерес. Однако вне поля зрения ученых остаются сущностные моменты, касающиеся содержания этого правового явления.

Проблема ответственности перед источником власти является одной из центральных в современной концепции демократии. Местное самоуправление является частью системы демократии, поэтому данная проблема актуальна для его теории и практики. Конституция РФ 1993 г. закрепила местное самоуправление как важнейший элемент основ; конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти. Отсутствие развитой системы государственного контроля и механизмов ответственности органов власти на любом уровне неизбежно приведет к деформации демократической системы в целом.

На основе комплексного анализа законодательства, а также с учетом достигнутого уровня научной разработки представляется необходимым сформулировать основные положения теории муници-пально-правовой ответственности, базируясь на концептуально новом представлении о муниципальной

власти как непосредственном объекте муниципально-правовой ответственности, обосновать существование муниципально-правовой ответственности как особого вида юридической ответственности, требующего специального законодательного закрепления.

Поставленная цель предполагает решение следующих задач:

1) определить место муниципаль-но-правовой ответственности в системе юридической ответственности;

2) применяя системный метод исследования, выявить специфику юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и обосновать необходимость введения в научный оборот понятия «муниципально-право-вая ответственность»;

3) проанализировать известные классификации различных видов юридической ответственности и предложить авторскую классификацию ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Конституция РФ, федеральные законы от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» заложили правовую основу ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, закрепив общие принципы и механизмы ее реализации в современных условиях. Этот институт состоит из большой группы норм, закрепленных на разных уровнях правового регулирования (федеральном, региональном, муниципальном) и различными отраслями российского права (административным, гражданским, уголовным, муниципальным и т. д.). В настоящий момент правовая основа юридической ответственности не образует прочной, единой системы норм, обеспечивающих ответственность и законность деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

По мнению Н. Н. Черногора2, при исследовании вопроса об ответственности органов местного самоуправления наибольший интерес вызывает ретроспективный аспект ответственности. Современные теории позволяют определиться с существенными чертами этой категории. Наиболее распространенными являются следующие точки зрения3 .

Во-первых, это теории, рассматривающие юридическую ответственность как реакцию государства на правонарушение, выражающуюся в обязанности лица претерпевать меры государственно-принудительного воздействия за совершенное деяние в форме лишения личного, организационного или имущественного порядка4 .

Во-вторых, ряд ученых5 определяет ответственность как исполнение юридической обязанности на основе государственного или приравненного к нему общественного принуждения.

В-третьих, существует концепция юридической ответственности как признания государством способ-

2 См.: Черногор Н. Н. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (вопросы теории): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. ;

3 См.: Шиндяпина М. Д. Стадии юридиче- с ской ответственности: Учебное пособие. М.,; 1998. С. 9.

4 См., например: Ардашкин В. Д. О принуждении по советскому праву / / Советское государство и право. 1970. № 7; Алексеев С. С. Проблемы теории права. Сверд- " ловск, 1972. Т. 1; и др.

5 См., например: Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность (очерк теории). М., 1976; Лейст О. Э. Понятие от- е ветственности в теории права // Вестник

МГУ. Право. Сер. П. 1994. № 1; Собчак А. А. О некоторых спорных вопросах общей теории юридической ответственности // Правоведение. 1968. № 1; Черногор Н. Н. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (вопросы теории): Дис. ... канд. юрид. наук. М.,

ности лица отдавать отчет о своем противоправном деянии и претерпевать на себе меры государственного принудительного воздействия в форме лишения благ, непосредственно ему принадлежащих6.

Существуют и иные подходы к вопросу о природе ответственности. В качестве заслуживающей внимания хотелось бы привести позицию М. А. Краснова.

По его мнению, «ответственность представляет собой связь между двумя субъектами, при которой одна сторона (условно - субъект ответственности), обладающая свободой воли и выбора, обязывается в силу обладания определенным статусом строить свое поведение в соответствии с ожидаемой моделью, другая же сторона (условно - инстанция ответственности) контролирует, а также оценивает данное поведение и (или) его результаты; в случае отрицательной оценки и наличия вины она вправе определенным образом реагировать»7.

Данная концепция юридической ответственности отходит от сведения ответственности только к пониманию своего долга или только к наказанию за ненадлежащее поведение. Автор связывает это с тем, что ответственность как правовая категория представляет собой комплексное явление, которое не может быть определено лишь его отдельными признаками. Таким образом, на взгляд М. А. Краснова, не может быть принципиальной разницы между сущностью ответственности за порученное дело (за эффективность своей деятельности) и ответственности за правонарушение. Следует отметить, что ответственность органов местного самоуправления имеет то же сущностное предназначение, одновременно об-

6 См.: Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972. С. 104.

7 Краснов М. А. Ответственность власти. М., 1997. С. 28-29.

ладая своими специфическими признаками.

Как правило, авторы, рассматривая вопрос об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, называют субъектов, перед которыми в соответствии с законом они несут ответственность, и те неблагоприятные для них правовые последствия, которые могут наступить при определенных условиях.

О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев определяют, что ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления - это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций8 .

Н. В. Постовой придерживается мнения, что ответственность в муниципальном праве представляет собой наступление неблагоприятных последствий, которые применяются к субъектам муниципальных правоотношений, не исполняющим или ненадлежащим образом исполняющим свои обязанности по отношению к другим участникам правоотношений9.

Большинство авторов солидарны в том, что ответственность органов; и должностных лиц местного само- " управления - это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций10. Такая трактовка юридической ответ-

8 См.: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М., 2004. С. 540. ;

9 См.: Постовой Н. В. Муниципальное право России. М., 1998. С. 322.

10 См., например: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Указ. соч. С. 404; Пылин В. В. Представительные органы местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1996. С. 133; Таболин В. В. Муниципальное право. М., 1997. С. 158; Фадеев В. И. Муниципальное право России: Учебник. М., 1994. С. 143.

ственности указанных субъектов значительно сужает ее содержание. Основная причина такой узкой, негативной трактовки юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления кроется в упрощенном понимании сути данного явления. Традиционно правовая наука рассматривала вопросы юридической ответственности любых категорий социальных субъектов в контексте проблемы государственного принуждения. Понятие юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления гораздо шире и не сводится только к неблагоприятным правовым последствиям, которые могут наступить для соответствующих органов и должностных лиц.

Муниципально-правовая ответственность - особый вид юридической ответственности, направленный на охрану интересов населения муниципального образования, законных интересов доминирующей части местного сообщества, данный вид ответственности обеспечен специальным набором санкций, применяемых к специальному субъекту (выборным, должностным лицам и органам местного самоуправления) за совершение особого вида правонарушения - муниципального правонарушения.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправ-

ления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций»11.

Определение местного самоуправления как деятельности «под свою ответственность» не означает, что в системе местного самоуправления нет места «негативной» юридической ответственности за неправомерные действия, в том числе за издание незаконных правовых актов, нарушение прав и свобод человека и гражданина. По смыслу данной формулировки можно судить о том, что речь идет об ответственности населения «за порученное дело». Право и возможность решать вопросы местного значения означает и наделение большой моральной ответственностью, которая в то же время не исключает достаточно ощутимых последствий ненадлежащей деятельности. Нельзя не согласиться с мнением М. А. Краснова, что практическое значение категории «под свою ответственность» состоит в том, что, предоставляя свободу действий (самостоятельность), государство в определенном смысле дистанцируется от последствий, а население отвечает само перед собой12 . В качестве санкций им выделяются низкий уровень социальных благ, нездоровая и некомфортная среда обитания, высокий криминальный уровень оперативной обстановки и др. Сюда же можно добавить фактическое отсутствие со стороны государства какого-либо контроля за деятельностью глав муниципальных образований, органов и должностных лиц местного самоуправления.

Муниципально-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления можно классифицировать по разным основаниям.

11 См.: СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

12 См.: Проблемы общей теории права и государства / Под общ. ред. В. С. Нерсесян-ца. М., 1999. С. 489.

I. По степени регулирования правоотношений

Применительно к рассматривае-

муниципально-правовая ответственность.

Концепция муниципально-право-

мой теме понятие ответственности вой ответственности состоит из не-

в широком значении этого слова употребляется как отношение органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления к населению муниципального образования, ко всему обществу или государству с точки зрения выполнения этими органами возложенных на них задач и требований.

В узком, юридическом значении под термином «ответственность» понимается реакция государства на совершенное органом или выборным должностным лицом местного самоуправления правонарушение, связанная с претерпеванием последним неблагоприятных для него последствий13.

Представляется, что уяснение природы юридической ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением необходимо для определения круга субъектов правоотношений, могущих устанавливать конкретные основания ответственности, определять порядок привлечения к ответственности.

II. По направлениям муниципаль-но-правовой ответственности

Муниципально-правовая ответственность проявляется главным образом в ее позитивной направленности - ответственном и добросовестном выполнении своих обязанностей. Вместе с тем в случае прямого нарушения муниципальных норм либо невыполнения уставных задач, функций, обязанностей, возложенных на муниципальные органы и должностных лиц местного самоуправления, наступает негативная (ретроспективная)

13 См.: Уваров А. А. Об ответственности органов местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С. А. Авакьяна. М., 2001. С. 366.

скольких направлений, каждое из которых требует формирования относительно самостоятельного механизма реализации муниципально-правовой ответственности.

Во-первых, это ответственность должностных лиц местного самоуправления перед населением за реализацию тех полномочий, которые жители муниципального образования передали конкретным муниципальным институтам и отдельным лицам. Отзыв главы муниципального образования, депутата представительного органа местного самоуправления, роспуск представительного органа местного самоуправления - меры муниципально-правовой ответственности, наступающие в результате ненадлежащего исполнения ими своих полномочий.

Во-вторых, относительно самостоятельным блоком муниципаль-но-правовой ответственности является ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством.

В-третьих, целесообразно выделить муниципально-правовую ответственность органов местного самоуправления перед юридическими и физическими лицами, которая выражается в неисполнении своих обязанностей или злоупотреблении своими правами, а также в принятии актов волевого характера, которые влекут нарушение прав и свобод, закрепленных в Конституции Российской Федерации.

В-четвертых, муниципально-пра-вовая ответственность в отношении органов местного самоуправления может возникнуть вследствие осуществления ими переданных полномочий.

Каждое из названных направлений муниципально-правовой ответственности имеет особенности, са-

мостоятельную нормативную базу, состав правонарушения, что находит отражение в разных подходах к понятию муниципально-правовой ответственности.

Общее же для всех определяется необходимостью защиты интересов населения муниципального образования. Кроме того, следует отметить непризнание нами позитивной муниципальной ответственности. Такая ответственность возможна, но она не имеет отношения к юридической ответственности и, соответственно, к муниципально-правовой ответственности. Сторонники позитивной ответственности полагают, что она имеет место, если законодательно определено, что власть ответственна перед народом. Но это не совсем верное утверждение, так как к наступлению ответственности приводит нарушение только тех принципов и норм, законодательно закрепляющих права и обязанности, которые обеспечены санкциями.

Мы разделяем мнение С. А. Ава-кьяна о том, что «наличие мер ответственности - такой же неотъемлемый признак отрасли, как и свои общественные отношения и свои нормы, их регулирующие»14.

Муниципальное право обладает всеми признаками самостоятельной комплексной отрасли права. Оно характеризуется и муниципальными правоотношениями, и своими методами, и муниципальными нормами, и конечно же формирующейся муниципально-правовой ответственностью.

Поскольку муниципальное право является комплексной отраслью права, то и муниципально-право-вая ответственность является комплексным институтом юридической ответственности, которая состоит

14 Авакъян С. А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности / / Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 9.

из норм первичных отраслей права и применяется в отношении субъектов публичной власти на муниципальном уровне.

Важно учесть, что муниципаль-но-правовая ответственность призвана охранять не только нормы Конституции РФ, федерального законодательства, законодательства субъектов РФ и уставов муниципальных образований, но и наиболее важные общественные отношения в сферах, которые могут быть и не закреплены в Основном законе страны. Права и обязанности в области местного самоуправления следует признать таковыми и в том случае, если они урегулированы в федеральном законодательстве без упоминания в Конституции РФ, при условии, что предметом законодательного регулирования являются муниципально-пра-вовые отношения, а также если они получили закрепление в законодательстве субъектов РФ и уставах муниципальных образований.

Для любого вида ответственности репрессивного характера всегда основой возникновения является нарушение соответствующих норм права, например для уголовной - нарушение нормы права, определенной в УК РФ, для материальной - нарушение норм трудового" законодательства и т. д.

Существует определенная специфика при возложении ответственности на должностных лиц местного самоуправления. Она определяется тем, что наряду со специфическим видом ответственности - прекращением полномочий, на должностное лицо местного самоуправления может быть возложена отраслевая юридическая ответственность. Основания и условия ее возложения определяются действующим законодательством РФ, субъектов РФ и отображают особенности каждого из используемых видов юридической ответственности.

Применительно к муниципально-правовой ответственности органов и

должностных лиц местного самоуправления существует классификация видов ответственности.

Видами ответственности в муниципальных отношениях являются уголовная, административная, дисциплинарная, гражданско-правовая, конституционная, экологическая ответственность.

Применительно к должностным лицам местного самоуправления может наступить ответственность, предусмотренная УК РФ, вследствие чего могут быть назначены соответствующие виды наказаний.

Прежде всего остановимся на уголовной ответственности. Так, уголовной ответственности подлежит должностное лицо местного самоуправления, виновное в злоупотреблении должностными полномочиями (ст. 285), в превышении должностных полномочий (ст. 286), в неправомерном отказе в предоставлении информации, а также в предоставлении заведомо неполной либо ложной информации Федеральному Собранию или Счетной палате РФ (ст. 287), в незаконном участии в предпринимательской деятельности (ст. 289), в получении взятки (ст. 290), в служебном подлоге (ст. 292), в халатности (ст. 293).

Процедура ответственности подробным образом регламентирована действующим уголовно-процессуальным законодательством РФ. Должностное лицо органа местного самоуправления, привлеченное к уголовной ответственности, не может исполнять служебных полномочий, даже если оно не лишается свободы.

Административно-правовая ответственность наступает за совершение административных поступков. Органы и должностные лица местного самоуправления несут административную ответственность как за собственные противоправные деяния, так и за издание ими актов, нарушающих законодательство, а также за непринятие мер по обеспечению выполнения правил подчиненными лицами.

В соответствии со ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность. В соответствии со ст. 2.4 КоАП РФ должностное лицо подлежит административной ответственности в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей15. Конкретные составы административных правонарушений устанавливаются в КоАП РФ, иных федеральных законах, законах субъектов РФ, а нередко и подзаконных нормативных актах. Перечень этих составов достаточно разнообразен и привязывается к конкретной сфере управления.

Другой формой привлечения должностных лиц местного самоуправления выступает дисциплинарная ответственность, которая наступает в случае нарушения ими правил поведения, установленных ТК РФ, Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», уставами муниципальных образований, правилами

15 Под должностным лицом в Кодексе по-

нимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т. е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных или муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

внутреннего трудового распорядка, положениями, правилами. В ст. 14 указанного выше Федерального закона16 предусматривается ответственность муниципального служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей (должностной проступок). На муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные нормативными правовыми актами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта РФ.

Одним из базовых нормативных актов, предусматривающих дисциплинарную ответственность, выступает ТК РФ, в соответствии со ст. 192 которого за совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; увольнение по соответствующим основаниям.

Федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине для отдельных категорий работников могут быть предусмотрены также и другие дисциплинарные взыскания.

Отсутствие в субъекте РФ соответствующего закона не исключает возможности для урегулирования муниципальными уставами вопросов отзыва выборного лица. Кроме того, Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 2 апреля 2002 г. № 7-П прямо указал, что законы субъектов РФ во всяком случае не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования. Самостоятельность муниципальных

образований в правовом регулировании института отзыва предполагает возможность либо установления непосредственно в уставе процедуры отзыва, включая дополнительные гарантии прав его участников, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта РФ, подлежащему применению при проведении отзыва в муниципальном образовании17 .

Гражданско-правовая ответственность наступает за совершение гражданского правонарушения и состоит в применении санкций в основном имущественного характера, обозначает возложение обязанности возместить вред (ущерб) физическим, юридическим лицам.

Согласно ст. 16 и 1069 ГК РФ убытки или вред, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания несоответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению за счет казны муниципального образования. При этом в отличие от юридических лиц граждане могут требовать за причинение убытков и 06 вреда в сфере властно-администра- ^ тивных отношений компенсацию "г морального вреда. а

В муниципальных отношениях £ имеет место муниципально-право- го п вая ответственность, которая мо- ско жет выполнять не только кара- ий тельную, но и восстановительную, осс предупредительную и воспитатель- л р ную функции. Она представляет рна собой обусловленную нормами Кон- £ ституции РФ, федеральных законов, законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований необходимость органов местного самоуправления отвечать за свое юридически значимое поведение в установленном порядке и действо-

16 См.: СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 224.

17 См.: СЗ РФ. 2002. № 14. Ст. 1374.

вать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения - претерпевать определенные лишения18.

Нарушение норм муниципального права является основой для возникновения различных видов юридической ответственности. Поэтому можно утверждать, что не всегда нарушение нормы муниципального права является основой для возникновения муниципально-право-вой ответственности19. В случае нарушения норм муниципального права возможно возникновение, во-первых, чисто муниципально-правовых отношений (например, досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования); во-вторых, иных видов ответственности (возмещение вреда должностными лицами органов местного самоуправления за действие или бездействие).

Субъектами муниципально-пра-вовой ответственности могут выступать органы местного самоуправления, должностные лица, общественные объединения, население муниципального образования.

Можно согласиться с мнением, что муниципально-правовая ответственность иногда представляет реализацию санкции, указанной в правовой норме, например отмена незаконных актов органов местного самоуправления или выборных должностных лиц местного самоуправления, освобождение от должности (отставка), лишение депутата его мандата.

Можно выделить следующие виды муниципально-правовой ответственности на уровне местного самоуправления. В соответствии со ст. 70 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-

18 См.: Кокотов А. Н, Соломаткин А. С. Муниципальное право России. М., 2005. С. 318-319.

1. Муниципально-правовая ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением

Основания наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии со ст. 71 Федерального закона № 131.

Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке, что установлено в ст. 24 Федерального закона № 131. |

Указанные основания приводят к" «утрате доверия населения». ;

Речь идет прежде всего об ответственности органов, должностных лиц и выборных лиц местного самоуправления перед населением. Содержание данного вида ответственности явно выходит за рамки тех отношений, которые связаны с совершением органами местного самоуправления правонарушений. е Указывая на то, что основания для наступления такого вида ответственности должны определяться уставами муниципальных образований, законодатель как бы намеренно самоустраняется от регулирования этих отношений. Данную норму нельзя признать случайной, поскольку персонифицированным ис-

точником власти органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования является его население. Таким образом, критерием, по которому население оценивает работу органов и должностных лиц, является не только соблюдение ими действующего законодательства, но и степень соответствия их деятельности интересам населения. Следует обратить внимание еще на одну особенность ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, которая заключается в определении момента наступления муниципально-право-вой ответственности. Доверием населения органы местного самоуправления с точки зрения состояния легитимности наделяются с момента их избрания (формирования).

В системе местного самоуправления имеет место муниципально-правовая ответственность, наступающая не за совершение правонарушения, а только по юридически подтвержденному факту утраты органами и должностными лицами местного самоуправления доверия населения.

Данный вид ответственности относится к публично-правовой ответственности, в которой сочетаются политические и правовые меры ответственности, а субъекты публично-правовой ответственности несут ее перед основным источником публичной власти - населением муниципального образования.

2. Муниципально-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муни-

ципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.

Наступление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законодательства не вызывает сомнений, тем более что эти нарушение должен фиксировать суд своим решением.

Однако это законодательное определение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством представляется спорным, так как в соответствии со ст. 45 НК РФ взыскание налога с организаций производится без решения суда. Следовательно, если органы местного самоуправления нарушили налоговое законодательство в части неуплаты налогов, то этот факт решением суда не устанавливается, но в то же время является фактом нарушения федерального законодательства. Судебное разбирательство может быть позже, если налогоплательщик с чем-либо не согласен. Следовательно, ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством должна наступать в случае нарушения законодательства, что" не всегда может быть подтверждено решением соответствующего суда. В этом случае если одна из сторон оспаривает нарушение, то" тогда применяются процессуальные процедуры разбирательства в суде.

По поводу необходимости контроля государства за соблюдением органами местного самоуправления своих уставов могут возникнуть определенные сомнения, ведь принятие устава муниципального образования - это компетенция самого населения либо его выборного представительного органа. Однако, учитывая то, что устав как ос-

новной нормативный правовой акт муниципального образования подлежит государственной регистрации и регулируемые им отношения связаны с осуществлением публично-правовой власти, государственный контроль за его соблюдением просто необходим. Кроме того, как справедливо замечает М. А. Краснов, нельзя полагаться при контроле за соблюдением положений устава муниципального образования только на население, поскольку «население может быть в отдельных случаях само заинтересовано в нарушении устава муниципального образования, если такое нарушение представляется жителям целесообразным»20.

Данный вид муниципально-пра-вовой ответственности перед государством наступает при осуществлении органами местного самоуправления как своих собственных, так и делегированных государственных полномочий и закреплен в ст. 72 Федерального закона № 131.

Передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления оформляется законом субъекта РФ, их неисполнение образует состав правонарушения, значит, условия наступления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за неисполнение делегированных государственных полномочий аналогичны условиям ответственности при реализации собственной компетенции.

Законодатель отдельно закрепляет ответственность представительного органа муниципального образования перед государством, которая наступает в случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования при-

20 Краснов М. А. Проблемы ответственности в местном самоуправлении / / Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. М., 1998. С. 192.

нят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт. Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования (ст. 73 Федерального закона № 131).

Кроме того, устанавливается ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством, которая реализуется высшим" должностным лицом субъекта РФ в случае:

1) издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

2) совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда (ст. 74 Федерального закона № 131).

На незаконное решение выборного органа прокурором должен вноситься протест. Если протест прокурора не рассмотрен в установленный срок или отклонен, то прокурор вправе обратиться в суд.

В установленном законом порядке решения выборных органов местного самоуправления могут быть обжалованы в суд физическими и юридическими лицами.

В случае установленных судом нарушений органами и должностными лицами местного самоуправления законодательства законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта

РФ может обратиться в соответствующий суд за заключением о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции и законам РФ, конституции, уставу и законам субъекта РФ, уставу муниципального образования. Заключение суда о признании несоответствия деятельности органа или должностного лица местного самоуправления указанным нормативным правовым актам является основанием для рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ вопроса о прекращении полномочий соответствующего выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления.

Поскольку такое прекращение полномочий должно осуществляться в соответствии с законом субъекта РФ, то целесообразно в нем более полно раскрыть и конкретизировать вышеприведенное положение.

Во-первых, здесь важно учитывать субъективную сторону нарушения, выражаемую через категорию вины.

Учесть субъективный фактор при принятии незаконного решения с" достаточной объективностью может только суд. Например, выяснить, отдавали ли депутаты себе отчет в том, что, голосуя за данный акт, они прямо нарушают закон, руководствуясь лишь соображениями" целесообразности. Либо суд может учесть, что предыдущие решения представительного органа хоть и были несколько раз отменяемы, но незаконность их была не очевидна депутатам в силу неопределенности норм того закона, которому принятое решение противоречило.

К тому же не всякое нарушение закона должно становиться основанием для досрочного прекращения полномочий. Здесь требуется осторожный и весьма взвешенный под-

ход. Следует учитывать и степень тяжести нарушения. И только в случае грубого нарушения закона, повлекшего либо которое могло повлечь существенные неблагоприятные последствия, необходимо применять крайнюю меру ответственности в виде досрочного прекращения полномочий.

Эту ответственность следует осуществлять в виде двух мер:

1) предупреждения о возможности роспуска;

2) досрочного прекращения полномочий.

При этом они должны применяться в случае ответственности перед государством только последовательно, так как досрочный роспуск - это весьма серьезное и дорогостоящее мероприятие. К тому же без обязательного применения предупреждения о возможности роспуска сразу наступает карательный фактор ответственности, в то время как главным в механизме ответственности является аспект предупредительный.

Роспуск должен носить чрезвычайный характер, когда все другие средства воздействия на представительный орган исчерпаны.

Решение вопроса о роспуске представительного органа местного самоуправления за нарушение устава муниципального образования целесообразно принимать только с учетом мнения населения.

Государственный контроль и ответственность перед государством не означают ограничение автономии местного самоуправления. Их следует рассматривать как естественный противовес правам, которые предоставлены и гарантированы законодательством местным сообществам. Гегель писал: «Нет прав без обязанностей. Нет обязанностей без прав».

3. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами

В соответствии со ст. 76 Федерального закона № 131 ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами.

Исходя из логики, ответственность наступает вследствие нарушения законных прав и интересов граждан и юридических лиц в порядке, установленном федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований. Существуют два порядка рассмотрения и защиты законных прав и интересов физических и юридических лиц - административный и судебный.

Органы и должностные лица в пределах своей компетенции обязаны принимать обращения граждан, рассматривать их в установленные законодательством порядке и сроки, давать на них мотивированные ответы, принимать меры в случаях нарушения прав гражданина по их защите и восстановлению, а также привлекать виновных к дисциплинарной или административной ответственности.

Аналогично могут в административном порядке обращаться за защитой своих законных прав и интересов юридические лица.

Недостатком административного порядка разрешения жалоб является то, что они часто рассматриваются заинтересованными органами, связанными с теми, чьи акты и действия (бездействие) обжалуются, ведомственными и корпоративными интересами; при этом рассматриваются негласно, в отсутствие заявителя; к тому же нередко работниками, не имеющими правовой подготовки.

Возможности для объективного рассмотрения жалобы-иска в суде повышаются, так как стороны в процессе равны. Если судебному разрешению вопроса по закону не должно предшествовать рассмотре-

ние его в порядке подчиненности органом или должностным лицом, то граждане непосредственно выбирают административный или судебный порядок обжалования либо административный, а затем судебный порядок.

Требование о возмещении убытков или вреда, причиненных в сфере управления, предъявляет физическое или юридическое лицо, права которого нарушены, в суд общей юрисдикции или в арбитражный суд по подведомственности. Данные требования являются гражданско-правовыми, и при их рассмотрении применяются соответствующие нормы ГК РФ. Дела по таким требованиям отнесены к делам в сфере управления.

Убытки или вред подлежат возмещению при наличии вины и доказанности причинной связи между убытками или причиненным вредом и незаконными действиями (бездействием) либо актами причини-теля вреда. В отличие от юридических лиц граждане могут требовать за причинение убытков или вреда в сфере властно-административных отношений компенсацию морального вреда.

Сами должностные лица, незаконными действиями (бездействием) которых причинены убытки или вред, гражданско-правовой ответственности перед потерпевшим не несут. Возмещение убытков или вреда производится из бюджета муниципального образования. Орган местного самоуправления, возместивший убытки или вред, причиненный его работником при исполнении им служебных, должностных или иных трудовых обязанностей, имеет право обратного требования (регресса) к этому лицу в размере выплаченного возмещения, если иной размер не установлен законом.

Как в отношении муниципальных служащих, чьи действия (решения) признанны незаконными, так и тех, кем предоставлена информация, ставшая основанием незаконных действий (решений), суд определя-

ет меру дисциплинарной ответственности вплоть до представления о неполном служебном соответствии конкретного должностного лица.

В случае, если при рассмотрении дела суд обнаружит в действиях стороны, других участников процесса, должностного или иного лица признаки преступления, суд сообщает об этом прокурору (ст. 226 ГПК РФ).

Прокурору, государственным органам отдельные законы предоставляют право предъявлять иски в суд в защиту прав граждан и (или) юридических лиц.

Жалобы на решения или действия (бездействие) органов и должностных лиц местного самоуправления, если ранее гражданин обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе, согласно ст. 16 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» могут быть направлены на рассмотрение Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации.

Гражданин вправе в соответствии с международными договорами РФ обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.

В последние годы в стране осуществлен ряд мер, направленных на становление и развитие местного самоуправления, в частности принят Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако его основные принципы и положения реализуются во многих местах медленно, неполно и неэффективно. В частности, в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации справедливо отмечены следующие проблемы и недостатки:

Несогласованность и несистема-тизированность законодательства РФ и субъектов РФ о местном самоуправлении;

Неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления, что вызывает неоднозначность в понимании некоторых норм муниципального права;

Бездействие органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;

Несоблюдение законодательства о местном самоуправлении органами и должностными лицами государственной власти и муниципальных образований и т. д.

Эти и другие проблемы хорошо известны. Они многократно отмечались в последние годы на многих научно-практических конференциях, в научных трудах и публика-циях21. Причины их кроются в от-

21 См.: Государство и право. 1997. № 5. С. 24-45; Российская Федерация. 1997. № 22. С. 17-23.

сутствии целостной теории как системы научных положений осуществления и развития местного самоуправления, в низких темпах нормотворческой деятельности по вопросам местного самоуправления, в субъективизме и формально-бюрократическом отношении к его осуществлению на практике, в непоследовательности и несистемности государственной политики в этой области.

В условиях, когда местными сообществами и их органами не только решаются вопросы местного значения, но и осуществляется определенная часть государственных полномочий, к тому же когда невозможно дать точного разграничения местных дел и дел государственных, решаемых на местах в интересах населения, успешная их реализация должна сопровождаться мерами на основе солидарности и субсидиарности между всеми тремя уровнями власти и управления (федеральными, региональными и муниципальными) в целях содействия сбалансированному развитию.

Ответственность в муниципальном праве представляет собой наступление неблагопри­ятных последствий, которые применяются к субъектам муниципальных правоотношений, не исполняющим или ненадлежащим образом исполняющим свои обязанности по отноше­нию к другом участникам правоотношений.

Какие виды ответственности предусмотрены в муниципальном праве?

1. Ответственность перед населением . Пе­ред населением органы местного самоуправле­ния несут ответственность в результате утраты доверия.

В случае, если представительный орган ме­стного самоуправления утратил доверие, его депутаты могут быть отозваны в соответствии с законами субъектов Российской Федерации об отзыве депутатов. Согласно действующим законам субъектов Российской Федерации об отзыве депутатов инициативой отзыва облада­ют граждане, проживающие в границах соот­ветствующего избирательного округа.

Мерой ответственности перед населением выборных должностных лиц местного самоуправления является также отзыв. В ряде субъектов Российской Федерации приняты законы об отзыве выборных должност­ных лиц местного самоуправления. Как уже ранее отмечалось, в ряде му­ниципальных образований по инициативе граждан был проведен отзыв выборных должностных лиц.

Порядок и условия ответственности органов местного самоуправле­ния и должностных лиц перед населением определены также уставами муниципальных образований. В основном, ответственность за утрату до­верия измеряется отзывом депутатов и выборных должностных лиц. Других мер ответственности перед населением законодательство не пре­дусматривает.

2. Ответственность перед государством. Органы местного самоуправ­ления несут ответственность перед государством. Согласно ст. 49 Феде­рального закона «Об общих принципах организации местного само­управления» ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством насту­пает в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, кон­ституции, устава субъекта Российской Федерации, федеральных зако­нов, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования.

Для органа местного самоуправления существует в данном случае один вид ответственности - прекращение его деятельности.

Должностное лицо местного самоуправления может быть привлечено к уголовной, административной и дисциплинарной ответственности в зависимости от совершенного деяния. Отраслевые законы предусматри­вают составы должностных преступлений и меру их пресечения.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного само­управления несут ответственность за осуществление отдельных государст­венных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены со­ответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.

Федеральный закон, во избежание необоснованных претензий в адрес органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, устанавливает, что для определения вины органа местно­го самоуправления или должностного выборного лица законодательный орган субъекта Российской Федерации может обратиться в соответствующий суд за заключением о признании несоответствия их деятельности Конституции Российской Федерации, конституции, уставу субъекта Рос­сийской Федерации, федеральным законам, законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования.

Заключение суда о признании несоответствия деятельности органа ме­стного самоуправления, выборного должностного лица местного само­управления Конституции Российской Федерации, конституции, уставу субъекта Российской Федерации, федеральным законам, законам субъек­та Российской Федерации, уставу муниципального образования является основанием для рассмотрения законодательным (представительным) ор­ганом государственной власти субъекта Российской Федерации вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправ­ления, выборного должностного лица местного самоуправления.

3. Ответственность перед физическими и юридическими лицами. От­ветственность органов местного самоуправления и должностных лиц ме­стного самоуправления перед физическими и юридическими лицами на­ступает в результате их неправомерных действий или бездействия, причиняющих имущественный или иной ущерб другим субъектам пра­воотношений.

При этом следует заметить, что должностное лицо местного самоуправ­ления несет лишь уголовную, административную или дисциплинарную от­ветственность. Гражданско-правовую ответственность должностное лицо не несет, поскольку оно не является субъектом гражданского права. В слу­чае незаконных действий должностного лица местного самоуправления в сфере гражданского законодательства за причиненные им убытки несет ответственность орган местного самоуправления (ст. 16 ГК РФ). Должно­стное лицо может быть привлечено на основании ст. 122 КЗоТ к матери­альной ответственности.

Органы местного самоуправления в соответствии со ст. 20 Федераль­ного закона «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации» являются юридическими лицами. Это оз­начает, что они самостоятельно выступают в гражданском обороте и несут ответственность за совершаемые ими действия. На них в полном объеме распространяются нормы гражданского и арбитражного законо­дательства.

Ущерб, нанесенный органами местного самоуправления юридичес­ким и физическим лицам, возмещается за счет местного бюджета или иного имущества, входящего в состав муниципальной собственности.

Возмещение ущерба может быть осуществлено как добровольно, так и по решению суда.

Какие виды контроля осуществляются в системе местного самоуправления?

Контроль за деятельностью органов местного самоуправления и долж­ностных лиц местного самоуправления осуществляют граждане , проживающие в пределах границ муниципального образования. Граждане вправе заслушивать отчеты депутатов и выборных должностных лиц местного са­моуправления на собраниях, сходах. Такую форму контроля предусматри­вают законы и положения субъектов Российской Федерации о собраниях, сходах граждан и старостах, о территориальном общественном самоуправ­лении, уставы муниципальных образований.

Контроль в форме надзора за деятельностью органов местного само­управления и должностных лиц местного самоуправления осуществляет прокуратура.

Прокуратура изучает правовые нормативные акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления и в случае несоответствия их действующему законодательству требует устранения нарушений путем использования правовых актов реагирования.

В случае выявления противозаконных норм в нормативных актах ме­стного самоуправления или должностного лица местного самоуправле­ния прокурором приносится протест субъекту, издавшему такой норма­тивный акт.

Орган местного самоуправления, должностное лицо местного само­управления обязаны рассмотреть протест прокурора и дать ответ в пись­менной форме.

Прокурор может внести представление в орган местного самоуправ­ления или должностному лицу местного самоуправления, которое также должно быть рассмотрено органом местного самоуправления, должност­ным лицом местного самоуправления.

О результатах рассмотрения представления и мерах, принятых по ус­транению правонарушений, орган местного самоуправления, должност­ное лицо местного самоуправления сообщают прокурору в письменной форме в течение месяца со дня внесения представления.

Прокурор вправе выступать в качестве истца по гражданским и арби­тражным делам в случае, если пострадавшие по состоянию здоровья, воз­расту или иным причинам не могут лично отстаивать в суде или арбит­ражном суде свои права и свободы, или при невозможности участия в судебном процессе граждан в силу того, что нарушены права, например, всех граждан, проживающих в границах муниципального образования, отдельных коллективов или значительного числа граждан.

Судебная практика показывает, что прокуроры довольно часто ис­пользуют свои полномочия по опротестованию нормативно-правовых актов органов местного самоуправления в связи с их незаконностью. Это свидетельствует о недостаточности правовых знаний в системе местного самоуправления, о слабой подготовке муниципальных служащих, о не­хватке кадров с юридическим образованием.

Контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуще­ствляют органы государственной власти.

Согласно ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации государство осуществляет контроль за органами местного самоуправления в части ис­пользования ими материальных и финансовых средств, выделенных для реализации переданных им государственных полномочий. Средства для реализации государственных полномочий носят целевой характер, поэто­му государство вправе проверить правильное их расходование.

Государственный орган, предоставивший местному бюджету субвен­цию в виде денежных средств, вправе проконтролировать расходование этих средств. Субвенция имеет целевое назначение и направляется на выполнение задач в установленные государством сроки.

При выявлении фактов использования этих средств не по назначе­нию, орган государственной власти, выделивший субвенции, вправе изъ­ять такие средства обратно.

Государственные органы вправе контролировать расходование фи­нансовых средств, объединенных для выполнения каких-либо совмест­ных программ с органами местного самоуправления.

Органы государственной налоговой службы вправе контролировать деятельность муниципальных предприятий, организаций в части упла­ты налогов и иных платежей в государственные бюджеты различных уровней.

ЧАСТЬ ОБЩАЯ........................................................................................................... 3

Глава I........................................................................................................................ 3

ПОНЯТИЕ, ПРЕДМЕТ............................................................................................ 3

И МЕТОД МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА.......................................................... 3

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.............................................................................. 3

Глава II...................................................................................................................... 6

ПРИНЦИПЫ И ЭЛЕМЕНТЫ СИСТЕМЫ........................................................... 6

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ..................................................................... 6

Глава III..................................................................................................................... 7

ТЕОРИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.................................................... 7

Глава IV..................................................................................................................... 8

ИСТОРИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ................................................. 8

В РОССИИ................................................................................................................ 8

ЧАСТЬ ОСОБЕННАЯ.............................................................................................. 24

• Понятие и сущность местного самоуправления
  • Понятие местного самоуправления
    • Местное самоуправление как основа конституционного строя Российской Федерации
    • Местное самоуправление как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения
    • Местное самоуправление как форма народовластия
  • Природа местного самоуправления
  • Понятие и система принципов местного самоуправления
  • Функции местного самоуправления
• Муниципальное право России как комплексная отрасль права
  • Понятие, предмет и метод регулирования отрасли муниципального права
  • Система муниципального права
  • Муниципально-правовые нормы и отношения
  • Источники муниципального права
• Муниципальное право как наука и учебная дисциплина
  • Понятие, предмет и методы изучения науки муниципального права
  • Источники науки муниципального права
  • Муниципальное право как учебная дисциплина
• История развития местного самоуправления в России
  • Общая характеристика развития местного управления и самоуправления в России до 1775 г.
  • Введение дворянского самоуправления в 1775 г.
  • Организация сельского и волостного крестьянского самоуправления после отмены крепостного права в 1861 г.
  • Система и компетенция земских учреждений в дореволюционной России
  • Организация и компетенция городского самоуправления в дореволюционной России
  • Система Советов в постреволюционной России
  • Реформирование местного самоуправления в России на современном этапе
    • Основные направления и задачи реформы местного самоуправления в ходе осуществления административной реформы в Российской Федерации
      • Задачи, стоявшие перед законодателем в области административной реформы
      • Современные задачи в сфере законодательного регулирования местного самоуправления
• Правовая основа местного самоуправления в России
  • Понятие правовой основы местного самоуправления
  • Нормы международных актов, действующие в сфере местного самоуправления
  • Конституция РФ 1993 г. и иные федеральные нормативные правовые акты в сфере местного самоуправления
  • Конституции (уставы) субъектов РФ и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации в сфере местного самоуправления
  • Устав муниципального образования и иные нормативные правовые акты местного самоуправления
• Территориальные основы местного самоуправления в России
  • Понятие территориальных основ местного самоуправления
  • Территория и земли муниципального образования
  • Установление и изменение границ муниципальных образований
  • Преобразование муниципальных образований
  • Соотношение административно-территориального и муниципально-территориального устройства субъекта РФ
• Финансово-экономическая основа местного самоуправления
  • Понятие и структура финансово-экономической основы местного самоуправления
  • Муниципальное имущество
  • Местные финансы
  • Местный бюджет
    • Местные налоги и сборы. Налоговые поступления в местные бюджеты
• Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления
  • Общая характеристика правовых форм непосредственного волеизъявления граждан
  • Местный референдум
  • Муниципальные выборы
  • Иные формы непосредственного волеизъявления населения
• Органы местного самоуправления
  • Понятие, признаки и система органов местного самоуправления
  • Представительный орган муниципального образования
  • Правовой статус главы муниципального образования
  • Правовой статус депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа муниципального образования, выборного должностного лица муниципального образования
  • Правовой статус исполнительно-распорядительного органа муниципального образования
  • Правовой статус контрольного органа муниципального образования
• Муниципальная служба
  • Понятие муниципальной службы
  • Понятие муниципальной должности муниципальной службы
  • Правовой статус муниципального служащего
  • Прохождение муниципальной службы
• Гарантии местного самоуправления
  • Понятие и система гарантий местного самоуправления
  • Специальные (юридические) гарантии местного самоуправления
  • Судебная защита местного самоуправления
  • Деятельность государственных органов по обеспечению прав местного самоуправления
• Компетенция местного самоуправления
  • Понятие компетенции местного самоуправления
  • Предметы ведения и полномочия местного самоуправления
  • Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
• Полномочия органов местного самоуправления в отдельных сферах
  • Полномочия органов местного самоуправления в финансово-экономической сфере
    • Полномочия органов местного самоуправления в сфере управления и распоряжения муниципальной собственностью
  • Полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения прав и свобод личности и безопасности населения, охраны общественного порядка
  • Полномочия органов местного самоуправления в сфере образования
• Ответственность в системе местного самоуправления
  • Понятие, основания и виды ответственности в муниципальном праве
  • Муниципально-правовая ответственность субъектов правоотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, перед государством
  • Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами
  • Контроль и надзор за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления
• Организация местного самоуправления в зарубежных странах
  • Классификация основных моделей (систем) местного самоуправления в зарубежных странах
  • Англосаксонская модель местного самоуправления
  • Континентальная (романо-германская) модель местного самоуправления
  • Модель местного самоуправления смешанного типа

Понятие, основания и виды ответственности в муниципальном праве

Процесс демократизации Российского государства, децентрализации государственного управления возродил интерес к идее местного самоуправления.

Важнейшим этапом в создании органов местного самоуправления явилось принятие Конституции РФ в 1993 г., которая закрепила общетеоретическую конструкцию местного самоуправления как автономную систему деятельности населения определенной территории по решению вопросов местного значения.

Принятие в 2003 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который наделил должностные лица и органы местного самоуправления широким кругом полномочий, привело к установлению основания и формы их ответственности перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.

Вполне закономерно, что формирование демократического, правового государства обусловило возрастание роли и значения юридической ответственности, в том числе органов и должностных лиц местного самоуправления 1 В Послании Президента России Федеральному Собранию 10 мая 2006 г. (Российская газета. 2006, 11 мая) особое внимание бизнесменов с миллиардным состоянием и чиновников любого ранга обращено на то, что «государство не будет беспечно взирать на их деятельность, если они извлекают незаконную выгоду из особых отношений друг с другом». По мнению главы Российского государства, «социальная ответственность должна быть основой деятельности и чиновников, и представителей бизнеса, и они обязаны помнить, что источником благополучия и процветания России является народ». .

Рассматривая вопрос о понятии ответственности в муниципальном праве, большинство авторов, прежде всего, выделяют субъекты такой ответственности, а также неблагоприятные для них правовые последствия, которые могут наступить при определенных условиях.

Так, О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев определяют, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления - это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций

Н.В. Постовой полагает, что ответственность в муниципальном праве представляет собой наступление неблагоприятных последствий, которые применяются к субъектам муниципальных правоотношений, не исполняющим или ненадлежащим образом исполняющим свои обязанности по отношению к другим участникам правоотношений.

Согласно ст. 70, 71, 76 Федерального закона. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» субъектами муниципальное правовой ответственности являются:

• органы местного самоуправления;
• депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные и иные должностные лица местного самоуправления.

Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед государством (ст. 70), физическими и юридическими лицами (ст. 76); депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления - перед населением (ст. 72).

В современной науке существует точка зрения о том, что ответственность субъектов правоотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, является разновидностью конституционно-правовой ответственности.

Так, по оценке Д.Т. Шона. «Конституционная ответственность - отрицательная оценка государством деятельности гражданина, государственного органа..., а также мера принуждения, реализация санкции правовой нормы» 2 Шон Д.Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. № 7. С. 41-43. .

Существуют и другие точки зрения. Так, Н.А. Боброва считает, что конституционная ответственность есть ответственность власти, ответственность за состояние законности в правотворческой и правоприменительной деятельности государственного аппарата и его представителей 3 Боброва Н.А.. Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985. С. 26. . При этом Н.А. Боброва и Т.Д. Зражевская обоснованно указывают на то обстоятельство, что между государственно-правовой и конституционной ответственностью поставить абсолютный знак равенства нельзя.

Отмечается также, что круг субъектов конституционной ответственности достаточно ограничен. К ним относятся высшие, региональные, местные органы власти, депутаты, т.е. те структуры и те лица, которые принимают наиболее важные государственные решения.

Отличительная черта этого вида юридической ответственности заключается в том, что только в определенных случаях эта ответственность не требует наличия вины того или иного лица, устанавливаемой в особых процедурных формах.

Указанные обстоятельства позволяют сделать вывод о том, что ответственность субъектов правоотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, несмотря на ряд общих признаков (особенности субъектов ответственности, возможность наступления ответственности без учета вины конкретного лица и др.), не сводится к определенной разновидности конституционно-правовой ответственности.

Об этом, в частности, свидетельствуют:

1. что муниципально-правовая ответственность является разновидностью публично-властного принуждения, а не государственного принуждения в «чистом» виде как конституционно-правовая ответственность;
2. использование норм различных отраслей права при определении мер ответственности, применяемых к органам и должностным лицам местного самоуправления;
3. особый круг субъектов муниципально-правовой ответственности (в них не включаются органы государственной власти, в то время как в число субъектов конституционной ответственности следует включить также органы государственной власти);
4. иные основания ответственности (в частности, отзыв выборного должностного лица местного самоуправления осуществляется по инициативе населения в порядке и на основаниях, предусмотренных законом и уставами муниципальных образований);
5. привлечение к муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, которые могут осуществлять специально на это уполномоченные органы или должностные лица как местного самоуправления, так и вышестоящие органы и должностные лица государственной власти;
6. муниципально-правовая ответственность применяется в случае нарушения соответствующими субъектами нормативных правовых актов о местном самоуправлении;
7. самостоятельная система нормативных правовых актов, предусматривающих данные виды ответственности.

Представляется, что муниципально-правовая ответственность - это самостоятельное правовое явление, характеризующее процесс осуществления местного самоуправления и находящееся в сфере правового регулирования муниципального права.

Муниципально-правовые санкции могут быть классифицированы на правовосстановительные, предупредительные и меры взыскания.

К числу правовосстановительных санкций следует отнести факты признания судом муниципального правового акта не соответствующим Конституции, федеральным законам, конституциям (уставам) и законам субъектов РФ и прекращения действия такого акта.

Согласно требованиям ст. 73 и 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принятие судом такого рода решения является основанием для возбуждения процедуры досрочного прекращения полномочий соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления.

Предупредительные санкции направлены на предостережение субъекта муниципально-правовой ответственности от наступления в его отношении мер взыскания в случае неисполнения им правовых предписаний суда. Таковыми санкциями можно считать содержащиеся в указанных статьях положения о том, что в случае непринятия представительным органом местного самоуправления в пределах своих полномочий мер по исполнению решений суда в течение трех месяцев, а главой муниципального образования (главой местной администрации) - двух месяцев принимаются меры по досрочном) прекращению их полномочий.

К мерам взыскания могут быть отнесены муниципально-правовые санкции, связанные с досрочным прекращением полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления. Например, согласно ст. 73 данного Федерального закона полномочия представительного органа муниципального образования досрочно прекращаются на основе закона субъекта РФ о его роспуске.

В соответствии со ст. 74 Закона глава муниципального образования может быть досрочно отрешен от должности высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Такая санкция муниципально-правовой ответственности, как отзыв, предусматривается только применительно к избранным населением депутатам и выборным должностным лицам местного самоуправления и членам выборных органов местного самоуправления .

Применительно к должностным лицам местного самоуправления может наступить ответственность, предусмотренная Уголовным кодексом РФ. вследствие чего могут быть назначены соответствующие виды наказаний.

Прежде всего, остановимся на уголовной ответственности. Так, уголовной ответственности подлежит должностное лицо местного самоуправления. виновное в злоупотреблении должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ), в превышении должностных полномочий (ст. 286), в неправомерном отказе в предоставлении информации, а также в предоставлении заведомо неполной либо ложной информации Федеральному Собранию или Счетной палате РФ (ст. 287), в незаконном участии в предпринимательской деятельности (ст. 289), в получении взятки (ст. 290), в служебном подлоге (ст. 292), в халатности (ст. 293).

Процедура ответственности подробным образом регламентирована действующим уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации. На наш взгляд, должностное лицо органа местного самоуправления, привлеченное к уголовной ответственности, не может исполнять служебных полномочий, даже если оно не лишается свободы.

По нашему мнению, такое противоправное поведение может явиться основанием для утраты доверия населения и досрочного прекращения полномочий муниципального служащего.

Административная ответственность наступает за совершение административного правонарушения. Органы и должностные лица местного самоуправления несут административную ответственность как за собственные противоправные деяния, так и за издание ими актов, нарушающих законодательство, а также за непринятие мер по обеспечению выполнения правил подчиненными лицами.

В соответствии со ст. 2.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях административным правонарушением признается противоправное. виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность. В соответствии со ст. 2.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях Российской Федерации должностное лицо подлежит административной ответственности в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей 4 Под должностным лицом в Кодексе понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти. т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно- хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных или муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. . Конкретные составы административных правонарушений устанавливаются в КоАП РФ, иных федеральных законах, законах субъектов РФ. а нередко и подзаконных нормативных актах. Перечень этих составов достаточно разнообразен и привязывается к конкретной сфере управления.

Примером могут служить Закон Ставропольского края от 4 марта 2005 г. 14-кз «Об административных правонарушениях в Ставропольском крае», Кодекс Кабардино-Балкарской Республики об административных правонарушениях от 22 июля 2003 г. № 66-РЗ и др.

Другой формой привлечения должностных лиц местного самоуправления выступает дисциплинарная ответственность, которая наступает в случае нарушения ими правил поведения, установленных Трудовым кодексом РФ, Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации», уставами муниципальных образований, правилами внутреннего трудового распорядка, положениями, правилами. На муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные нормативными правовыми актами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта РФ. Примером может служить Закон Ставропольского края от 3 декабря 2002 г. № 60-кз «Об ответственности должностных лиц за несоблюдение законов и других нормативных правовых актов Ставропольского края».

Одним из базовых нормативных актов, предусматривающих дисциплинарную ответственность, выступает Трудовой кодекс РФ. В соответствии со ст. 192 ТК РФ за совершение дисциплинарного проступка, т.е. неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; увольнение по соответствующим основаниям.

Федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине для отдельных категорий работников могут быть предусмотрены и другие дисциплинарные взыскания.

Отсутствие в субъекте РФ соответствующего закона не исключает возможности для урегулирования муниципальными уставами вопросов отзыва выборного лица. Кроме того. Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 2 апреля 2002 г. № 7-П прямо указал, что законы субъектов РФ во всяком случае не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования. Самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института отзыва предполагает возможность либо установления непосредственно в уставе процедуры отзыва, включая дополнительные гарантии прав его участников, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта РФ, подлежащему применению при проведении отзыва в муниципальном образовании 5 Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П // Российская газета. 2002. 10 апреля. .

В настоящее время на федеральном уровне отсутствуют единые основы, регламентирующие процедуру привлечения к ответственности перед населением субъектов правоотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления.

Существующие региональные законы, посвященные вопросам ответственности органов местного самоуправления перед населением, разнообразны как по содержанию, так и по наименованиям.

Особо следует отметить Кодекс о выборах, референдумах и отзыве выборных лиц Воронежской области от 22 июля 2003 г. № 42-ОЗ 6 Коммуна. 2003. № 111. 29 июля. , представляющий собой свод законов, регламентирующих как избирательный процесс, порядок проведения схода, местного референдума, так и отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Гражданско-правовая ответственность наступает за совершение гражданского правонарушения и состоит в применении санкций в основном имущественного характера, обозначает возложение обязанности возместить вред (ущерб) физическим, юридическим лицам.

Согласно ст. 16 и 1069 Гражданского кодекса РФ убытки или вред, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению за счет казны муниципального образования. При этом, в отличие от юридических лиц, граждане могут требовать за причинение убытков и вреда в сфере властно-административных отношений и компенсацию морального вреда.

В муниципальных отношениях имеет место муниципально-правовая ответственность, которая может выполнять не только карательную, но и восстановительную, предупредительную и воспитательную функции. Она представляет собой обусловленную нормами Конституции РФ, федеральных законов, законов субъектов РФ. уставов муниципальных образований необходимость органов местного самоуправления отвечать за свое юридически значимое поведение в установленном порядке и действовать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения - претерпевать определенные лишения 7 Кокотов А.Н., Соломаткин А.С. Муниципальное право России. М., 2005. С. 318-319. .

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления - самостоятельное правовое явление, характеризующее процесс осуществления местного самоуправления и находящееся в сфере правового регулирования муниципального права. Такая ответственность проявляется в единстве позитивного и негативного аспектов. В самом общем виде ее позитивный смысл возникает из обязанности субъектов юридической ответственности осуществлять положительные действия, точно следуя требованиям текущего законодательства и муниципальных правовых актов. Негативный аспект связан с наступлением для ответственных субъектов неблагоприятных последствий в случаях нарушения ими правовых норм, ненадлежащего осуществления своих задач и функций.

Позитивная ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления предусматривается за решение соответствующих вопросов местного значения, а негативная - наступает в результате утраты доверия населения, а также в случае нарушения действующего законодательства (ответственность перед государством, физическими и юридическими лицами).

Особенностью отношений, регулируемых институтом муниципально-правовой ответственности, является то, что они возникают в области местного самоуправления, которое согласно Конституции РФ определяется не только как область гражданской инициативы и общественной активности населения, но и как самостоятельный уровень организации муниципальной власти, создаваемой для решения вопросов местного значения.

Таким образом, муниципально-правовая ответственность - особый вид юридической ответственности, направленный на охрану интересов населения муниципального образования, законных интересов доминирующей части местного сообщества. Данный вид ответственности обеспечен специальным набором санкций, применяемых к специальному субъекту (населению, выборным, должностным лицам и органам местного самоуправления) за совершение особого вида правонарушения - муниципального деликта.