Нормативно-правовая база органов государственного управления. Нормативная основа государственного и муниципального управления Исходя из этого структура включает

Эффективное функционирование системы государственного управления во многом определяется уровнем развития его правовой базы. Правовая база государственного управления - это система законодательных и иных нормативных правовых актов, на основе которых функционирует государство и его административно-территориальные единицы в виде регионов и муниципальных образований.

Ключевое значение в правовом регулировании государственного и управления имеет конституция государства, обладающая высшей юридической силой в стране. В конституции государства закрепляются основные права и свободы человека и гражданина, система государственного и муниципального управления, принципы и механизмы ее формирования, правовой статус органов государственной власти, процедуры законодательного процесса, принципы формирования и реализации государственной и муниципальной политики, а также многое другое, что значимо в правовом регулировании государственного и муниципального управления. Как справедливо подчеркивает В. Д. Зорькин, конституция - это генеральное соглашение между всеми социальными группами,

включая власть, бизнес, общество в целом, о фундаментальных

правилах, по которым живет страна.

Следует также отметить, что российское законодательство предусматривает верховенство международного права, если международные нормы ратифицированы законодательной властью России. Так, ст. 15 Конституции России устанавливает: если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотрено законом, то применяются правила международного договора.

Кроме Конституции, правовую основу государственного управления в России составляют федеральные конституционные законы, федеральные законы, подзаконные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента России, постановления и распоряжения Правительства России, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), В вышеуказанных федеральных нормативных правовых актах определяется порядок ведения тех или иных общественных дел, регламентирован процесс государственного управления.

Среди базовых Федеральных законов, оказывающих огромное влияние на государственное управление, особое значение имеют Гражданский, Земельный, Градостроительный, Бюджетный и Налоговый кодексы, а также Федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»" 9 , «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и др.

В правовом регулировании государственного управления важную роль играют конституции (уставы), законы и иные нормативные

правовые акты субъектов Российской Федерации. В них регулируются вопросы, относящиеся к компетенции субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.

В правовом регулировании государственного управления накопилось немало проблем. Так, двадцать лет не хватило для принятия федерального конституционного закона «О Конституционном Собрании», без которого полноценная конституционная реформа невозможна.

Более двадцати лет в России не создаются административные суды, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, и ориентированные на защиту граждан, в которых бремя доказывания возлагается на государственный орган, а не на самого гражданина. Более того, прошло уже четырнадцать лег, как в первом чтении Государственная Дума приняла законопроект об административной юстиции.

В этой связи председатель Конституционного Суда Российской Федерации В. Д. Зорькин, выступая на VIII Всероссийской съезде судей, подчеркнул что «создание административного судопроизводства и административно-процессуального кодекса - требование Конституции. Необходимо, наконец, принять принципиальное решение и создании в России полноценного административного судопроизводства».

Конституционное положение об административном судопроизводстве «заставляет политическую элиту, высших должностных лиц, органы государственной власти формировать на практике «подходящий» институт, призванный контролировать деятельность административных органов и обеспечивать режим законности осуществления ими государственных функций» .

Следует отмстить, что в постсоветский период Административно-процессуальные кодексы приняты в Азербайджане, Армении, Грузии, Латвии, Литве, Украине, Эстонии, Болгарии .

С 1995 г. в законодательстве России закреплено положение, требующее создания федерального органа по управлению государственной службой. Но воз и ныне там. Как справедливо отмечает

A. Адамович, «в результате - ключевыми элементами управления в этой сфере стали подразделения государственной службы и кадровой политики в государственных органах, подчиненные руководителям этих органов. Подразделения эти друг с другом никак нс взаимосвязаны и объективно не могут выполнять те задачи, которые были предусмотрены Законом» .

Не принят федеральный закон о стандартах государственных услуг, проект которого подготовлен ’. Отсутствие законодательного определения стандарта государственной услуги привело к тому, что в административных регламентах, принимаемых органами исполнительной власти, устанавливаются требования нс к содержанию и качеству соответствующей услуги, а регламентируется только порядок ее предоставления.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

B. Д. Зорькин справедливо констатирует, что «глубочайший разрыв между правовым идеалом и нашей действительностью» не уменьшается, а увеличивается .

Заслуживает внимания научная позиция заведующего отделом теории законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации профессора Н. А. Власенко |2 Он, в частности, отмечает следующие негативные тенденции в правовой системе:

• 1) нестабильность и нарастающий хаос в правовой системе России;
• 2) федеральный законотворческий процесс превратился в некое «латание дыр и прорех», принимаются сотни поправок, дополнений и изменений. Разработка самостоятельных законопроектов концептуального характера стала редкостью;
• 3) глубочайший кризис переживает региональное законотворчество, по сути, оно сведено к нулю;
• 4) всеобъемлющий кризисе и даже хаос, охватил современную правовую надстройку;
• 5) государственная власть мало интересуется результатами исследований правовой науки;
• 6) состояние научной юридической мысли лучше всего охарактеризовать как «кружение мутной воды». В настоящее время практически нет новаторских научных работ, создающих направления в исследовании и решающих какую-либо проблему.

Нынешние негативные тенденции в правовом обеспечении государственного и муниципального управления пока не ослабевают, и, скорее всего, они будут усугубляться. Это может привести к росту радикализма в обществе и активизации поиска альтернативных решений. Альтернативой может быть как разработка и реализация «нового курса», связанного с существенными изменениями в социальной, экономической, политической, правовой и духовной сферах, гак и усиление авторитарных тенденций в олигархобюрократической модели государства . Если при сформировавшейся олигархо-бюрократической модели государства, большинство людей стали жить хуже, то данная модель для них теряет ценность.

Очевидно, что модернизация отечественного законодательства и дебюкратизация государственного управления требует фокусировки не на процессах, а на результатах.

Так, исследования показывают, что ежегодный рост экономики в пределах 5-8% при высоких ценах на нефть не решает проблему стратегического прорыва России. Это очень низкие темпы экономического развития для огромной обнищавшей страны. При таких темпах экономического роста Россия в лучшем случае поднимется до уровня среднеразвитой страны. На взгляд С. Ю. Глазьева, страна может развиваться с темпом не мснсс 10% в год, а по передовым технологическим направлениям - и 25-30% .

Председателем Конституционного Суда России В. Зорькиным вполне обоснованно поставлен «вопрос о необходимости полномасштабной правовой реформы в России. Если ее не форсировать, го и все остальные реформы в стране с очень большой вероятностью начнут буксовать. И очень скоро.

Некоторые из принимаемых законов, увы, вполне очевидно противоречат и букве, и духу Конституции.

Далее, нередко принимаются законы, противоречащие обязательному для исполнения Россией международному законодательству. Ведь наши правовые обязательства по международным конвенциям и соглашениям, опять таки согласно Конституции, имеют приоритет перед внутренним правом...

Наконец, немало законов принимается под давлением лоббистских групп интересов. И такие законы нередко противоречат базовым интересам общества и государства» .

Очевидно, что возникла объективная необходимость перехода к новому этапу конституционной реформы в Российской Федерации.

При этом необходимо учитывать то обстоятельство, что, как справедливо отмечает Н. М. Добрынин, «все чаще звучат голоса, осуждающие качество современного российского законодательства, а, следовательно, и теорий, лежащих в его основании» .

• их Зорькин В. Д. Об угрозах конституционному строю в XXI веке инеобходимости проведения правовой реформы в России // Журнал российского права. 2004. № 6. С. 14.

Конституция – единый нормативно-правовой акт, принятый народом или от имени народа, который закрепляет основы конституционного строя, федеративное устройство государства и, права и свободы граждан Российской Федерации. Конституция принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. Состоит из преамбулы и двух разделов. Первый раздел состоит из 9 глав, второй раздел – заключительные и переходные положения.

Конституция Российской Федерации закрепляет основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, федеративное устройство, статус президента Российской Федерации, Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации, судебной власти и местного самоуправления.

Так как я обучаюсь по направлению «Государственное и муниципальное управление» мне важна вся Конституция, но было бы целесообразно рассмотреть именно 8 главу Конституции – местное самоуправление.

Глава 8 определяет основы местного самоуправления (МСУ), устанавливает, что оно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. МСУ осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления. В этой главе формулируются основные принципы местного самоуправления и его гарантии.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (состоит из 12 глав) в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.

Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 года) является самым важным многосторонним документом, определяющим фундаментальные принципы функционирования органов местного самоуправления. Хартия является международным договором, следовательно, и имеет декларативный характер по отношению к национальному законодательству каждого из государств, ее подписавших и ратифицировавших. Состоит из преамбулы и трех частей.

Предметом регулирования Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79 «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (состоит из 17 глав) являются отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу Российской Федерации, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения государственных гражданских служащих Российской Федерации.

Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25 «О муниципальной службе в Российской Федерации» (состоит из 10 глав) установил общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации.

Все перечисленные нормативно-правовые акты составляют основу государственного и муниципального управления.

Государственная гражданская служба и муниципальная служба в Российской Федерации

Государственные и муниципальные служащие по действующему законодательству - граждане России, осуществляющие профессиональную служебную деятельность (исполняющие профессиональные обязанности) по занимаемым должностям государственной или муниципальной службы и получающие за это денежное содержание (вознаграждение, довольствие) из бюджета соответствующего уровня. Понятие гражданского служащего определяет Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79 «О государственной гражданской службе Российской Федерации», муниципального служащего – Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25 «О муниципальной службе в Российской Федерации».

На гражданскую и муниципальную службу вправе поступать граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям. Поступление гражданина на гражданскую или муниципальную службу для замещения должности гражданской (муниципальной) службы или замещение гражданским (муниципальным) служащим другой должности гражданской (муниципальной) службы осуществляется по результатам конкурса.

Прекращение государственной и муниципальной службы возможно при достижении предельного возраста, истечения срока действия служебного контракта, выход из гражданства РФ, невыполнение требований и запретов налагаемых на служащих.

К обязанностям гражданского служащего относятся: соблюдать нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом; исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий; соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций; соблюдать служебный распорядок государственного органа; поддерживать уровень квалификации и другие. Аналогичные обязанности имеют муниципальные служащие, только осуществляют их на уровне местного самоуправления.

Между гражданской и муниципальной службой существует взаимосвязь, которая обеспечивается посредством:

1) единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;

2) единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской и муниципальной службы;

3) единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских и муниципальных служащих;

4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских и муниципальных служащих;

6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.

Государственная и муниципальная служба сходны по принципам организации, функциям, целям и задачам, профессиональным требованиям к формированию кадров и регламентированию правового статуса государственных и муниципальных служащих. Однако государственная служба осуществляется гражданами в органах государственной власти Российской Федерации и её субъектов, а муниципальная служба – в органах местного самоуправления, которые в систему органов государственной власти не входят.

Эффективность функционирования органов местного самоуправления как нам представляется имеет исключительно важное значение в целом для самого государства.

В этой связи, важно отметить, что эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой базы. Поэтому раскрытие вопроса о нормативно-правовых основах оценки эффективности деятельности органов муниципального управления не возможно без изучения правовой базы местного самоуправления, которая включает в себя Конституцию РФ, федеральные, региональные и иные нормативные правовые акты, уставы и правовые акты муниципальных образований.

Проанализируем состав правовой базы местного самоуправления. Федеральные законодательные акты, касающиеся местного самоуправления, могут быть разделены на две группы. Первая включает в себя федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, постановления и определения Конституционного суда РФ, специально посвященные вопросам местного самоуправления. Ко второй относятся федеральные отраслевые законы и иные нормативные правовые акты, содержащие отдельные нормы муниципального права.

Из числа первой группы главным является закон, определяющий общие принципы деятельности местного самоуправления - № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года. В нем раскрыты основные понятия и термины местного самоуправления, определена роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, закреплены права граждан на осуществление местного самоуправления. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Консультант плюс, 2008

К другим федеральным законам этой группы относятся законы «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», «Об основах муниципальной службы в РФ», «О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления».

Из второй группы федеральных законов особое значение имеют такие, как Гражданский, Земельный, Градостроительный, Бюджетный, Налоговый кодексы РФ, оказывающие огромное влияние на деятельность местного самоуправления. В целом нормы муниципального права содержатся в сотнях федеральных отраслевых законах - от воинской службы до здравоохранения. К сожалению, во многих из этих законов на органы местного самоуправления необоснованно возлагаются задачи и функции, не обеспеченные материальными и финансовыми ресурсами.

В целом, российская модель местного самоуправления, закрепленная в Конституции РФ и конкретизированная в законодательстве, представляет собой форму народовластия, сущность которой раскрывается следующими положениями:

• 1. Местное самоуправление соответствует общепризнанным принципам международного права. Это важно подчеркнуть именно сегодня, когда в условиях восстановления управляемости в государстве, определенной централизации государственной власти и усиления ее контрольно-надзорных функций возникают сомнения в правомерности отдельных норм федерального и регионального законодательства. В связи с этим, например, часто указывают на то, что Европейская Хартия местного самоуправления предусматривает государственный контроль только за законностью деятельности органов местного самоуправления. Однако это касается реализации ими вопросов местного значения. В отношении же переданных государственных полномочий важнейший акт международного права устанавливает государственный контроль и за целесообразностью деятельности органов местного самоуправления Лапин В.А. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство России. -М.: Дело, 2005 С.47;
• 2. Местное самоуправление, будучи основой конституционного строя России, является одной из двух форм (наряду с государственной властью) публично-правовой власти в Российском государстве. В силу этого местное самоуправление не может иметь государственной природы, быть частью государственной власти 2 . Это иная власть - муниципальная, которая имеет свою сущность, не сводимую к сущности государственной власти. Вместе с тем, она организуется и функционирует как власть народа, который является источником и государственной власти. Обе эти власти осуществляют интересы одного и того же народа. Органы государственной власти осуществляют достаточно широкие полномочия в области местного самоуправления. Автономия же местного самоуправления, его относительная самостоятельность в рамках одного государства - это право самостоятельного решения вопросов местного значения, право на формирование и исполнение местного бюджета, право на установление в соответствии с налоговым законодательством местных налогов и сборов, право на управление и распоряжение муниципальным имуществом, право на создание собственных выборных органов Силуанов В. Первопроходцы реформы местного самоуправления // Бюджет. - 2009. - №С. 36;
• 3. Муниципальная власть как одна из двух форм публичной власти в государстве имеет как сходство с властью государственной, так и существенные отличия. И те, и другие весьма многочисленны. Но с учетом задач муниципальной практики важно обратить внимание на то, что местное самоуправление как форма осуществления народом своей власти представляет собой самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения. В возможности привлечения населения к решению вопросов местного значения заключается самый большой резерв и преимущество данной власти. Но органы местного самоуправления, как и органы государственной власти, могут использовать и присущие для любой власти формы принуждения Мокрый В.С. Государственное и муниципальное управление: реализация реформ: Учебное пособие. - М.: КНОРУС, 2008 С. 78. Решения местного самоуправления, принятые в пределах компетенции, являются общеобязательными на территории муниципального образования. Их неисполнение (ненадлежащее исполнение) влечет юридическую ответственность. С этой целью население и органы местного самоуправления вправе использовать все законные возможности органов государственной власти;
• 4. Местное самоуправление - это деятельность исходя из интересов населения. Хотя, права и свободы человека и гражданина, как предусмотрено ст. 18 Конституции РФ, определяют деятельность не только местного самоуправления, но и органов государственной власти, пожалуй, именно на муниципальном уровне данное конституционное положение реализуется наиболее полно. И не только потому, что это может быть деятельностью самого населения или органов местного самоуправления - наиболее близких к нему. Большинство вопросов местного значения имеют ярко выраженный социальный характер. На этом уровне власти возникает реальная возможность «дойти» до каждого человека Кабашов С.Ю. Организация муниципальной службы: Учебник. - М: ИНФРА-М, 2010. С. 33-34;
• 5. Местное самоуправление осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций -- это еще одно существенное преимущество данной формы народовластия. Оно реализуется в сохранении и развитии тех форм деятельности, которые наиболее близки и понятны конкретному местному сообществу. Имеются широкие возможности для использования с учетом требований законодательства традиционных институтов самоуправления народов РФ;
• 6. Местное самоуправление как форма народовластия обладает и всеми внешними признаками власти: муниципальные образования, на территории которых формируются органы местного самоуправления, имеют свою символику и атрибутику.

Конституция Российской Федерации предусматривает, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления через выборные и другие формируемые органы местного самоуправления. Тем самым предусмотрены две основные группы форм осуществления населением местного самоуправления.

Первая включает формы непосредственной демократии, когда сам гражданин непосредственно принимает участие в решении того или иного вопроса. Вторую группу составляют формы представительной демократии -выборные и другие органы местного самоуправления, когда участие гражданина состоит в выборах своих представителей для решения вопросов местной жизни.

Согласно Федеральному закону 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» формы непосредственной демократии так же делятся на две группы. Первая группа - формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления путем принятия обязательных для исполнения решений. Вторая - формы участия населения в осуществлении местного самоуправления на основе собственных инициатив. Формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления являются: местный референдум и муниципальные выборы, сходы граждан и территориальное общественное самоуправление, публичные слушания и многие другие. Хотя, как показывает практика, подчас не только население не готово к эффективному сотрудничеству с властью, но и значительная часть муниципальных служащих не понимает особенности работы с различными категориями населения в принципиально новых условиях, не может и не хочет относиться к населению как к равноценным партнерам. Сегодня возникла реальная необходимость выслушать и понять друг друга, одновременно решая две задачи: приблизить власть к населению и привлечь это население к участию в управлении.

Слабая подготовленность муниципальных служащих к использованию в своей деятельности современных технологий работы с населением, которые имеют очевидные преимущества перед традиционным управлением, тормозит развитие гражданского общества в целом и проведение реформ в местном управлении в частности.

В настоящее время имеется законодательная база, которая позволяет жителям муниципальных образований активно участвовать в решении местных проблем. Это не только Федеральный закон № 131-ФЗ, но также Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» и др.

Большое количество таких законов принято субъектами РФ. Ими конкретизируются наиболее существенные вопросы организации местных референдумов, выборов органов местного самоуправления и их должностных лиц, территориального общественного самоуправления, проведения публичных слушаний и др. Порядок участия населения в осуществлении местного самоуправления регулируется также муниципальными правовыми актами.

Другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления в соответствии со ст. 33 Федерального закона № 131-ФЗ могут быть не только предусмотрены законодательством, но и инициированы населением. Такие формы не должны только противоречить законодательству, а также основываться на принципе добровольности. В частности, они установлены, например, Федеральным законом от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».

Названные в данном законе формы осуществляются с учетом следующих требований: они не должны проводиться в запрещенных местах; должны проходить мирно и безоружно, без призывов к смене власти; не должны преследовать запрещенные законом цели; должны проводиться без участия детей. В организации местного самоуправления население может использовать возможности общественных, религиозных и политических организаций, деятельность которых регулируется другими правовыми актами. Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управления: Учебник для вузов. - М.: ЮНИТИ. С. 127

В частности, Федеральными законами - от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», от 17 июня г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии», от 26 сентября г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях», от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях».

Органы местного самоуправления и их должностные лица, также как органы государственной власти и их должностные лица, обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления. И это не только требование законодательства. Очевидно, что во многом успех местного самоуправления связан именно с активностью населения, с тем, удастся или нет вовлечь наиболее инициативную его часть в решение вопросов местного значения.

Происходящие в Российской Федерации трансформационные процессы в общественно-политической и экономической сферах самым непосредственным образом связаны со становлением и развитием местного самоуправления.

В Российской Федерации местное самоуправление в его истинном значении пока только формируется. При этом сам процесс становления осуществляется крайне сложно и противоречиво, несомненным успехам в области формирования организационно-правовой базы местного самоуправления противостоит практическая нерешенность вопросов экономического характера. Якушев А.В. Государственное и муниципальное управление. М., 2007. С. 39 Слабая развитость финансово-экономических основ местного самоуправления, вызванная ограниченностью местных налоговых источников, низкой рентабельностью объектов муниципальной собственности, преобладанием регулирующих доходных источников в структуре местных бюджетов, не позволяет российским муниципалитетам стать действенным инструментом решения локальных проблем, занять достойное место в системе рыночных отношений.

Все это обуславливает потребность в дальнейшем совершенствовании системы местного самоуправления, сформированной в Российской Федерации за последнее десятилетие.

В настоящее время на уровне субъектов Российской Федерации, муниципальных образований проводится обширная работа по подготовке к внедрению института оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. В этой связи весьма важным становится вопрос о правовой базе оценки деятельности органов местного самоуправления.

Правовые основы института оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления на федеральном уровне установлены статьей 18.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с положениями указанной статьи перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления утверждается в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации. Нормативными правовыми актами высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) может быть предусмотрено выделение за счет средств бюджета субъекта РФ грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей.

Нормативно-правовая основа системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления также включает в себя:

• 1. Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».
• 2. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 г. № 1313-р, которым утверждены:

перечень дополнительных показателей, в том числе показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов;

типовая форма доклада глав местных администраций городских округов и муниципальных районов о достигнутых значениях показателей за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период;

методика мониторинга;

На практике сложно оценить конечные результаты его деятельности в чистом виде, без учета воздействия внешних факторов. Таким образом, необходимо сформулировать и выбрать такие показатели, которые максимально отражали бы «степень причастности и вклада» конкретного государственного служащего по отношению к определенному фактору.

Другой проблемой является выбор оптимального количества критериев, по которым оценивается результативность деятельности государственных служащих. Если таких критериев будет слишком много, то сложность оценки и издержки на мониторинг большого количества индикаторов могут превысить положительный эффект от практического применения показателей результативности. Если же, наоборот, их недостаточно, то может проявиться «эффект искажающего поведения» со стороны государственных служащих, они могут уделять все внимание видам деятельности, которые будут измерены, и «забывают» об остальных должностных обязанностях.

Одной из проблем, является формализация показателей результативности. Этот процесс важен как для целеполагания и планирования деятельности государственных служащих, так и для оценки результативности и определения уровня вознаграждения. Количественные показатели легче оценивать в ходе мониторинга, кроме того, они обеспечивают объективность оценки и не зависят от субъективного отношения руководителей к подчиненным.

Нормативно-правовую базу, регулирующую структуру и функционирование органов государственной власти, образуют в совокупности законы, документы, принятые и действующие в РФ.

Основным таким законом является Конституция; содержание ни одного другого закона, документа не должно противоречить закрепленным в ней положениям. Нормативно-правовую базу составляют также федеральные законы, конституции (уставы) субъектов РФ, законы, нормативные правовые акты, принятые и действуют в субъектах РФ.

В соответствии с нормативно-правовой базой происходит формирование органов государственной власти, как региональных, так и федеральных, определяются их полномочия, устанавливается ответственность, утверждается порядок и принципы их взаимодействия, осуществляется их деятельность.

Нормативно-правовая база основывается на принципе приоритетности одних законов и необходимости согласования с ними других, однако это не означает, что региональные законы менее важны, чем конституция, так как именно они являются основой для деятельности региональных органов власти. Приоритет же федеральных законов говорит о том, что в случае противоречия региональных законов федеральным, действительными признаются положения федеральных законов.

Государственная власть осуществляется органами исполнительной, законодательной, судебной властью;

Управление субъектами РФ осуществляют образованные в них органы государственной власти

Между региональными и федеральными государственными органами существует распределение предметов ведения полномочий.

На федеральном уровне исполнительная власть осуществляется президентом РФ, правительством РФ, законодательная – Федеральным Собранием, состоящим, в свою очередь, из Совета Федерации и Государственной Думы, высшим органом судебной власти является Верховный суд РФ. На президента возложена функция обеспечения соблюдения Конституции РФ, как главного закона страны, отражающего все основные принципы функционирования государства. На региональном уровне происходит самостоятельное утверждение органов государственной власти, в субъектах действует законодательные, исполнительные органы государственной власти, осуществляющие свою деятельности в соответствии с конституциями (уставами) и другими документами, действующими в субъектах РФ.

Важным аспектом, во многом предопределяющем сферы деятельности и полномочия органов государственной власти федерального и регионального уровней, является законодательно закрепленное разграничение предметов их ведения, а так же определение принадлежащих им полномочий.

Деятельность федеральных органов власти может быть самостоятельной в отношении ее предметов ведения. Органы государственной власти, функционирующие на региональном уровне, могут проявлять самостоятельность решении проблем, которые согласно формулировкам законов находятся в их ведении. Также существуют сферы, деятельность в отношении которых должна быть согласована между федеральными и региональными властными структурами.

Полномочия субъектов РФ

Законодательно полномочия РФ и субъектов РФ закреплены в Конституции РФ, однако в ней нет четкого перечисления полномочий субъектов РФ, зафиксировано лишь, что они обладают всей полнотой власти относительно ситуаций, предметов, процессов, не находящихся в ведении РФ и в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Отсутствие четкого законодательного закрепления полномочий, которыми обладают субъекты РФ, обусловлено широким кругом их деятельность.

Субъекты РФ в определенной степени обладают самостоятельностью. При этом все субъекты федерации равноправны по отношению к органам государственной власти федерального уровня. Собственные конституции и законодательства имеют республики, свои уставы и законодательства имеют края, области, автономные области и округа, а так же города федерального значения, однако функционирование властных структур субъектов РФ, их законодательств, конституций, уставов не должно противоречить позициям конституции РФ, решениям и действиям федеральных властных структур.

Субъекты РФ осуществляют собственную политику, в их пределах функционируют все основные сферы жизнедеятельности граждан - экономическая, социальная, культурная и др., над которыми в субъектах РФ осуществляется контроль.

В конституции РФ перечислены пункты, отражающие сферы, которые находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

Эти пункты также отражают полномочия субъектов РФ, однако при этом учитывается, что он не могут решать те или иные вопросы без одобрения центральной власти.

Субъекты РФ могут осуществлять свои полномочия по согласованию с центром в следующих сферах:

В обеспечении функционирования собственных конституций, уставов, законодательств

При защите прав и свобод своих граждан, при защите прав народов

При поддержании правопорядка

В вопросах владения, распоряжения, пользования природными ресурсами, землями

В вопросах природопользования, охраны окружающей среды

При обеспечении экологической безопасности

В вопросах образования, воспитания, науки, культуры, здравоохранения

В вопросах социальной защиты населения

При принятии мер по борьбе со стихийными бедствиями, катастрофами и т.п.

При установлении налогов

При организации системы местного управления

В вопросах международных, внешнеэкономических взаимосвязей.

Перечисленные положения находятся в компетенции как субъектов, так и центральной власти РФ. Компетенция в данном случае определяется как круг полномочий и ответственности.

Субъекты РФ обладают достаточно широким кругом полномочий. Вмешательство центральной власти в деятельности властей субъектов РФ осуществляется в случаях, когда субъекты РФ нарушают конституционные нормы, противоречат политики государства или в случае проявления субъектами РФ не способности к эффективному управлению происходящими процессами. Круг предоставленных субъектам федерации полномочий сужается только в случае противоречия политики субъектами интересам государства или самого субъекта.

При рассмотрении полномочий субъектов федерации относительно основных сфер жизни общества можно отметить, что фактически наибольшими полномочиями они обладают в культурной и образовательной сферах, также их полномочия весьма весомы относительно экономической и социальной сфер, определенная самостоятельность предоставлена и в политическом управлении, однако данная сфера является наиболее контролируемой со стороны государства, именно через нее осуществляется регулирование действий субъектов в других сферах.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«КАЛИНИНГРАДСКИЙ ПОГРАНИЧНЫЙ ИНСТИТУТ

ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

ЦЕНТР ДОПОЛНИТЕЛЬНОГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Курсовая работа

по дисциплине: Система г осударственного у правления

Тема: « Нормативно- правовые основы государственного управления регионами »

Калининград 2011 год

Введение

Заключение

Введение

правовой государственное управление регион

Тема «нормативно правовые основы государственного управления регионами» носит актуальный характер в современных условиях. Об этом свидетельствует частое изучение поднятых вопросов.

Необходимость управления экономическим развитием в регионе обусловлена в первую очередь общими недостатками функционирования рыночной экономики, ее нацеленностью на получение экономического эффекта и игнорированием проблем социальной справедливости. Общие недостатки функционирования рыночной экономики связаны с так называемыми «провалами» рынка, его неспособностью учитывать социальные запросы населения. Вместе с тем необходимость управления экономическим развитием в регионе связана также со спецификой экономической системы в той или иной стране, наличием особенностей в развитии и размещении производства, ее природно-климатических и этнографических особенностей.

Эффективность государственного управления экономическим развитием в регионе предполагает исследование проблем взаимосвязи региональной экономики и региональной политики. При этом речь идет как о теоретическом осмыслении вопросов регионального развития в историческом аспекте, так и о четком определении объекта управления -- регионального хозяйственного комплекса, включая место региональной экономики в воспроизводственном процессе страны, характеристику межрегиональных связей страны, а также особенности экономики отдельных регионов страны.

При исследовании территориальных связей регион можно рассматривать по крайней мере с двух сторон: во-первых, как часть единого народно-хозяйственного комплекса страны; во-вторых, как самостоятельное целостное образование, имеющее свои целевые установки развития, свой ресурсный потенциал, свои способы соединения производственных ресурсов - факторов производства. Каждая из этих сторон имеет свои особенности, что накладывает отпечаток на процесс управления ходом регионального развития.

Цель контрольной работы - изучить нормативно-правовые основы государственного управления в регионе.

Объект работы - государственное управление в регионах.

Предмета работы - эффективность государственного управления в регионах.

Работа состоит из введения, основной части, которая имеет 2 главы, заключения и списка литературы.

В рамках системного подхода применены приемы и методы анализа и синтеза, группировки и сравнения, научной абстракции и моделирования; в практической части исследования использовались расчетно-аналитические методы, методы структурно-динамического анализа.

Глава 1. Теоретические аспекты и нормативное регулирование государственного управления в регионе

1.1 Государственное управление

Термин «государственное управление» широко используется в отечественной и зарубежной научной литературе, а также в законодательстве многих стран. Более 70 лет он употреблялся и у нас, давая тем самым конституционные основания для выделения данного вида государственной деятельности Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под ред. В.А.Козбаненко. М.: «Стутут», 2008..

Конституция Российской Федерации 1993 года отказалась от этого термина. Вместо него в оборот внедрен новый термин - исполнительная власть. Означает ли это, что государственное управление впредь не существует или же налицо чисто терминологическая реформация?

На эти закономерные вопросы ответ может быть один: все объясняется конституционным провозглашением разделения властей. Так, в соответствии со ст. 10 Конституции Российской Федерации Ст 10 Конституции РФ, государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

В связи с этим представляет интерес соотношение государственного управления и исполнительной власти. Но прежде всего выясним, какое содержание вкладывалось в понятие государственного управления до 80-х годов.

Любая деятельность состоит из решения, его реализации (исполнение) и контроля за реализацией.

По существу, на подобной основе строится государственный аппарат, т.е. совокупность органов, выражающих государственную власть. Соответственно в рамках этого аппарата происходит «разделение труда» по осуществлению государственных задач и функций. Оно предполагает, что и находило свое конституционное выражение, выделение органов государственной власти (так назывались Советы всех уровней), органов государственного управления и судебных органов. Каждый из них был призван осуществлять тот или иной вид государственной деятельности. Так, на долю органов государственной власти приходилось решение наиболее важных вопросов государственной и общественной жизни в форме законов (создание законов); органы государственного управления в основном осуществляли реализацию законов (приведение их в исполнение); судебные органы выполняли законоохранительную функцию.

Место и роль государственного управления в механизме «разделения труда» определялись следующими характеристиками:

а) государственное управление - конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти;

б) государственное управление - деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным направлением ее является исполнение, т.е. проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически-властных полномочий (распорядительство);

в) государственное управление - прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления;

г) государственное управление - исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Непосредственность такого руководства обусловлена тем, что именно в ведении (организационном подчинении) органов государственного управления находилась основная масса объектов собственности, выражая тем самым качество государства как собственника основных средств производства;

д.) государственное управление - подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона»; она вторична по отношению к законодательной деятельности.

Такова обобщенная характеристика государственного управления, к которой можно добавить и некоторые иные специфические его признаки, в числе которых: вертикальность (субординационность, иерархичность) системы исполнительно-распорядительных органов; реализация принадлежащих этим субъектам юридически-властных полномочий в административном, т.е. во внесудебном порядке; предусмотренная действующим законодательством возможность административного правотворчества (сочетание правоприменения с правоустановлением); включение в механизм (систему) государственного управления не только исполнительно-распорядительных органов, но и всех иных звеньев управленческого аппарата (например, администрации государственных предприятий) и т.п.

В таком понимании органы государственного управления рассматривались в качестве исполнительного аппарата государственной власти или государственной администрации, являющейся основным звеном практической реализации законодательства, а также иных правовых актов органов государственной власти, т.е. Советов различных уровней.

В своих основных организационных проявлениях эти органы были «привязаны» прямо или опосредствованно к системе Советов народных депутатов.

Исполнительно-распорядительную деятельность практически ocyществляли не все государственные органы, а лишь те, которые конституционно обозначались как органы государственного управления (специальный субъект). В общегосударственном масштабе эти органы осуществляли государственную власть (государственно-властные полномочия) в форме исполнительной или правоприменительной функции. Здесь виден специфический вариант проявления государственной власти, которому отводилось особое (самостоятельное) место в механизме «разделения труда» (функций). Приоритетность сохранялась при этом за законодательной (правотворческой) деятельностью.

Изложенное позволяет обратить внимание еще на два принципиальных обстоятельства. Прежде всего - государственное управление и осуществляющие его функции, государственные органы - есть составная часть единого механизма государственной власти. Данное положение необходимо особо подчеркнуть в связи с тем, что до 80-х годов соответствующие Конституции и действующее законодательство только Советы всех уровней относили к числу органов государственной власти. И лишь в отношении Правительств было сделано исключение: они характеризовались в качестве «исполнительных и распорядительных органов государственной власти». Все иные органы государственного управления (как, впрочем, и судебные органы) вроде бы не имели никакого отношения к механизму государственной власти, что, конечно, не соответствовало действительности. Наблюдалась, тем самым, явная переоценка роли Советов. Фактически же речь должна была идти, и для этого имелись все необходимые основания, о функционировании в системе «разделения труда» представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, поскольку именно они реализовали в различных правовых и организационных формах полномочия государственно-властного характера.

Второе обстоятельство связано с тем, что, как это уже отмечалось при общей характеристике социального управления, последнее во всех своих проявлениях органически связано с упорядочивающим воздействием на определенный объект. Говоря же о государственном управлении, акцентируется его исполнительное назначение. В связи с этим возникает вопрос: как совместить управляющее воздействие с исполнительством?

Суть данной проблемы заключена в следующем. Управление различными сторонами государственной и общественной жизни не является исключительной функцией исполнительного аппарата государства; в этом процессе активно участвуют и другие субъекты единой государственной власти. При этом главное в содержании управляющего воздействия состоит не столько в принятии соответствующих решений(например, законов), а в их реализации, т.е. в строгом проведении в жизнь содержащихся в них юридически-властных требований. Но он не в состоянии взять на себя данную функцию в полном объеме, учитывая многообразие общественных отношений, нуждающихся в упорядочивающем, т.е. постоянном управляющем воздействии. Вообще недопустимо законодателю самому исполнять законы. Поэтому и возникает необходимость в специализированном управленческом звене государственного аппарата, осуществляющем такое воздействие в исполнительно-распорядительном варианте. Значит, исполнение - это, в рассматриваемом аспекте, и есть по существу непосредственная государственно-управленческая деятельность, т.е. управляющее воздействие и исполнительство полностью совместимы. При этом не имеет принципиального значения, кто является субъектом принятия соответствующего решения - законодательный либо исполнительно-распорядительный орган (исполнение закона либо подзаконного нормативного акта).

Таковы наиболее емкие черты, свойственные государственному управлению, как разновидности социального управления. Оно характерно по своему функциональному назначению не только для Российской Федерации в ее современном виде и, конечно, не только для периода развития нашего государства вплоть до распада Советского Союза. В своих основных проявлениях государственное управление непременно присутствует в механизме воздействия на общественную жизнь западных государств, где государственная власть базируется на иных социально-политических и экономических основах. Имеется в виду прежде всего господство рыночных отношений Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под ред. В.А.Козбаненко. М.: «Стутут», 2008..

1.2 Регион как объект государственного управления

Существует достаточно много определений региона в разных областях человеческого знания, каждое из которых характеризует какую-либо сторону этого понятия. Рассмотрим его составляющие Барзилов С., Чернышев А. Регион как политическое пространство // Свободная мысль. 2007. №2. С. 3-13..

В Указе президента Российской Федерации “Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации” от 3 июня 1996 г. за № 803 под регионом понимается “часть Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий”. В России регион может совпадать с границами территорий субъектов Российской Федерации, либо объединять территории нескольких субъектов Российской Федерации.

Словарь-справочник “Социальная структура и социальные процессы” трактует социологическое понимание региона следующим образом: “будучи социально-территориальной системой, регион должен обладать социально-пространственной общностью организации проживающего в его рамках населения. Отличаясь своеобразием природных условий, сложившейся специализацией производства, определенным уровнем развития производительных сил, производственной инфраструктуры, регион в то же время характеризуется спецификой социальной культуры и инфраструктуры, а также образа жизни населения” Социология: Словарь-справочник. Т. 1. Социальная структура и социальные процессы. М.: Наука, 2007..

Н.Н. Некрасовым предложена трактовка региона как территориального развития производственных сил и производственных отношений, что позволяет рассматривать территориальное образование с позиций его экономической и социальной природы Некрасов Н.Н. Региональная экономика. М.: Экономика, 2005...

В.И. Сигов уже четко рассматривает регион как экономическую и социальную общность, отмечая, что “в регионах складываются территориальные общности, члены которых помимо экономических отношений связаны общим отношением к окружающим их условиям жизни - природной и социальной среде. В территориальных общностях осуществляется обмен всеми основными видами деятельности людей, обеспечивающими социальное воспроизводство населения. Вследствие этого они могут функционировать как относительно самостоятельные социальные образования” Сигов В.И. Региональная экономика, управление, планирование. - М.: Знание, 2008..

С. Барзилов и А. Чернышов понимают под регионом “социологическую квалификацию той или иной административно-территориальной единицы, население которой объединено общими производственно-экономическими взаимосвязями, единой социальной инфраструктурой, местными средствами массовой коммуникации, органами власти и местного самоуправления. Регион есть естественно-историческое пространство, в рамках которого осуществляется социально-экономическая и общественная деятельность проживающих в нем людей. Политическое пространство региона представляет собой организацию его политической жизни, сферу реализации государственной власти на местах и общественного самоуправления“ Барзилов С., Чернышев А. Регион как политическое пространство // Свободная мысль. 2007. №2. С. 3-13..

В качестве региона в науке и практике России рассматривается часть территории, обладающей целостностью социально-экономических, природных, национально-культурных и других условий. Регионами в географических и экономических публикациях называют территории, связанные какими-либо одинаковыми атрибутами: территории страны, включающие несколько экономических районов, края, группы стран, экономические районы, республики, области и группы. Далее название «регион» мы будем применять для обозначения субъектов РФ.

РФ строится по смешанному типу, что подразумевает деление государства согласно двум различным, в некотором отношении - противоречивым, принципам:

Национально-территориальное деление (автономные округа, республики);

Административно-территориальное деление (города федерального значения, области, края).

Такой принцип построения является причиной различных противоречий и конфликтов.

Еще одна важная своеобразная черта российского федерализма - совмещение территорий субъектов, при котором одни субъекты Федерации являются частью других. Данная структура Федерации получила название «матрешечной».

Работа государственной системы управления Российской Федерации в настоящий момент проводится согласно принципам федерализма, к главным из которых относятся следующие:

Из территориально изолированных единиц, не имеющих права выхода из состава государства, складывается целостное геополитическое пространство государства;

Все субъекты Федерации наделяются некоторыми обязанностями и правами, в ходе их осуществления регионы располагают независимостью, сохраняя при этом принцип единства;

Дифференцирование функций Федерального центра и территориально изолированных единиц -- субъектов Федерации.

Принципы федерализма:

Единое геополитическое пространство;

Разграничение функций;

Определенный объем прав и обязанностей.

Для всех субъектов существуют единые правила поведения, взаимоотношения регионов и центра должны быть одинаковыми. Однако, ввиду различного уровня социально-экономического развития регионов, возникает асимметрия в отношениях.

Лишь при условии разработки конкретных, обоюдовыгодных и всеми исполняемых правил поведения могут быть построены эффективные федеративные отношения. Независимые, экономически развитые регионы нужны центру, однако система финансовой помощи будет существовать еще долгое время, так как субъекты Федерации коренным образом отличаются друг от друга по уровню экономического развития Барбаков ОМ. Региональное управление: реалии и перспективы, СПб.: Юнити, 2009..

Очень далека от идеальной действующая система помощи регионам. Донорами является мизерное количество регионов, основная же их часть пользуется дотациями. Такая система имеет множество негативных моментов, поскольку порождает потребительские настроения, вследствие чего не происходит «выравнивания» регионов. Наблюдается обратный процесс - регионы все более и более зависят от центра. Вместе с тем у регионов-доноров нет заинтересованности в привлечении дополнительных инвестиций, в увеличении своей доходной базы Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под ред. В.А.Козбаненко. М.: «Стутут», 2008..

Необходимо формулирование и закрепление конкретных функций государственного управления за центрами ответственности с целью выстраивания эффективных федеральных отношений.

Многоуровневые системы государственного управления пользуются большой популярностью в современном мире. Вопрос о распределении ответственности и полномочий, о гарантиях их деятельности - стержень отношений между уровнями власти в любом государстве. Главным принципом образования компетенции каждого уровня власти является максимальная эффективность осуществления на надлежащем уровне конкретных задач и функций. Такой подход называется принципом субсидиарности.

Подавляющая часть регионов получает дотации.

Данный принцип базируется на том, что наиболее высокий уровень управления может вмешиваться в дела более низкого только в той степени, в какой последний показал свою неспособность к эффективному управлению. Вмешательство более высокого уровня управления в деятельность более низкого возможно лишь при наличии определенных условий, при которых подобное вмешательство будет являться целесообразным и законным. Следовательно, вмешательство более высокого уровня власти в деятельность более низкого уровня происходит только в случае предоставления нужной поддержки последнему с целью решения его проблем.

Использование принципа субсидиарности в административных и правовых системах большей части государств, входящих в Совет Европы (как в федеративных, так и в унитарных), говорит о его универсальности и перспективности его применения в странах, развивающих систему государственного управления. Несомненно, принцип субсидиарности следует использовать наряду с другими принципами, которые определяют основы организации государства, такими, как солидарность и эффективность управления, единство применения и действия.

Принцип субсидиарности: вмешательство вышестоящих уровней управления в деятельность нижестоящих.

Непосредственное применение принципа субсидиарности предусматривает учет его реальных результатов, касающихся распределения полномочий. Несмотря на сложность разработки детальной схемы распределения полномочий, нужно приложить все силы для законодательного определения списка полномочий, передаваемых каждому уровню, сопровождая его несложными правилами взаимодействия между уровнями общественного управления.

Органы власти всех регионов, конечно же, не могут рассчитывать на получение равноценных полномочий. Существуют объективные различия в размерах территории, специфике инфраструктуры, географическом положении и оснащенности ресурсами. Однако необходимо сделать все для того, чтобы сгладить наиболее существенные несоответствия между территориями.

Государство должно применять системы выравнивающих выплат.

Субсидиарность подразумевает гибкий подход, предоставляющий большие возможности для обеспечения участия региональных властей в определении объема их полномочий. Эффективность работы многоуровневой структуры, построенной на принципе субсидиарности, зависит от соблюдения справедливого баланса между делегированными и собственными полномочиями регионов, делегированными полномочиями и ресурсами, необходимыми для их осуществления.

Стратегию государственного развития определяет региональная политика, призванная управлять экономической, социальной и политической жизнью региона, координировать взаимоотношения центра и регионов, способствовать эффективному развитию региональных отношений Регионоведение: Учебник для вузов / Т.Г. Морозова, М.П. Победина; под ред. профессора Т.Г. Морозовой. М.: Банки и биржи, ЮНИТИ, 2008...

Глава 2. Государственное управление экономикой регионов

2.1 Цели и задачи региональной экономической политики

Цели региональной экономической политики государственных властных структур тесно связаны с целями регионального развития. Поэтому прежде чем определить цели политики, дадим определение целей развития экономики региона, имеющих объективный характер и обусловленных нынешним состоянием и перспективами развития региона Козлов Л. Экономические проблемы регионов и региональная структурная политика России. // Российский экономический журнал. - 2007. - №12..

Целью региональной политики в экономической сфере является рациональное использование разных видов ограниченных производственных ресурсов в целях повышения уровня и качества жизни на пути использования эффекта территориальной агломерации и кооперации, объективных преимуществ межрайонного разделения труда.

Цели региональной политики в социальной сфере состоят в обеспечении достойного уровня жизни в каждом регионе, создании примерно равных жизненных шансов для всех граждан, реализации права свободного выбора места проживания и трудовой деятельности, ослаблении внутренней социальной напряженности.

В условиях переходного периода государственное регулирование региональной экономики преследует несколько иные целевые установки:

1) в качестве высшей цели выступает обеспечение условий

повышения уровня жизни населения регионов путем достижения устойчивого экономического роста;

2) построение совместно с регионами собственного российского варианта общества постиндустриального типа с современными характеристиками качества жизни народа и среды обитания на основе формирования нового технологического способа производства и многоукладной, социально ориентированной рыночной экономики;

3) проведение целенаправленной структурной, инвестиционной и научно-технической политики, стимулирование деловой активности реального сектора экономики, решение социальных проблем экономического реформирования;

4) обеспечение экономической безопасности региона. При этом под экономической безопасностью региона понимается совокупность текущего состояния, условий и факторов, характеризующих стабильность, устойчивость поступательного развития экономики территории Фетисов Г.Г., Орешин В.П.Региональная экономика и управление: Учебник. -- М.: ИНФРА-М, 2009. -- 416 с...

Региональная политика федерального правительства осуществляется во имя достижения общих национальных целей развития страны. При этом в период экономического кризиса преобладают экономические цели, в периоды экономического роста -- социальные.

Без четкого определения цели, объекта, инструментов и форм государственной политики невозможно определить ее направления, что ведет к неуправляемому процессу чрезмерной дифференциации региональных различий.

Цели регионального развития в глазах региональной администрации связаны в первую очередь с рационализацией использования природных, трудовых и капитальных ресурсов региона, обеспечением системного подхода к развитию регионального хозяйственного, социального и природно-экологического комплекса.

Цели государственной региональной политики достаточно многообразны. Среди них выделяются следующие:

Укрепление социально-экономических основ российского государства и сохранение его целостности, обеспечение военной и экономической безопасности и экологической устойчивости;

Повышение уровня жизни населения регионов России;

Создание условий для полноценного национально-культурного развития всех народов Российской Федерации;

Обеспечение социального равновесия по жизненному уровню отдельных регионов и социальных групп, сбалансированности их интересов с социально-экономической политикой государства;

Формирование в регионах социально ориентированной рыночной экономики, механизмов обеспечения социальной защиты населения.

К числу направлений деятельности государственных органов власти региона по реализации целей регионального развития относятся:

Ориентация регулирования территориального развития на формирование структуры экономики, соответствующей как комплексу имеющихся условий развития, так и целям осуществляемых социально-экономических преобразований;

Учет специфических особенностей регионов страны, обусловливающих их место и роль в территориальной организации экономики;

Формирование механизмов согласования интересов субъектов регулирования территориального развития. Создание и реализация этих механизмов представляются возможными только при условии учета региональной специфики, поскольку именно последняя выступает фактором, формирующим региональный интерес в государственном регулировании территориального развития;

Обоснование задач регионального регулирования экономики исходя прежде всего из социальной направленности развития, а также производственно-ресурсного потенциала региона.

Главная цель регулирования регионального развития состоит в создании благоприятных условий для формирования обоснованных внутренних территориальных пропорций на базе стимулирования развития отраслей специализации и использования сравнительных преимуществ территорий.

Это служит основой определения потенциальных направлений роста на уровне региона, выявления отраслей, которые смогут поднять экономику региона и оказать мультиплицирующее воздействие на развитие сопряженных секторов регионального хозяйства.

Для научно обоснованной оценки внутренних проблем региона необходимо ввести понятие «потенциал развития региона».

Потенциал развития региона означает исходные возможности экономики региона и входящих в его состав структурных подразделений (районов и городов), способность ее к росту, внедрению технологических и управленческих инноваций, совершенствованию внутренних отраслевых, социальных, политических и демографических подсистем. Основные составные элементы потенциала развития региона следующие: индустриальное развитие, социальные факторы, финансовые показатели, показатели ресурсного потенциала.

1. Показатели индустриального развития региона. Основными показателями, характеризующими производственный потенциал региональной экономики, являются: объем выпуска промышленной продукции, производственный потенциал региона, объем инвестиций в основной капитал, инвестиционная активность, износ основных фондов.

По уровню индустриального развития можно выделить следующие три группы регионов.

В первую группу входят крупнейшие города региона и районы, имеющие преимущественно промышленную специализацию.

Вторая группа включает в себя районы, занимающие по уровню промышленного развития среднее место. В этой группе можно выделить как «точки роста», имеющие высокий показатель по инвестиционному уровню, так и депрессивные районы.

Третья группа состоит из районов, имеющих низкий уровень развития промышленного производства. Это преимущественно аграрные и экономически слаборазвитые районы. Однако потенциал этой группы районов может оказаться достаточно высоким, что находит отражение в уровне инвестиционной активности, а также в степени износа основных фондов.

Чем менее развит тот или иной район, тем больше отдача от каждого конкретного эффективного производственного проекта.

Для качественного изменения технологической структуры фондов экономически крепких районов необходимы значительные капитальные вложения.

2. Социальные факторы развития региона. К ним относятся комплексный коэффициент уровня жизни, уровень денежных доходов на душу населения, сальдо миграции, безработица. Показатель уровня жизни очень тесно связан с денежными доходами населения.

Чем меньше население района, тем выше уровень обеспеченности населения объектами социальной инфраструктуры. Такая ситуация характерна, как правило, для районов с высоким уровнем миграции.

Одной из причин роста миграции является сворачивание производства в депрессивных районах, стремление к сокращению затрат на социальную инфраструктуру, переход к вахтенному способу добычи и т.п. Структурная безработица не только привела к быстрому сокращению уровня жизни, но и подстегнула миграционные процессы.

Ранжирование районов и городов региона по пяти основным социальным факторам позволяет определить коэффициенты социального развития, представляющие собой среднюю сумму мест. Острота социальных проблем, высокий уровень внешней миграции, безработицы, падение уровня жизни тормозят экономический рост в перспективных группах регионов, в то же время районы, где социальная ситуация стабильна, получают дополнительные возможности.

3. Финансовые показатели региона. В качестве основных финансовых индикаторов экономики районов можно отметить следующие группы параметров:

Процент дотаций республиканского бюджета в доходной части районного бюджета, процент планового дефицита местного бюджета, процент выполнения плана поступления налогов и других обязательных платежей в местный бюджет;

Отношение расходов на заработную плату бюджетных служащих, текущих материальных затрат и социальных государственных капитальных, вложений к собственным доходам районного бюджета;

Структура дебиторской и кредиторской задолженности предприятий промышленности, транспорта, связи и строительства.

Если первая группа параметров в основном описывает бюджетную динамику, то вторая более явно показывает степень дотационности районного бюджета, его зависимость от регионального бюджета и государственной инвестиционной программы. Третья группа показателей отражает текущую финансовую ситуацию на промышленных предприятиях района, составляющих основу местной налогооблагаемой базы.

4. Показатели ресурсного потенциала. (Эта группа показателей была рассмотрена выше.)

На основе данной системы показателей может быть проведена классификация регионов по потенциалу развития. При этом регионы могут быть структурированы на следующие три группы:

Обладающие значительными потенциалами роста. У этих районов имеются достаточные резервы к саморазвитию;

Нейтральные, находящиеся в пограничном положении. Экономика этих районов способна и к росту, и к кризису. В эту группу входят как районы, где высокому уровню жизни соответствуют высокая миграция и низкая инвестиционная активность, так и районы с низким уровнем жизни, но со

Стабильной промышленной и инвестиционной ситуацией;

Депрессивные районы, которые не имеют реальных возможностей саморазвития. К депрессивным относятся не только преимущественно аграрные или отдаленные районы, но и ряд промышленных районов, где закрываются градообразующие промышленные предприятия, высока структурная безработица, а следовательно, и миграция Морозова Т.Г. и др Экономическая география России: Учебное пос. / Т.Г. Морозова, М.П. Победина, С.С. Шилов. - М.: ЮНИТИ, 2008. - 522 с..

Подобного рода ранжирование региональных субъектов имеет определяющее значение при выработке и проведении обоснованной инвестиционной политики региона.

Принципы региональной политики являются той основой, на которой базируются разработка и реализация региональной экономической политики. Они детерминированы внешними и внутренними условиями, применительно к которым формируются.

К принципам региональной политики относятся:

Экологическая зашита России, на основе которой можно добиться целостного подхода к решению территориальных проблем отдельных субъектов РФ и их ассоциативных образований. Проблема сохранения экологического «каркаса»

России связана с особенностями традиционного природопользования;

Отраслевая специализация регионов, структурная перестройка которых осуществляется в соответствии с научно-технической и инвестиционной политикой страны;

Использование прогрессивных форм пространственной организации общественного производства и размещения квалифицированных кадров;

Формирование равных институциональных условий, преодоление региональных различий в уровне экономического развития территориальной структуры хозяйства с учетом социальной, этнополитической и экологической обстановки Основные положения региональной политики в Российской Федерации.

Результаты опубликованных исследований свидетельствуют об усилении неоднородности экономического пространства страны за годы рыночных преобразований. Поэтому существенно возрастает значение формирования системы государственного регулирования территориального развития страны, поиска механизма согласования двух взаимосвязанных процессов: укрепления властной вертикали и расширения самостоятельности регионов в федеративном государстве.

Территориальное регулирование экономики -- это процесс выработки и установления рациональных территориальных пропорций в развитии экономики страны и способ проведения региональной экономической политики.

2.2 Методы государственного регулирования экономики региона

Региональное экономическое пространство представляет собой систему экономических связей, постоянно развивающихся и углубляющихся в процессе переплетения, взаимного дополнения и обеспечения экономической целесообразности хозяйствующих структур, между которыми имеет место устойчивое территориальное разделение труда.

Общее экономическое пространство формируется как сочетание различных хозяйств, независимо от величины их потенциала, формы собственности, технологического уклада. Главное, чтобы они были связаны между собой устойчивым разделением труда, а их интересы в экономических связях совпадали. При этом важно, чтобы общее экономическое пространство формировалось не как временные отношения между хозяйствующими субъектами региона, а как определенное состояние функционирования взаимосвязанных хозяйственных структур.

Региональное экономическое пространство имеет внутренне противоречивый характер. Источники его самодвижения и саморазвития находятся в объективно обусловленных противоречиях, наличествующих внутри хозяйствующих субъектов, связанных между собой разделением труда.

Объекты государственного регулирования экономики в регионе многообразны, в качестве таковых выступают: экономический цикл; отраслевая и территориальная структура хозяйства; условия накопления капитала; занятость; денежное обращение; цены; НИОКР; условия конкуренции; социальные отношения; подготовка и переподготовка кадров; окружающая среда; внешне-экономические связи.

Важнейшими направлениями государственного долгосрочного регулирования экономики на современном этапе являются:

1) эффективное использование государственной собственности на средства производства и природные ресурсы;

2) поддержка и стимулирование роста в отдельных отраслях промышленности;

3) проведение общегосударственной инновационной политики;

4) регулирование товарных, ресурсных и финансовых рынков;

5) регулирование регионального развития Сигов В.И. Региональная экономика, управление, планирование. - М.: Знание, 2008..

Среди методов регулирования регионального развития выделяют прямые и косвенные. Прямое государственное вмешательство осуществляется путем использования административных средств, которые базируются на силе государственной власти и включают меры разрешения, запрета и принуждения. Косвенное регулирование осуществляется с помощью различных мер экономической политики.

В условиях демократизации управленческих функций меняются механизмы мотивации принятия решений и соотношение экономических и административных методов управления.

Административные методы регулирования регионального развития базируются на отношениях власти и подчинения, характерных для властных структур, и осуществляются в форме:

Административных распоряжений, постановлений, адресуемых субъектам регионального воспроизводственного процесса, воздействующих на конкретно сложившуюся ситуацию;

Правил, регулирующих деятельность функционирующих в регионе предприятий и организаций различных форм собственности (нормативное регулирование);

Административные методы предусматривают возможности применения принуждения в отношении отдельных предприятий, нарушающих установленные правила.

С помощью административных методов местные органы управления регулируют процессы приватизации, решают вопросы привлечения иностранного капитала, использования региональных природных ресурсов, а также вопросы, связанные с социальными процессами.

Только административные методы не могут обеспечить эффективное решение всех проблем, возникающих в процессе регионального воспроизводства. Поэтому административные методы должны использоваться в сочетании с экономическими.

Сущность экономических методов состоит в косвенном воздействии на процесс регионального воспроизводства -- через экономические интересы субъектов с помощью таких рычагов, как налоги, льготы, кредиты, субвенции и др., по возможности без прямого вмешательства местных органов управления, но в установленных этими органами рамках. Таким образом, в основе экономических методов регулирования лежат экономическая заинтересованность и ответственность предприятий и организаций - субъектов регионального воспроизводственного процесса за последствия принимаемых решений и участие в выполнении задач комплексного социально-экономического развития региона.

Для российской экономики характерно большое разнообразие экономической, социальной и этнической ситуаций в отдельных регионах страны; регионы различаются как размерами экономического потенциала, так и способностью к саморазвитию в условиях новых экономических отношений. Производственно-отраслевые ориентиры территорий, сложившиеся в советский период развития, недостаточно стимулируют привлечение частных инвестиций, разработку и реализацию новых технологий. Все это определяет уникальность региональной ситуации в России, сложность использования имеющегося положительного зарубежного опыта в их разрешении.

Государственный заказ как инструмент прямого регулирования регионального воспроизводства. Государственный заказ в соответствии с действующим законодательством (ст. 72 Бюджетного кодекса РФ) представляет собой совокупность заключенных государственных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств федерального или регионального бюджетов.

Государственный заказ - инструмент прямого регулирования экономики, с помощью которого реализуются приоритетные потребности государства в товарах (работах, услугах). Он призван стимулировать платежеспособный спрос, способствуя установлению и поддержанию связей между производителями и потребителями в тех сферах социально-экономической деятельности, где возможности рыночных механизмов саморегуляции объективно ограничены, а ценовые «сигналы» не отражают реального соотношения между спросом и предложением.

Государственный заказ оформляется прямым соглашением между государством и рыночными агентами, предусматривает экономическую ответственность не только исполнителей, но и всех остальных участников: заказчиков, посредников, институтов, финансирующих исполнение заказа. Он формируется исходя из основных задач и функций, конституционно закрепленных за каждым уровнем государственной власти.

Различают заказы общегосударственного (федерального) и регионального (субъектов РФ) уровней Лексин В.Н., Щвецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М., 2008...

Основные принципы и порядок формирования, финансирования и размещения государственного заказа устанавливаются государственным законодательством. Федеральное или региональное правительство или иные органы соответствующего уровня исполнительной власти определяют заказчиков. Те от имени государства в рамках выделенных финансовых ресурсов размещают заказы среди подрядчиков и наряду с ними несут ответственность за их выполнение. Принципиальное значение имеет четкое разделение полномочий по формированию портфеля заказов и распоряжению средствами, выделенными для их финансирования.

Совмещение функций заказчика и подрядчика в одном лице создает условия для завышения объемов государственного заказа и неоправданного увеличения государственных расходов.

Финансирование государственного заказа осуществляется за счет средств бюджета того уровня, на котором он формируется, и привлекаемых внебюджетных источников, в том числе средств заинтересованных частных (зарубежных) инвесторов. Заказы размещаются и финансируются либо через механизм государственных контрактов, заключаемых между заказчиком и подрядчиком (предприятием, организацией, учреждением), либо путем прямого субсидирования производства определенных видов товаров, работ, услуг (что имеет место главным образом при финансировании заказов в сфере науки, образования, здравоохранения и т.д.).

Государственный контракт - договор, заключенный органом государственной власти, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или организацией от имени РФ или субъекта РФ с физическими или юридическими лицами в целях обеспечения государственных нужд, предусмотренных в расходах соответствующего бюджета (федерального или регионального).

Различают два основных типа контрактов: фиксированной цены и возмещаемых издержек. Первые предполагают предварительное определение и фиксирование величины издержек, исходя из сложившейся рыночной конъюнктуры, что допускает широкую самостоятельность подрядчика при выполнении заказа. В случае превышения заранее установленной контрактной цены подрядчик принимает на себя и весь финансовый риск. Контракты данного типа получили распространение при размещении заказов на производство и поставку гражданской продукции текущего ассортимента.

Заключение

В качестве региона в науке и практике России рассматривается часть территории, обладающей целостностью социально-экономических, природных, национально-культурных и других условий.

Стратегию государственного развития определяет региональная политика, призванная управлять экономической, социальной и политической жизнью региона, координировать взаимоотношения центра и регионов, способствовать эффективному развитию региональных отношений.

Государственная региональная политика имеет своей целью:

реализацию конституционно установленных принципов федеративных отношений в Российской Федерации, и обеспечение целостности и неразрывности России как демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления.

Региональная экономическая политика призвана способствовать экономическому развитию в регионах, укреплять государственное устройство посредством выравнивания социально-экономических условий в регионах, обеспечивая однородность страны, более эффективно использовать наличный потенциал регионов.

Объектом работы является Ямало-Ненецкий автономный округ.

На Ямале утверждена новая система органов исполнительной власти, с одной стороны ориентированная на изменившуюся систему федеральной исполнительной власти, с другой - более четко настроенная на решение наиболее острых проблем нашей территории. Усиление коллегиальных начал при одновременном углублении специализации каждой из структур - этот принцип положен в основу новой модели исполнительной власти региона

Ямало-Ненецкий автономный округ является одним из ведущих субъектов Российской Федерации по уровню сформированной законодательной базы и социально-экономического развития малочисленных народов.

Основными задачами в сфере государственного управления, которые предстоит решать в ближайшие годы:

Совершенствование нормативных правовых условий в области традиционного природопользования для приоритетного доступа малочисленных народов к природным ресурсам, необходимым для ведения традиционного образа жизни;

Совершенствование механизма предоставления общинам малочисленных народов земельных участков на территориях традиционного природопользования для осуществления видов традиционной хозяйственной деятельности;

Дальнейшее развитие нормативной правовой базы, регулирующей взаимоотношения малочисленных народов с хозяйствующими субъектами, ведущими свою деятельность в местах традиционного природопользования и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов.

Основными приоритетами региональной экономической политики определены:

5. Расширение ассортимента выпускаемой пищевой продукции и повышение ее качества.

6. Потенциально перспективной отраслью является кондитерская промышленность.

7. В сфере потребительского рынка необходимо предусмотреть меры правового, нормативного и информационного обеспечения предприятий, совершенствования инфраструктуры и взаимоотношений с товаропроизводителями, повышения качества товаров и оказываемых услуг населению, кадрового обеспечения отрасли.

8. На формирование рынка платных услуг существенное влияние будет оказывать политика регулирования цен на отдельные виды услуг (услуги связи, медицинские услуги).

Список использованной литературы

2. Барбаков ОМ. Региональное управление: реалии и перспективы, СПб.: Юнити, 2009.

3. Барзилов С., Чернышев А. Регион как политическое пространство // Свободная мысль. 2007. №2. С. 3-13.

4. Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под ред. В.А.Козбаненко. М.: «Стутут», 2008.

5. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики: Учебник для вузов. - 2-е изд. М.: ГУ ВШЭ, 2007.

6. Козлов Л. Экономические проблемы регионов и региональная структурная политика России. // Российский экономический журнал. - 2007. - №12.

7. Региональное развитие: опыт России и Европейского союза. М.: Экономика, 2007.

8. Фетисов Г.Г., Орешин В.П. Региональная экономика и управление: Учебник. - М.: ИНФРА-М, 2009. -- 416 с.

9. Штульберг Б.М., Введенский В.Г. Региональная политика России: теоретические основы, задачи и методы реализации. М.: Гелиос АРВ, 2009.

10. Эффективность государственного управления / Пер.с англ.; общ.ред. С.А. Батчикова и С.Ю. Глазьева. М., 2008.

Размещено на Allbest.ru

Подобные документы

Регион как объект государственного управления, нормативно-правовая база политики в данной сфере. Методы государственного регулирования экономики региона. Анализ результатов и основные направления деятельности Министерства регионального развития России.

курсовая работа , добавлен 02.03.2014


Организационно-функциональная структура государственного управления. Цели и принципы государственного управления. Система функций, формы, методы и средства государственного управления. Характеристика структуры государственного управления и ее звеньев.

курсовая работа , добавлен 15.12.2008


Теоретические аспекты государственного управления в регионе. Определение, цели, задачи и методы государственной региональной политики и ее аспекты. Анализ направлений государственного управления в регионе на примере Ямало-Ненецкого автономного округа.

дипломная работа , добавлен 13.08.2010


Теория административно-государственного управления в Великобритании: применяемые в стране социологический и экономический методы государственного регулирования. Развитие административной науки, теория государственного управления во Франции и в Германии.

курсовая работа , добавлен 06.05.2010


Сложность оценки эффективности государственного управления. Теоретико-методологические подходы в исследовании эффективности государственного управления. Характеристика и способы оценки экономической и социальной эффективности государственного управления.

контрольная работа , добавлен 23.01.2017


Понятие и классификация форм государственного управления. Правовые и не правовые формы государственного управления. Виды и действие правовых актов управления. Правоохранительные индивидуальные правовые акты управления издаваемые органами внутренних дел.

реферат , добавлен 12.10.2008


Образование русского централизованного государства и общая характеристика государственного механизма управления в 15-17 вв. Обзор Судебников 1497 и 1550 гг. и Соборного Уложения 1649 г., регламентирующих деятельность органов государственного управления.

курсовая работа , добавлен 14.03.2012


Методологические основы изучения государственного управления: основные понятия, природа и сущность. Цели, функции, формы и методы реализации данного процесса. Единство системы государственного управления, направления взаимосвязи элементов власти.

курсовая работа , добавлен 15.08.2015


Понятие и цели управления. Правовые основы организации управления. Сущность управленческих функций государственного управления. Содержание государственного руководства в сфере экономики. Основные формы исполнительной и распорядительной деятельности.

реферат , добавлен 11.02.2011


Предпосылки формирования особенностей государственного управления. Причины реформирования системы государственного управления. Процесс совершенствования государственного управления в России. Преобразования в структуре органов государственной власти.